充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)自治中的引領(lǐng)作用

王小林++朱翊

[摘 要]

靜安區(qū)同步謀劃基層黨建與社區(qū)自治建設(shè)，在價(jià)值引領(lǐng)、整體功能和民主協(xié)商等方面發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)自治中的引領(lǐng)作用。如何最大程度發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)建設(shè)中的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和功能優(yōu)勢，是中國特色社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。在實(shí)踐中尚存在組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制和服務(wù)功能上的困境，須在基層基礎(chǔ)建設(shè)、治理能力建設(shè)和法治化建設(shè)等方面深化黨建引領(lǐng)、加強(qiáng)社區(qū)治理。

社區(qū)黨建；社區(qū)自治；黨建引領(lǐng)

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D267.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0048-03

雖然“支部建在社區(qū)”是一個(gè)老課題，但隨著2011年中央提出“最大限度激發(fā)社會(huì)活力”，隨著社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，社區(qū)建設(shè)被賦予了新的內(nèi)涵和意義。作為社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式與內(nèi)涵也必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變。如何推進(jìn)基層黨建與社區(qū)建設(shè)互聯(lián)互促，一方面要通過黨的建設(shè)來引領(lǐng)推進(jìn)社區(qū)自治建設(shè)的實(shí)踐，另一方面在社區(qū)自治建設(shè)實(shí)踐中不斷豐富基層黨建的途徑和內(nèi)涵，這也是當(dāng)下中國特色社會(huì)治理的重要課題。

城市社區(qū)居民自治是指以城市居民委員會(huì)等社區(qū)自治組織為主要載體，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容，廣大群眾充分行使民主權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的民主過程。在實(shí)踐中，社區(qū)自治并不是一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，而是與社區(qū)治理緊密相連的，是必須放在“社區(qū)治理”格局才能獲得實(shí)質(zhì)意義的范疇。在上海， 居民區(qū)通常是由若干個(gè)相近的居住小區(qū)組成、由一個(gè)居委會(huì)管轄的居住區(qū)域。目前，已明確建立了“1+1+X”的居民區(qū)治理體系（即狹義的社區(qū)治理）。其中，第一個(gè)“1”是“一個(gè)核心”，黨組織是居民區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，主要做好共治工作，協(xié)調(diào)各類組織共同參與社區(qū)治理。第二個(gè)“1”是“一個(gè)主體”，居委會(huì)是居民區(qū)治理的主體，主要做好自治工作，即自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！癤”就是其他各類組織，實(shí)踐中各居民區(qū)情況不同，因而依托的各類組織并不相同。以靜安區(qū)S街道為例，地處商業(yè)繁華地段，外資、百強(qiáng)企業(yè)較多，市屬企事業(yè)單位較多，區(qū)域化黨建資源較為豐富，因而依托社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議開展區(qū)域化黨建工作較多。而C街道以居住小區(qū)聚居為特征，沒有充沛的社區(qū)資源，因而依托居民小社團(tuán)開展自治、共治較多。因此，雖然社區(qū)治理格局相似，然而社區(qū)發(fā)展的路徑和面貌卻不盡相同，社區(qū)基層黨組織在社區(qū)治理中的作用也不盡相同。

以靜安區(qū)的實(shí)踐為例，關(guān)于社區(qū)自治的管理體制主要包含四個(gè)方面的制度建設(shè)：一是在街道職能中強(qiáng)化對社區(qū)自治工作的管理和指導(dǎo)，建立了社區(qū)自治工作部，負(fù)責(zé)居民區(qū)自治建設(shè)、居民區(qū)黨建工作以及對社區(qū)各類自治組織的指導(dǎo)、服務(wù)等工作，加強(qiáng)行政支撐。二是構(gòu)建了以居民區(qū)黨組織為核心、居委會(huì)為主體、其他力量支撐的“1+1+X”居民區(qū)工作格局，理順了自治體制。三是建立健全了居委會(huì)和下屬的工作委員會(huì)、樓組長、樓組五大員四級組織網(wǎng)絡(luò)，形成了居民區(qū)黨總支—居委會(huì)—一長五大員上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的社區(qū)居委會(huì)組織體系新格局。四是落實(shí)了居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)，自2010年起，按照每個(gè)居委會(huì)20萬元的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費(fèi)，保障居委會(huì)落實(shí)自治。

