重慶市地票交易中的收益分配問(wèn)題研究

廖奇云

摘 要：地票交易中的收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的核心問(wèn)題，只有建立合理的收益分配機(jī)制，才能達(dá)到規(guī)范地票交易市場(chǎng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。重慶的地票交易模式尚處于初期階段，還沒(méi)有形成科學(xué)、有序的收益分配機(jī)制，因此，重慶市地票交易中的收益分配問(wèn)題研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文闡述了重慶地票交易中收益的形成、收益分配的現(xiàn)狀，分析了地票交易收益分配制度中存在的問(wèn)題及其原因，并提出了完善收益分配制度的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：地票交易；收益；分配比例；分配主體；

【文章編號(hào)】1627-6868（2017）03-0007-04

Abstract：The income allocation of land ticket system is the core issue in the circulation of rural collective construction land. What we can only do is to set a reasonable income distribution to regulate the market and promote the rural economic development. Chongqing land ticket model still in an initial stage with not a scientific and orderly distribution system. Therefore， it has an important practical significance to research the income distribution. This paper explains the income formation of Chongqing land ticket system and the status of the income distribution， analyses the problems in this income distribution system as well as the causes of these questions， and puts forward some improvement suggestions.

Key words：Land Ticket System；Income；Allocation Percentage；Party of Allocation

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的內(nèi)涵

所謂地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地主管部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的用地指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過(guò)土地交易所在全市范圍內(nèi)公開(kāi)拍賣(mài)。根據(jù)《重慶市地票管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村建設(shè)用地依法復(fù)墾為耕地后而騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，必須預(yù)留不少于總規(guī)模的20%用于保障復(fù)墾項(xiàng)目所在區(qū)域的集體建設(shè)用地，剩下的部分方可作為向市國(guó)土資源行政主管部門(mén)核發(fā)“地票”的面積。

地票交易是一種實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)配置途徑和方式。所謂的“交易過(guò)程”是將復(fù)墾、整理項(xiàng)目產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，拿到重慶市農(nóng)村土地交易所打包組合，成為地票。

地票形成、地票交易過(guò)程如下圖1和圖2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。如上圖2所示，全市各個(gè)區(qū)縣在復(fù)墾過(guò)程中產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，在重慶農(nóng)村土地交易所打包組合，成為“地票”。同時(shí)，政府制定地票基準(zhǔn)交易價(jià)格，進(jìn)行公開(kāi)交易，開(kāi)發(fā)商通過(guò)競(jìng)標(biāo)買(mǎi)入地票，獲得選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的意向耕地地塊。然后，政府運(yùn)用其征地權(quán)，將開(kāi)發(fā)商所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，隨后對(duì)該建設(shè)用地實(shí)行招、拍、掛，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)落地，即地票落地。此時(shí)，交易結(jié)束，收益形成。如果該開(kāi)發(fā)者在指標(biāo)落地時(shí)競(jìng)標(biāo)失敗，地票就會(huì)按原價(jià)轉(zhuǎn)給競(jìng)標(biāo)成功者。

2.地票收益分配現(xiàn)狀

2.1重慶地票交易運(yùn)行現(xiàn)狀

重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在土地流轉(zhuǎn)方面做了積極的探索和制度創(chuàng)新。2008年12月4日，重慶市率先在全國(guó)成立了農(nóng)村土地交易所，并舉行了首場(chǎng)地票交易會(huì)。至2010年年末，土交所共舉行地票交易會(huì)17場(chǎng)，交易地票125宗，29715畝，成交金額達(dá)36.06億元。前十二次交易情況見(jiàn)下表1所示。由表中數(shù)據(jù)可知，重慶地票的交易規(guī)模和交易單價(jià)呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。

2.2地票收益的分配主體

地票收益的分配主體即農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與交易過(guò)程中參與收益分配的主體，主要包括：

（1）土地權(quán)利人即土地轉(zhuǎn)出者——農(nóng)民家庭或集體經(jīng)濟(jì)組織；

（2）土地需求者即土地轉(zhuǎn)入者——房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商含政府土地儲(chǔ)備公司及廠業(yè)園區(qū)等用地單位；

（3）土地管理者——地方政府。

2.3不同收益主體的收益分配

根據(jù)2008年開(kāi)始實(shí)施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，第二十一條分配權(quán)益保障規(guī)定，不同類型的農(nóng)村集體建設(shè)用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集體建設(shè)用地指標(biāo)交易收益統(tǒng)統(tǒng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所以收益分配過(guò)程中的各利益土體之間的分配格局的研究，主要是宅基地使用權(quán)交易的收益分配情況的研究。

由于《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定各利益主體之間的分配比例關(guān)系，所以收益的分配帶有很強(qiáng)的主觀性。當(dāng)前，重慶市宅基地使用權(quán)地票交易收益分配多采用簡(jiǎn)單的比例分配方式。江北區(qū)政府與農(nóng)民集體之間的收益分配比例為2：8，其中農(nóng)民與集體之間的分配比例為7：3；江津區(qū)政府與農(nóng)民的收益分配比例為6：4。榮昌縣結(jié)合農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)益來(lái)進(jìn)行土地收益分配，進(jìn)行了集體建設(shè)用地土地級(jí)別劃分，政府與農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益分配比例為5：5。

