新形勢下黨內法規(guī)制度建設的若干思考

吳桂韓

[摘 要]對于中國共產黨來講，黨內法規(guī)制度建設應堅持紀嚴于法、紀在法前、制度治黨、紀法分開的理念，切實建立好的且是管用的黨內法規(guī)制度。改革開放以來，黨內法規(guī)制度建設成效顯著，制度框架初步形成，制度規(guī)劃已經建立，制度審查納入規(guī)范，制度清理更加及時，制度自覺顯著增強，但在銜接配套、與時俱進、合法合規(guī)、制度倫理、制度效應、落地落實方面也存在一些突出問題。黨內法規(guī)建設要在提質增效、廢舊立新、銜接有序、落地落實上下功夫，努力形成強大的制度效應，推動制度創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮制度集成功能，切實維護制度權威。

[關鍵詞]中國共產黨；黨內法規(guī)制度；價值緣由；基本理念

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2017）03-0010-05

對于執(zhí)政黨而言，黨內法規(guī)制度不僅是有序運作、團結統(tǒng)一、組織有力的必要條件，而且是重要的執(zhí)政資源。改革開放以來，中國共產黨高度重視增強運用黨內法規(guī)制度管黨治黨、執(zhí)政治國的能力。特別是黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央堅持依規(guī)治黨，把深化黨的建設制度改革、推進黨內法規(guī)制度建設擺在突出位置，專門印發(fā)《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，召開全國黨內法規(guī)工作會議。這不僅有助于提高黨的建設科學化水平、推進依規(guī)治黨，而且對于建設中國特色社會主義法治體系、以黨內治理現(xiàn)代化引領和帶動國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、黨內法規(guī)制度建設的價值緣由與基本理念

政黨是一種特殊的社會組織，是社會的一部分，黨員也是公民。既然有了國家法律法規(guī)，黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內活動，黨員必須遵守憲法和法律。那是否還有必要加強黨內法規(guī)制度建設？這表面指向黨內法規(guī)制度建設的價值問題，本質指向的是黨內法規(guī)建設的理念問題。

從普遍性角度看，按照政治學理論的基本觀點，政治生活中一般存在著價值、制度與組織三個基本要素，在價值既定的前提下，制度在政治生活中具有關鍵性作用。制度化水平的高低直接影響政治組織力量的強弱和制度本身作用的大小。提高黨的建設制度化水平，對于推動政黨活動規(guī)范化、政黨政治民主化、政黨政策連續(xù)性、政黨更新有序化以及維系政黨執(zhí)政合法性都有巨大作用。此外，任何一個組織要正常運轉，都需要有一定的規(guī)矩和制度。政黨是一種具有高級形態(tài)的社會組織，更需要有自身獨特的規(guī)矩和制度。鐵的紀律是組織堅強有力的必要保證。

從特殊性角度看，首先，中國共產黨是馬克思主義政黨，是一個組織嚴密、紀律嚴明的政黨，而不是“烏合之眾”、不是“私人俱樂部”。這是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志。其次，中國共產黨是執(zhí)政黨，是一個在中國長期執(zhí)政的黨，擔負著實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福的神圣職責，必須有強大的凝聚力和戰(zhàn)斗力。如果沒有鐵的紀律來保證，顯然是不可能做到的。最后，從黨紀與國法關系角度講，在本質上二者都是黨和人民意志的體現(xiàn)。在內容上，黨紀是國法的必要補充，提出了許多國法難以規(guī)定的內容，對黨組織和黨員提出更高要求；黨紀是國法的必要準備，在條件成熟時轉化為國法。

具體來說，黨內法規(guī)制度建設的必要性決定了其應當包括四個基本理念。

一是紀嚴于法的理念。這是由黨的性質和使命決定的。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨的最高理想是實現(xiàn)共產主義，這決定了黨必須對自身建設提出更高標準、更嚴要求，決定了黨員必須有更高追求。也就是說，黨相對于其他社會組織，黨員相對于普通群眾要更具有先進性。從全黨的整體來講，保持和發(fā)展先進性，就是要始終成為思想上政治上組織上完全鞏固的、具有強大凝聚力和戰(zhàn)斗力的馬克思主義政黨。從黨員個體來講，保持和發(fā)展先進性，根本上要靠黨員內在自律，同時也離不開外在他律；黨員除了遵守國家法律法規(guī)外，還必須接受更嚴格的紀律約束。因此，黨紀嚴于國法是各級黨組織和廣大黨員保持先進性的必然要求。

