商南縣移民搬遷績效評估研究

王高建，周兆強

(商洛學院，陜西 商洛 726000)

商南縣移民搬遷績效評估研究

王高建，周兆強

(商洛學院，陜西 商洛 726000)

選取了陜西省商南縣為研究對象，在廣泛了解關于移民搬遷績效評估已有研究成果的基礎上，以綜合效益為目標層，經濟效益、社會效益、環(huán)境效益為準則層，選取27個評估指標構建了移民搬遷工程績效評估體系，采取問卷調查及訪談的形式，采用定性分析與定量分析相結合的方法，對各評估指標的評價值和評價水平進行了測算和分析。研究表明，商南縣移民搬遷的經濟效益評價水平為“一般”，社會效益評價水平為“優(yōu)秀”，環(huán)境效益評價水平為“良好”，綜合效益評價水平為“良好”。

移民搬遷；績效評估；商南縣

陜南移民是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南實際出發(fā)綜合考慮實施的一項重大民生工程。由于陜南地處秦嶺腹地，自然災害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱、貧窮落后等問題尤為突出，通過移民搬遷從根本上解決了陜南民眾居住安全和生存發(fā)展的問題。目前，關于陜南移民搬遷的相關研究已有一些成果，如《陜南移民搬遷安置政策的績效評估》、《陜南移民搬遷工程績效評估指標體系構建》、《陜南避災扶貧移民的社會影響研究》、《陜南地區(qū)避災移民搬遷的價值與困境分析》、《陜南地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷的風險及其規(guī)避策略》、《我國新型城鎮(zhèn)化進程中貧困地區(qū)移民搬遷的效果評價研究》、《陜南丹鳳縣移民搬遷績效評估研究》、《陜南移民搬遷效益評價研究——基于對山陽縣的調查》、《陜南大規(guī)模移民搬遷面臨的主要問題分析》等，通過梳理歸納不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果大多具有官方背景或政策性研究，關注的問題主要集中在陜南避災移民搬遷的政策背景、搬遷對象的類型、存在的主要問題以及對策建議等方面，而對移民搬遷進行績效評估的相關研究還很少[1-9]。

商南縣作為陜南地區(qū)的主要縣之一，土地資源稀缺、自然災害頻發(fā)、農民增收渠道狹窄、基礎設施落后，一直是國家貧困縣。本文選取商南縣作為研究對象，通過閱讀文獻，在廣泛了解關于移民搬遷已有研究成果的基礎上，構建了移民搬遷績效評估體系，采取問卷調查及深度訪談的形式，以績效評估指標為依據調查收集移民群眾在搬遷前后生活、經濟、環(huán)境變化的相關數(shù)據，運用定量分析和定性分析相結合的方法對商南縣移民搬遷的效益進行評估[2]。通過對商南縣移民搬遷過程中的成果與效益、問題與經驗等方面進行分析和總結，以期為商南縣乃至陜南地區(qū)移民搬遷工作提供科學參考。

1 商南縣概況與移民搬遷現(xiàn)狀

1.1 商南縣概況

商南縣位于陜西東南隅、鄂豫陜三省八縣結合部，總面積2307 km2，淺山丘陵地貌，屬北亞熱帶向暖溫帶過渡性大陸季風氣候，氣候溫和。歷史悠久，資源豐富，宜居宜游，是陜西的東南門戶。全縣轄10個鎮(zhèn)(辦)，101個行政村23個社區(qū)，總面積2307 km2，總人口24.6萬，其中鄉(xiāng)村人口19.66萬人。全縣森林覆蓋率達64.3%，耕地總面積1.41 hm2，人均擁有耕地0.07 hm2，2016年城鄉(xiāng)居民可支配收入分別為26240元和8890元，分別是2011年的1.5倍和1.9倍。受地理環(huán)境的限制，還存在土地資源稀缺、自然災害頻發(fā)、增收渠道狹窄、農業(yè)基礎薄弱等問題，導致商南縣縣域經濟發(fā)展總體水平不高。該縣1985年被國務院確定為國家重點扶持貧困縣，1994年又被確定為“八七”扶貧攻堅縣，1999年底全縣整體越過溫飽線。2011年被國務院確定為新階段國家扶貧開發(fā)工作重點縣和秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅縣。陜南移民搬遷工程的實施，無疑為商南縣從根本上解決民眾居住安全和生存發(fā)展問題提供了良好機遇。