3.地票收益分配中存在的問(wèn)題

3.1各區(qū)縣參與收益分配的主體不完全一致

調(diào)研顯示，重慶江北區(qū)參與集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的主體有區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭；江津區(qū)參與收益分配的主體有區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)政府、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭；北碚區(qū)參與收益分配的土體有鎮(zhèn)級(jí)政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭和企業(yè)。總體上，各區(qū)縣集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配都考慮了農(nóng)民家庭、政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織三者的利益，但三者作為收益分配主體地位差異較大。江津區(qū)突出政府的主體地位，江北區(qū)突出農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，北碚區(qū)政府則沒(méi)有參與收益分配。

收益分配主體的核心爭(zhēng)議便成為政府是否應(yīng)該參與收益分配及在收益分配中的角色地位。參與收益分配主體不一致，不僅影響不同利益主體之間的分配比例，而且各利益主體的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差異大

重慶地票收益分配各參與主體的分配比例不同，并且差異很大。這種差異化的收益分配比例實(shí)質(zhì)上反映了收益主體之間的產(chǎn)權(quán)地位模糊，各利益主體之間的分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐檢驗(yàn)。

3.3收益分配缺乏統(tǒng)一管理

一方面，現(xiàn)行的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》沒(méi)有明確詳細(xì)地規(guī)定參與地票交易的各利益主體之間的分配關(guān)系；另一方面，缺乏專門(mén)的地票交易收益分配統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易大多由區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村代行交易，農(nóng)民參與土地交易、自主決策的能力較低，致使農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益的知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障。

3.4參與收益分配的農(nóng)民以后的生活缺乏社會(huì)保障

目前重慶尚沒(méi)有一套專門(mén)的完善的保障制度為那些參與農(nóng)村集體建設(shè)用地地票交易的農(nóng)民以后在城鎮(zhèn)生活提供有效的社會(huì)保障。對(duì)于那些放棄原有宅基地的農(nóng)民，尤其是對(duì)于進(jìn)城務(wù)工或遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面權(quán)益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的問(wèn)題的原因分析

4.1收益分配沒(méi)有統(tǒng)一的理論依據(jù)

《土地管理法》中新增建設(shè)用地土地有償使用中央與地方的分配標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定政府與農(nóng)民集體之間按3：7分成。調(diào)研顯示，重慶市宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實(shí)踐分析都為當(dāng)前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據(jù)，但由于其并未形成系統(tǒng)的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統(tǒng)一的收益分配理論依據(jù)。

4.2政府主導(dǎo)的交易模式影響分配的市場(chǎng)化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關(guān)規(guī)則的制定者，也是收易的利益相關(guān)者。政府主導(dǎo)了地票交易的產(chǎn)生（復(fù)墾）、運(yùn)行（交易）和落地過(guò)程。但同時(shí)又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區(qū)縣，尤其是農(nóng)村腹地區(qū)縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權(quán)和所有權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到保障。

4.3未完善并健全法律監(jiān)管制度

目前，重慶市集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的法律監(jiān)管缺失，收益分配基本是處于一種自發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致收益分配缺乏公平、有效的監(jiān)督管理，其主要原因在于沒(méi)有統(tǒng)一明確的法律監(jiān)督依據(jù)。表現(xiàn)在以下幾方面：首先，法律監(jiān)管主體不明確，未成立專門(mén)的管理收益分配的部門(mén)。其次，法律監(jiān)管在村級(jí)集體財(cái)務(wù)收益上的監(jiān)管缺失，村級(jí)集體的財(cái)務(wù)透明、收益分配公開(kāi)制以及在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織收益的使用上沒(méi)有監(jiān)管機(jī)制。

5.制度改進(jìn)建議

5.1明確制定各收益分配主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則

要明確收益分配的各產(chǎn)權(quán)土體關(guān)系，就必須制定明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則：首先，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地（尤其是宅基地）產(chǎn)權(quán)主體界定，這是實(shí)現(xiàn)收益合理分配的前提。其次，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)登記步伐，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，在具體登記過(guò)程中，一定要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過(guò)法定面積的處理問(wèn)題上要保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正，沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)土體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)，不允許流轉(zhuǎn)，以保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全，保障交易各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

5.2建立健全參與交易農(nóng)民的社會(huì)保障制度

首先，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地退出收回補(bǔ)償制度，對(duì)退出土地的農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理補(bǔ)償。根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)民的生活水平及居住條件，制定政府、農(nóng)民集體及農(nóng)戶都能接受的補(bǔ)償方式和統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次結(jié)合農(nóng)村戶籍制度改革，完善進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障需求。地票交易過(guò)程中，放棄宅基地愿意進(jìn)程的農(nóng)民，可以參照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，享有與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創(chuàng)新現(xiàn)有流轉(zhuǎn)收益分配方面的法規(guī)政策

首先，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的補(bǔ)充和完善，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題。其次，進(jìn)一步細(xì)化和明確《重慶農(nóng)村十地交易所管理暫行辦法》對(duì)有關(guān)流轉(zhuǎn)收地票交易收益分配問(wèn)題的規(guī)定。最后，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，以防出現(xiàn)新的社會(huì)分配不公現(xiàn)象。

5.4建立完善的收益分配的監(jiān)督管理機(jī)制

建立確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其應(yīng)得土地收益的監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為收益的主要獲得者，同時(shí)確保集體和國(guó)家土地收益不流失，將其用于社會(huì)，造福全民。收益分配的監(jiān)督過(guò)程如圖3所示。

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