二是紀在法前的理念。這是由黨的地位和作用決定的。中國共產黨是執(zhí)政黨，擔負著領導人民制定國家法律法規(guī)的使命。加強黨內法規(guī)制度建設，適時將黨內法規(guī)制度轉化為國家法律法規(guī)，使黨的意志轉化為國家意志，是國家法治建設的一條重要經驗。當然，紀在法前，所謂“前”不是說只有黨內法規(guī)制度已經有的才能上升為國家法律法規(guī)。由于國家法律法規(guī)涉及社會方方面面，有些內容黨內法規(guī)制度不可能涉及。同時，也不是說，黨內法規(guī)制度的效力要高于國家法律法規(guī)。紀在法前不能理解成紀先于法或紀高于法?，F(xiàn)實中，凡是黨員和黨員領導干部違法犯罪的，必是違紀在前，即違法始于破紀。為此，紀在法前的另一層含義是從懲治威懾角度來講的，即在尚未構成違法之前，通過嚴格的紀律來阻止和遏制違法現(xiàn)象的發(fā)生。也就是要把紀律和規(guī)矩挺在法律的前面，避免出現(xiàn)“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”，結果導致“要么是好同志，要么是階下囚”的悲劇。

三是制度治黨的理念。這是由黨的自身建設決定的。一方面，實現(xiàn)黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，就是通過建章立制，使黨的自身活動和執(zhí)政活動科學化。從世界范圍來看，運行有效、組織嚴密的政黨，都離不開有效的內部規(guī)章制度的約束。從我們黨的歷史看，“文革”的沉痛教訓告訴我們，在長期執(zhí)政條件下特別是和平建設時期，黨的建設必須走不搞政治運動而靠改革和制度建設的新路子。為此，鄧小平告誡全黨：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[1]（P147）。另一方面，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。正如習近平所指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律。紀律不嚴，從嚴治黨就無從談起。”[2]管理好我們這樣一個有著8800多萬黨員、440多萬基層黨組織的大黨，離不開完備的黨內法規(guī)制度。

四是紀法分開的理念。這是由黨紀與國法的區(qū)別和聯(lián)系決定的。黨內法規(guī)調整的是黨內關系、規(guī)范的是黨內生活，旨在為黨組織和黨員提供行為遵循；國家法律調整的是社會關系、規(guī)范的是社會秩序，旨在為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)。因此，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！?[1]（P147）在黨內法規(guī)制度建設中，《立法法》明確規(guī)定應由國家法律規(guī)定的事項，黨內法規(guī)不應作出規(guī)定。對于法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項，應由黨紀逐步實現(xiàn)全面覆蓋。因此，加強黨內法規(guī)建設，不僅不會削弱國家法律的權威，而且會對國家法律實施起到重要保障作用。

歸結起來，就是黨的先進性建設需要加強黨內法規(guī)制度建設，黨內法規(guī)制度既必須與國家法律法規(guī)基本精神相一致，又必須較之更具先進性。

黨內法規(guī)制度如何體現(xiàn)先進性？毫無疑問，檢驗黨內法規(guī)制度先進性的標尺是實踐、依據(jù)是實踐。由于“黨的制度涵蓋范圍很廣，黨內法規(guī)是黨的制度體系中的核心規(guī)范和高級形態(tài)”[3]，法規(guī)本身也是一種制度，因此，黨內法規(guī)制度的先進性，簡單來說，就是黨內制度的先進性。衡量黨內制度先進性，標準在于科學的制度實踐，前提在于建立和執(zhí)行好的、管用的制度。其中，好的制度反映的是制度倫理問題，管用的制度反映的是制度效應問題，這兩個方面共同構成制度評價的內容。只有建立和執(zhí)行好的、管用的制度，才能使制度更好地服務于黨的建設和黨的領導，切實提高制度化水平。正如鄧小平所指出的：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！?[1]（P333）當然，制度好與不好，并非制度問題的全部。實踐表明，好的制度不一定就是管用的制度。好的制度只有與實踐相適應并真正發(fā)揮積極作用，才是管用的。同樣，管用的制度也并非都是好的制度。有些不好的制度，在強制執(zhí)行和高壓推動下也能達到制度制定者的目的，并且被認為是“管用的”。對于馬克思主義政黨來講，應當切實建立好的且管用的制度。