在組織、人事、財(cái)力保障下，黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治成效初顯。各社區(qū)形成了各具特色的自治載體和品牌。其中“三元四自五化”同心家園社區(qū)自治工作模式，以群眾自治為主體，與區(qū)域化的社區(qū)共治和行政化的政府綜治有機(jī)結(jié)合，實(shí)行“三元治理”，突出共治平臺(tái)建設(shè)；“兩小項(xiàng)目”和“我為文明小區(qū)出份力·愛我家園”聚焦各居民區(qū)獨(dú)有的實(shí)事民生問題，由居民區(qū)自己提需求、自己出思路、自己來操辦，突出自治能力建設(shè)；“一二三四五”樓組工作法著眼于縮小自治半徑，探索樓組自治；“四議五要”群眾工作法著眼于規(guī)范自治行為，推進(jìn)社區(qū)自治的科學(xué)化、規(guī)范化、民主化。

（一）堅(jiān)持價(jià)值引領(lǐng)，在社區(qū)生活中倡導(dǎo)積極的價(jià)值取向和健康的精神追求。從靜安區(qū)的實(shí)踐看，著重強(qiáng)調(diào)了三方面：一是強(qiáng)化主人翁意識。社區(qū)是一種新的生活方式，這種新的生活方式是以私有財(cái)產(chǎn)為核心，以共有財(cái)產(chǎn)為紐帶的一種公民社會(huì)的生活方式。但是這種生活方式是20世紀(jì)90年代實(shí)行商品房政策之后才有的，加之受傳統(tǒng)思想的影響，人們?nèi)匀徊贿m應(yīng)公共生活。作為社區(qū)建設(shè)的主體，居民的主人翁意識比較缺失，對社區(qū)生活的參與度不高。因此，有的居民區(qū)就從物業(yè)費(fèi)的討論入手，鼓勵(lì)大家參與社區(qū)事務(wù)，慢慢培養(yǎng)社區(qū)意識。二是強(qiáng)化民主意識。在社區(qū)自治中，居民與業(yè)主享有各項(xiàng)民主權(quán)利，這些權(quán)利本身就是自治的關(guān)鍵性載體，但有些居民不關(guān)注選舉，不參與投票。對此，在“黨建引領(lǐng)”實(shí)踐中，就更注重為居民營造民主的生活環(huán)境。比如評低保、社區(qū)項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用等事項(xiàng)，過去不注重透明、規(guī)范，加強(qiáng)居務(wù)公開、網(wǎng)上公開后，居民們表示“自己的規(guī)矩自己定”，自然會(huì)去遵守這些規(guī)矩。三是強(qiáng)化法治意識。自治本身是制度化治理，在社區(qū)里生活，就要學(xué)會(huì)社區(qū)生活的規(guī)則。作為業(yè)主應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，怎樣保護(hù)自己的利益，怎樣尊重別人的利益？大家怎樣共同相處？如果不懂規(guī)則，遇到問題就不會(huì)自行處理，而是需要政府與居委會(huì)的介入。對此，在“黨建引領(lǐng)”實(shí)踐中，就更關(guān)注引領(lǐng)居民有規(guī)則、懂規(guī)則、用規(guī)則。建立了業(yè)主公約后，沒有“上墻”了事，而是一家一戶上門解釋，請業(yè)主簽字。雖然社區(qū)工作細(xì)微繁瑣，但意義重大，具有社會(huì)教育和價(jià)值引領(lǐng)的功能。

（二）聚焦整體功能，在系統(tǒng)謀劃中同步推進(jìn)區(qū)域化黨建與社區(qū)建設(shè)。從靜安區(qū)的實(shí)踐看，主要強(qiáng)調(diào)了三個(gè)方面：一是構(gòu)建適應(yīng)社區(qū)治理要求的基層黨組織體系。區(qū)域化黨建是新形勢下優(yōu)化黨組織設(shè)置方式，以適應(yīng)社區(qū)治理要求的重要制度載體。靜安區(qū)成立“共同行動(dòng)”區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議，形成“1+7+14”的區(qū)域化黨建體系（1個(gè)區(qū)級聯(lián)席會(huì)議，7個(gè)大口專業(yè)委員會(huì)，14個(gè)街道、鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議分會(huì)），區(qū)域化黨建的“網(wǎng)”越織越密，通過系統(tǒng)化建設(shè)，同時(shí)也推進(jìn)了社區(qū)黨建對社區(qū)的有效“嵌入”，以及對社區(qū)空間的有效覆蓋。二是創(chuàng)新適應(yīng)社區(qū)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。以基層黨建引領(lǐng)帶動(dòng)社區(qū)自治，必須正確處理基層黨組織與其它多元社會(huì)主體之間的關(guān)系，從體制上保證基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。靜安區(qū)在構(gòu)建區(qū)域化黨建時(shí)，并沒有停留在民生服務(wù)項(xiàng)目上的互聯(lián)互補(bǔ)，而是立足區(qū)域整體，不論是區(qū)屬、市屬還是中央所屬，不論是機(jī)關(guān)、企業(yè)還是事業(yè)單位，不論是國有、民營還是外資，都是區(qū)域化黨建整體的組成部分，在區(qū)域整體上提升體制的整合、協(xié)調(diào)、吸納能力，更好地凝聚多元社會(huì)主體共同參與和推進(jìn)社區(qū)治理。三是強(qiáng)化適應(yīng)社區(qū)治理要求的基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。區(qū)域化黨建體系也是一個(gè)滿足基層社會(huì)多樣化利益需求的載體和平臺(tái)。每年，靜安區(qū)要在這個(gè)平臺(tái)上解決百多個(gè)事關(guān)社區(qū)民生的實(shí)事項(xiàng)目。民生服務(wù)是實(shí)現(xiàn)基層黨組織自身的先進(jìn)性、影響力和代表社會(huì)共同利益的實(shí)質(zhì)路徑，也是擴(kuò)大黨在基層社會(huì)的政治影響，鞏固黨在社區(qū)的執(zhí)政根基的重要載體。