1.2 商南縣移民搬遷現(xiàn)狀

自陜南移民搬遷工程實施以來，商南縣堅持把陜南移民搬遷安置工作作為頭號民生工程、發(fā)展工程、政治工程來抓，牢固樹立“抓移民就是抓發(fā)展，抓移民就是保民生”的理念，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標，注重調研抓規(guī)劃，強化措施抓建設，加強監(jiān)督抓質量，擴大宣傳抓安置，使全縣移民搬遷安置工作高效推進。據統(tǒng)計，2012年3500戶移民搬遷工作順利完成，集中點室外附屬設施、公共服務設施、安置房3項累計完成投資5.3億元，2013年完成18個集中點2200戶移民搬遷任務。截止2015年末，累計實施移民搬遷10000戶34103人，完成10年任務戶數(shù)的44.8%、人口數(shù)的47.6%，其中地災搬遷1984戶6746人，洪災搬遷1810戶6154人，“五?！?、特困、“危困”搬遷1540戶5490人，全縣城鎮(zhèn)化率提高了6.7個百分點。2011年度商南縣被省委、省政府評為“陜南移民搬遷工作先進縣”，2013年度再次受到省委、省政府表彰獎勵。

2 商南縣移民搬遷績效評估體系的構建及測算結果

2.1 績效評估體系的構建及指標權重的確定

本研究運用德爾菲法和層次分析法，對參與此次移民搬遷工作的相關領導干部及多位相關專家、學者進行了咨詢，在結合有關移民搬遷績效評估已有研究成果的基礎上，經過充分討論研究，確立了此次商南縣移民搬遷績效評估指標及其權重，并以經濟效益、社會效益、環(huán)境效益為準則層，綜合效益為目標層構建了績效評估體系(表1)[3]。

2.2 量化測算方法及測算結果

本文采取以定量分析為主，結合定性分析對商南縣移民搬遷的績效進行評估和分析，定量分析的形式為問卷調查，定性分析的形式為深度訪談。問卷調查主要圍繞上述27個評估指標，獲取移民群眾對于上述指標的評價態(tài)度，劃分等級并賦值，而后進行量化測算。深度訪談分為2個部分：一是對移民群眾的深度訪談，目的是獲取移民群眾對移民搬遷效果的主觀整體評價和感受，并了解他們對于評估指標的具體解釋；二是對商南縣負責移民搬遷工作的政府管理人員進行訪談，目的是了解移民搬遷政策在商南縣執(zhí)行的整體情況，了解執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及其原因，采取的措施和獲得的效果、經驗。

首先，選取商南縣金福灣安置區(qū)、縣城火車站安置區(qū)等移民安置點的移民群眾作為調查對象，將其對評估指標的評價態(tài)度依次劃分為“很好、較好、沒變化、較差、很差”5個等級，共計獲取了90份調查問卷結果，計算每一項指標各評價態(tài)度所占的比重(表2)。

第五，對各評估指標、經濟效益、社會效益、環(huán)境效益以及綜合效益依據評價值進行水平評價：4.25～5.00為優(yōu)秀，3.50～4.25為良好，3.00～3.50為一般，2.00～3.00為較差，2.00以下為很差。

表1 商洛市商南縣移民搬遷績效評估體系

2.3 績效評估結果的分析

2.3.1 經濟效益分析 商南縣移民搬遷的經濟效益評價值為3.38，評價水平為“一般”，但距離“良好”(3.50～4.25)差距較小。具體的8個評價指標中，收入變化、就業(yè)變化、產業(yè)結構變化、易受災害影響或貧困戶先搬遷、生活水平變化5個指標評價水平為“良好”，消費支出變化、耕地變化、農產品收入變化3個指標評價水平為“較差”，這說明在移民搬遷之后，大部分民眾能夠及時轉變就業(yè)觀念，或是去西安等大城市打工，或是進入本地二、三產業(yè)，家庭收入水平和生活水平質量都有了較大提升，但另一方面，移民群眾在從山區(qū)搬出之后，消費支出明顯提高了，這主要是因為以前可以自給自足的糧食、蔬菜、水果等基本生活物品都需要消費購買，其他如交通、水、電、氣、網等的費用支出也增加了移民群眾的消費。另外，在搬遷之后，青壯年勞動力都已很少從事農業(yè)活動，只有老年人還在耕種，加之大部分安置點又距離自家承包地較遠，導致了大量土地或是處于荒地狀態(tài)，或是退耕還林，農產品的產量和收入都普遍下降。