二、黨內法規(guī)制度建設的重大成就與突出問題

改革開放以來，我們黨把制度建設的重要性提到前所未有的認識高度，制度治黨成為推進黨的建設新的偉大工程的鮮明特點。鄧小平首先從黨的建設全局出發(fā)，強調要把制度建設作為黨的一項根本性建設；江澤民提出要把制度建設貫穿黨的各項建設之中；胡錦濤進一步提出，要以科學制度保障黨的建設，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設，提高黨的建設科學化水平；習近平更是強調，要把制度治黨作為全面從嚴治黨的治本之策，堅持以法治思維和法治方式加強黨的建設。

在黨中央的領導下，黨內法規(guī)制度建設成效顯著。一是制度框架初步形成?，F(xiàn)行黨內法規(guī)包括1部黨章、3部準則、20多部條例，還有幾千件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，黨內法規(guī)制度體系框架已搭建起來。二是制度規(guī)劃已經編制。2012年修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，對編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃提出明確要求。2013年11月，中央首次編制黨內法規(guī)制定專門規(guī)劃，印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，對于解決以往制度建設存在碎片化、應急化、隨意化現(xiàn)象以及系統(tǒng)性、整體性和統(tǒng)籌性不夠等問題發(fā)揮了重要作用。今后，黨內法規(guī)制定每五年都會制定規(guī)劃綱要，有助于加強黨內法規(guī)制度建設的頂層設計和整體謀劃。三是制度審查納入規(guī)范。為加強對各地區(qū)各部門制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的監(jiān)督，2012年中央批準印發(fā)《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，要求中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委將其制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件報送中央備案；各省區(qū)市黨委也要相應建立備案制度，按照下備一級原則開展備案工作。四是制度清理更加及時?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內法規(guī)制定機關要適時對黨內法規(guī)進行清理。根據(jù)這一要求，黨中央不僅部署對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，摸清了黨內法規(guī)制度家底，而且要求今后一般每五年都要對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理，同時在制定或修改黨內法規(guī)和規(guī)范性文件時，對與之不協(xié)調、不銜接、不一致的相關黨內法規(guī)和規(guī)范性文件要進行同步清理。五是制度自覺顯著增強。制度的生命力在于執(zhí)行。十八大以來，我們黨狠抓制度執(zhí)行，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，防止黨紀黨規(guī)成為“紙老虎”、“稻草人”、“橡皮泥”，造成“破窗效應”，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，全黨制度意識較之以往有了明顯增強。

但從整體看，黨內法規(guī)制度建設還存在一些亟待解決的問題。一是銜接配套問題。根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，黨內法規(guī)制度分為黨章、準則、條例和規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則四個層級。這四個層級應當從宏觀、中觀、微觀三個層面，推動體制、機制和具體規(guī)定相互配套銜接，構成一個完整的制度體系。在實踐中，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委都有權制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內法規(guī)。由于制定主體多元、分散，統(tǒng)籌協(xié)調力度不夠，黨內有些法規(guī)制度部門化傾向比較明顯、“碎片化”比較突出，屬于“單兵突進”而非“聯(lián)合作戰(zhàn)”，造成執(zhí)行中相互掣肘。二是與時俱進問題。雖然經過清理，但與不斷發(fā)展的實踐和不斷涌現(xiàn)的新鮮事物相比，黨內有些法規(guī)制度屬于“老皇歷”，不合時宜，“老化”問題突出，還需要與時俱進、及時更新、補充完善，否則，由于制度過時或無據(jù)可依，使黨內同志不敢闖、不敢試，影響大膽探索創(chuàng)新。三是合法合規(guī)問題。有些黨內法規(guī)制度缺乏必要的科學論證和合法性審查，存在與黨紀國法和上級精神相悖問題，尤其是地方發(fā)布的“紅頭文件”違法違規(guī)問題更加突出。近年來，中央辦公廳在備案審查中發(fā)現(xiàn)，有一部分文件不同程度地存在一些問題。四是制度倫理問題。有些黨內法規(guī)制度全局意識和宗旨意識比較欠缺，沒有處理好當前和長遠、局部與整體等方面的關系，影響了公平公正。五是制度效應問題。有些法規(guī)制度過于原則，底線紅線沒有清晰劃定，“可為”與“不可為”邊界模糊，造成執(zhí)行過程中無所適從；還有些法規(guī)制度本身質量不高甚至脫離實際，執(zhí)行主體不明確，監(jiān)督懲戒機制不完善，缺乏操作性程序。六是落地落實問題。學而不深、學而不用比較突出，“上有政策，下有對策”的問題依然存在，“制度失靈”、“制度空轉”比較普遍，有些黨內法規(guī)制度還只是印在紙上、掛在墻上、說在嘴上、鎖在保密柜里。