（三）突出民主協(xié)商，在社區(qū)治理中引導(dǎo)各方力量共商共治、民主決策。社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性特征，任何一個(gè)組織不可能包攬社區(qū)公共事務(wù)。在靜安區(qū)的實(shí)踐中，通過功能分化來實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的有效治理：政府組織承擔(dān)行政管理功能；社會(huì)中介組織承擔(dān)公益性、專業(yè)性服務(wù)功能；社區(qū)自治組織承擔(dān)居民權(quán)益表達(dá)與維護(hù)功能；居民小社團(tuán)履行互助功能。社區(qū)是政府、社會(huì)組織、居民及其他組織的公共空間?，F(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)表明，政府組織和其他組織、居民個(gè)人的關(guān)系將不再是單純的管理和被管理關(guān)系，而是通過建立合作的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)社區(qū)的公共目標(biāo)。社區(qū)組織、居民個(gè)人都應(yīng)依法合規(guī)地參與到社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商、決策、執(zhí)行或監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)。在居民區(qū)治理中，黨組織的角色已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不再是實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)，而是組織引導(dǎo)，擔(dān)當(dāng)“老娘舅”的角色，引導(dǎo)凝聚各方力量共商共治。因此，社區(qū)自治中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式改變了，通過法定的程序參與基層社會(huì)的自治，通過合作、委托、平等協(xié)商、引導(dǎo)、示范等多種方式團(tuán)結(jié)群眾，形成一整套民主協(xié)商、民主決策的制度。靜安區(qū)各居民區(qū)的共建理事會(huì)、黨建聯(lián)席會(huì)議、黨員議事會(huì)都表明，基層黨組織的傳統(tǒng)角色已經(jīng)轉(zhuǎn)換，更突出引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、共治的作用。

（一）黨密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢需進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著越來越多的“單位人”成為“社會(huì)人”，社區(qū)日益成為城市管理的重心、成為新形勢下增強(qiáng)黨的階級基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾范圍、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要陣地。社區(qū)黨組織是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，要首先使得基層黨組織充滿活力，形成一支奉獻(xiàn)社區(qū)的黨員隊(duì)伍，才能進(jìn)一步在社區(qū)形成道德力量和引領(lǐng)作用。

（二）居民區(qū)黨總支“牽頭抓總”作用需進(jìn)一步加強(qiáng)。居民區(qū)黨總支是社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終要發(fā)揮好牽頭抓總的作用，以黨的基層組織建設(shè)帶動(dòng)其他各類組織建設(shè)，把好政治方向，整合好組織資源，支持和保障居委會(huì)開展自治。但是客觀上，居民區(qū)黨建點(diǎn)多面廣，居民對社區(qū)要求越來越高，行政“充權(quán)”的體制尚未完全理順，居委會(huì)自治能力仍需培育，居民參與意識與能力仍需加強(qiáng)，造成居民區(qū)黨總支在實(shí)際工作中顯得“左支右絀”。有的居民表示對居民區(qū)黨總支提出過意見或建議，但是沒有反饋和行動(dòng)；有的居民表示基層黨組織深入了解群眾真實(shí)需求不夠，而主要是配合上級部署的任務(wù)；有的居民表示得到社區(qū)服務(wù)不夠。這就要求，基層黨總支更好地理順工作方法和載體，做好工作虛與實(shí)的有機(jī)結(jié)合，有針對性地開展群眾工作，服務(wù)居民，從而凝聚人心。