三、新形勢下推進黨內法規(guī)制度建設的對策建議

黨的十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革。黨的十八屆四中全會提出要“形成完善的黨內法規(guī)體系”。適應黨的建設和黨的工作需要，《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出，到2017年要基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架，使黨執(zhí)政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系打下堅實基礎。今后一個時期，黨內法規(guī)制度建設應當突出目標導向和問題導向，堅持正確方向，堅守價值取向，正確處理“上下、左右、內外、新老”制度之間的關系，不斷提升黨的建設制度化水平。

（一）在提質增效上下功夫，形成強大制度效應。制度效應是黨內法規(guī)制度是否具有生命力的關鍵所在。一要堅持制度建設的正確方向，這是衡量黨內法規(guī)制度效應的首要標準。加強黨內法規(guī)制度建設，根本目的是要加強黨的領導、黨的建設和推進全面從嚴治黨。從全黨來講，就是要提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，提高拒腐防變和抵御風險能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從各級黨組織和廣大黨員來講，就是要增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，調動廣大黨員干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性。因此，黨內法規(guī)制度建設首先必須加強黨的集中統(tǒng)一領導，堅持以黨章和憲法為準繩。二要加強制度建設主體的協(xié)同配合，這是防止出現(xiàn)制度沖突和效能抵消的關鍵。由于黨內法規(guī)制度涉及黨的建設各個方面，涉及諸多制定主體，必須以全局思維加強黨內各部門、各層級的統(tǒng)籌協(xié)調，統(tǒng)一思想認識，克服地方和部門意志。同時，還要堅持法治思維，加強黨內立法機構與人大法規(guī)部門、政府法制部門的聯(lián)系，使黨內立法活動與國家立法活動緊密配合，建立常態(tài)化的交流、溝通、協(xié)調機制，切實使黨內法規(guī)和國家法律有機銜接起來，更好地發(fā)揮管黨治黨和治國理政的積極效能。三要提升制度本身的質量，這是發(fā)揮制度效應的基礎。制度不在多，而在管用。應當把中央要求、群眾期盼、實際需要、實踐經驗結合起來，根據(jù)黨的建設面臨的突出問題，本著于法周延、于事簡便的原則來制定和完善制度。同時，在制定過程中，要堅持一切從實際出發(fā)，充分發(fā)揚民主，深入調查研究，使制度本身立得住、行得通、做得到。四要加強制度倫理建設，這是發(fā)揮制度效應的根本。制度倫理是制度的靈魂，任何制度都是在一定價值理念支配下、以實現(xiàn)特定價值目標來制定的。我們必須承認，由于時滯或制定時考慮不周，甚至是違背正確的價值取向，黨內的有些制度并非完全合理，有的甚至是“不好的制度”。這種制度要得到有效執(zhí)行往往很難，并且執(zhí)行比不執(zhí)行造成的后果可能更壞。因此，在黨內法規(guī)制度制定階段，除了要征詢黨內外有關部門之外，還必須健全公眾參與、專家論證、合法性審查機制，重視對制度合理性進行價值評價，確保堅持正確的制度倫理，科學規(guī)范黨的建設。

（二）在廢舊立新上下功夫，推動制度創(chuàng)新。任何制度的制定，都具有一定的認識局限性和時空局限性。只有建立科學的評估機制、備案審查機制和動態(tài)的清理機制，做好立、改、廢，才能使制度更好地適應實踐發(fā)展。近年來，我們黨印發(fā)了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》、《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，開展了黨的歷史上第一次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，制定了黨的組織制度、黨內紀律處分制度、黨內監(jiān)督制度、黨內巡視制度、黨內問責制度、黨務公開制度以及完善領導干部報告?zhèn)€人有關事項、加強“裸官”管理等規(guī)定，著力形成系統(tǒng)完整、協(xié)同配套的黨內法規(guī)制度體系，使黨的建設在法治化、制度化、規(guī)范化的軌道上運行。下一步，應當按照堅持問題導向、突出主干制度、重在務實管用、著力抓好執(zhí)行的總體思路，統(tǒng)籌加強基礎主干性黨內法規(guī)、綜合性黨內法規(guī)、實踐亟須的黨內法規(guī)建設，及時修訂與現(xiàn)實需要不相適應的黨內法規(guī)，努力構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系。進一步完善黨員權利保障條例，切實保障黨員民主權利和主體地位；進一步完善領導干部特別是高級干部以上率下規(guī)定，使原則性要求轉化為具體化辦法；進一步完善黨內激勵關懷制度和容錯機制，激發(fā)黨員干部創(chuàng)新活力；進一步完善推進黨風廉政建設制度，推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制等。同時，還要針對經濟體制改革、社會結構變動和改革進入“攻堅期”、“深水區(qū)”這個特定階段的新情況以及對黨的建設提出的新問題，加快填補制度空白。比如，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后黨的建設如何加強，新媒體時代黨的建設如何創(chuàng)新，為官不為如何破解，能上能下、能進能出規(guī)定如何落實等，這些方面的制度建設都需要及時跟進。此外，還要開展經常性的督查檢查，征求基層意見，及時發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，及時清理不合時宜的制度，不斷推動制度的完善和更新。

（三）在銜接有序上下功夫，發(fā)揮制度集成功能。黨的建設是一項系統(tǒng)工程，任何一個單項規(guī)定所發(fā)揮的效能都是有限的。黨內法規(guī)制度建設應當加強整體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進基本的法規(guī)制度與具體的實施細則建設，使基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度相配套。今后，重點要加強對已有黨內法規(guī)制度的配套建設，使基礎主干黨內法規(guī)的實施辦法和細則更加完備，相應的配套專項制度更加完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定更具剛性，推動不同領域、不同位階、不同效力的黨內法規(guī)相互銜接、彼此呼應，切實使各項制度更加嚴絲合縫，真正形成系統(tǒng)的制度鏈。此外，還要注意加強黨內法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的協(xié)調配合。以監(jiān)督為例，長期以來，之所以存在監(jiān)督主體分散以及不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象，很重要的就是因為監(jiān)督責任不明晰，監(jiān)督制度操作性和實效性不強。為此，黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，突出圍繞責任設計制度、圍繞制度構建體系，解決了監(jiān)督責任不清晰、主體不明確的問題。當然，由于黨內監(jiān)督對象主要是黨政機關及其工作人員，范圍還比較窄，沒有覆蓋到所有行使公權力的公職人員，因此，除了加強黨內監(jiān)督外，下一步還要與其他各方面監(jiān)督有機結合起來，切實形成監(jiān)督合力、增強監(jiān)督實效。這就需要在推動紀檢體制改革的同時，深化國家監(jiān)察體制改革，加強國家監(jiān)察統(tǒng)一立法，進一步整合監(jiān)察力量。

（四）在落地落實上下功夫，切實維護制度權威。制度本質上是基于特定利益而對行為主體權利與義務進行規(guī)范的規(guī)則體系，其關鍵和要害都在于落實。長期以來，制度執(zhí)行過程中留“暗門”、開“天窗”問題比較突出，“破窗效應”時有發(fā)生，已成為影響黨的建設制度化水平的一大弊病。

推動制度落實到位，既要靠他律，也要靠自律。在他律方面，要使制度成為“緊箍咒”和“高壓線”，就必須強化剛性執(zhí)行，通過明確制度的適用范圍，明確制度執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、評估主體，明確問責對象和具體責任，將制度規(guī)定的權責落實到崗到人，確保責任可追究。同時，要發(fā)揮巡視、審計、督查等利器作用，強化對制度執(zhí)行情況的督查及其成果運用，形成強大震懾，防止制度“休眠”和無力。在自律方面，要加強法治文化建設，推動黨員做學法尊法守法用法的模范。實踐證明，加強黨內治理，需要一手抓制度，一手抓文化，做到兩手抓、兩手都要硬，實現(xiàn)依規(guī)治黨和以德治黨相結合。抓制度，就是要建立正式規(guī)則，強化硬約束，形成剛性的他律；抓文化，就是要規(guī)范非正式規(guī)則，強化軟約束，形成強大的自律。在黨內培育法治文化，有助于營造黨內良好的治理文化氛圍，增強廣大黨員對黨內治理的情感認同和心理認同。比如，《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在分析“文革”發(fā)生原因時曾經深刻地指出：“長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜現(xiàn)象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命的發(fā)動和發(fā)展。”[4]（P160）那么，這種種原因究竟是什么？為什么民主沒有制度化？為什么制定了的法律卻沒有應有的權威？歸結起來，法律沒有權威又能被隨意廢除，重要原因就是黨內文化中法治精神還沒有確立起來。為此，要加強宣傳教育，提高黨員干部對黨內法規(guī)制度的認知度和認同度，在黨內大力培育法治文化。

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責任編輯：陳文杰