（三）社區(qū)黨建的“開放性”建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。要以保障黨員民主權(quán)利為根本，著力完善黨內(nèi)民主制度、探索黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)形式，充分激發(fā)基層黨組織和社區(qū)廣大黨員參與社區(qū)自治的積極性、創(chuàng)造性。但是，實(shí)踐上，社區(qū)黨員對黨內(nèi)生活參與不足，黨員聽證會(huì)、黨員議事會(huì)等民主決策實(shí)踐仍然不足，團(tuán)結(jié)有能力、熱愛社區(qū)黨務(wù)工作的人士進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子的機(jī)制尚未完善。進(jìn)一步，更廣范圍內(nèi)的開放性，比如吸引社區(qū)內(nèi)各自治組織、群團(tuán)組織、“兩新”組織參與議事協(xié)商，形成各方參與、合作共事的機(jī)制與氛圍尚未形成。

（一）夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)基層黨組織的自身建設(shè)。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治是一項(xiàng)具有重大戰(zhàn)略意義的創(chuàng)新任務(wù)，也是沒有任何模式、任何經(jīng)驗(yàn)可借鑒的具有中國特色的創(chuàng)新任務(wù)。社區(qū)事務(wù)不再是過去婆婆媽媽的事務(wù)性工作，“技術(shù)含量”越來越高，這就要求用轉(zhuǎn)型的眼光來看待社區(qū)基層黨組織建設(shè)，從過去經(jīng)驗(yàn)式、粗放式的建設(shè)轉(zhuǎn)型為科學(xué)化、規(guī)范化黨建方式。一是選好配強(qiáng)社區(qū)黨組織班子，不斷完善培養(yǎng)選拔使用機(jī)制，提高社區(qū)黨務(wù)工作者的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，較好地發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是加快社區(qū)專職黨務(wù)工作者隊(duì)伍職業(yè)化管理體系建設(shè)，建立健全資格準(zhǔn)入、級別晉升、專業(yè)培訓(xùn)、薪酬體系、考核評估等機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)基層黨務(wù)工作者隊(duì)伍職業(yè)化管理、專業(yè)化建設(shè)和社會(huì)化運(yùn)作。三是建立完善社區(qū)黨務(wù)干部教育培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)培訓(xùn)的針對性、操作性，樹立“給資源不如給能力”的理念，推進(jìn)社區(qū)自治能力建設(shè)。

（二）探索共生規(guī)則，建立互信互助的社區(qū)規(guī)范。基層黨組織要善于利用權(quán)威在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)建立互信、互助的社會(huì)規(guī)范。一是建立健全由居民區(qū)黨組織牽頭，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位等參加的黨建聯(lián)席會(huì)議制度，推進(jìn)民主決策。二是發(fā)揮居委會(huì)五個(gè)工作委員會(huì)（綜治和調(diào)解工作委員會(huì)、社會(huì)保障工作委員會(huì)、計(jì)生和公共衛(wèi)生工作委員會(huì)、環(huán)境和物業(yè)工作委員會(huì)和精神文明建設(shè)工作委員會(huì)）的作用和聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評議會(huì)作用，通過民主制度把黨和政府的要求轉(zhuǎn)化為居民群眾的自覺行動(dòng)。三是倡導(dǎo)鄰里互助、守望相助的社區(qū)精髓，通過培養(yǎng)社區(qū)意識，建立共同的行為規(guī)范和價(jià)值理念。

（三）落實(shí)依法保障，形成制度性的積淀和累積性的發(fā)展。法治能取得長久的回報(bào)，而行政手段只能取得一時(shí)的效果。很多居民表示，不是不愿意參與社區(qū)自治，但目前條框不少，這樣那樣的阻礙太多，就連成立個(gè)業(yè)主委員會(huì)都要?dú)v經(jīng)困難，難免就打了退堂鼓，希望能將國家有關(guān)居民自治的法律法規(guī)落到實(shí)處。還有一些樂意從事公益的居民表示，現(xiàn)在做的很多工作都是自己貼錢在做，希望政府能夠做好財(cái)力和物力保障。凡此種種都說明，政府從社會(huì)領(lǐng)域具體事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的實(shí)干者中退出后，要更多回歸社會(huì)政策制定者和服務(wù)監(jiān)管者的角色，給社區(qū)自治建設(shè)提供制度基礎(chǔ)和法治支撐。

作者王小林系中共上海市靜安區(qū)委黨校教育長，朱 翊系中共上海市靜安區(qū)委黨?？蒲惺抑魅?、講師

責(zé)任編輯：卞吉賦