易受災害影響或貧困戶先搬遷這一指標的評價值為4.00，評價水平為“良好”，距離“優(yōu)秀”(4.25～5.00)差距不大，說明商南縣政府在搬遷對象和搬遷次序的選擇上，控制得較好，但仍有較大的改進空間，主要體現(xiàn)在對經濟困難群眾和純粹依靠土地生存的群眾特別是留念故土的老年人的幫扶策略仍有待改進。

整體來看，商南縣移民搬遷的經濟效益一般，在促進經濟發(fā)展、實現(xiàn)扶貧脫貧方面發(fā)揮的作用還較為有限。

2.3.2 社會效益分析 商南縣移民搬遷的社會效益評價值為4.87，評價水平為“優(yōu)秀”，說明在防災避災、改善移民群眾生活條件方面的效果較為顯著。具體的11個評價指標中，除對移民政策的滿意程度這一指標的評價水平為“良好”之外，其余全部為“優(yōu)秀”。

防御自然災害是此次商南移民的重要目的之一，防御自然災害能力變化這一指標的評價水平為“優(yōu)秀”，說明商南縣安置區(qū)的規(guī)劃、選址和建設非常科學，有效提高了防災避災能力。安置區(qū)的交通、住房、吃水、用電、通訊、醫(yī)療、教育、能源等基本生活條件、水平都有了顯著提高，以前山區(qū)中住房差、吃水不便、交通條件差、通訊信號差、經常斷電、需要依靠燒柴取暖做飯等現(xiàn)象一去不返。

表2 每項評估指標的各評價態(tài)度數(shù)量

從結果來看，大部分移民群眾都對此次移民搬遷的政策較為滿意，不僅達到了防災避災的目的，也極大改善了移民群眾的生活條件，改變了山區(qū)群眾守舊、落后的傳統(tǒng)生活方式甚至思維觀念。可以說商南縣移民搬遷的社會效益非常顯著。

2.3.3 環(huán)境效益分析 商南縣移民搬遷的環(huán)境效益評價值為4.06，評價水平為“良好”，距離“優(yōu)秀”較近。在具體的8個評價指標中，森林或草地覆蓋率變化、野生動物種類及數(shù)量變化、地下水水質變化、河流水水質變化、空氣質量變化、環(huán)保意識變化6個指標評價水平為“良好”，水土保持變化、垃圾處理變化2個指標評價水平為“優(yōu)秀”。

移民群眾從山區(qū)搬遷至城鎮(zhèn)之后，亂砍亂伐、亂開濫墾的現(xiàn)象大為減少，退耕還林的面積大大增加，自然植被得到恢復，野生動物的種類和數(shù)量、地下水水質、河流水水質、空氣質量都因此逐步改善，水土保持功能也逐漸增強，在政府的政策宣傳教育下，移民群眾的環(huán)保意識也得到加強，遷入安置區(qū)之后，垃圾處理條件相較在山區(qū)也有了較大改善。整體來看，商南縣移民搬遷取得了較為顯著的環(huán)境效益和生態(tài)效益，但生態(tài)環(huán)境的改善是一個漸變的過程，商南山區(qū)的自然生態(tài)效益將會在未來逐步顯現(xiàn)。

2.3.4 綜合效益分析 商南縣移民搬遷的綜合效益評價值為4.16，評價水平為“良好”，但已經較為接近“優(yōu)秀”水平。綜合效益是經濟效益、社會效益、環(huán)境效益三者的綜合體現(xiàn)，從評價結果來看，商南縣移民搬遷的社會效益較為突出，環(huán)境效益也基本達到了預期目標，但經濟效益則較為滯后。與此次移民搬遷的3種主要類型：生態(tài)移民、避災移民、扶貧移民相對照，避災防災、恢復生態(tài)的目的基本達到，也促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但扶貧效果有限，在增加移民群眾特別是土地依存度較大的移民收入、促進商南縣經濟結構調整、轉型的效用還有待提高，這不僅是商南移民搬遷，也是此次陜南移民搬遷普遍存在的典型問題之一。

3 結語

通過對商南縣移民搬遷經濟、社會、環(huán)境效益的綜合評價分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾點：(1)移民群眾的就業(yè)增收問題亟待解決。體現(xiàn)為高度依賴土地的老年人移民搬遷之后在失去土地后無法獲得穩(wěn)定收入，青壯年則由于長期從事基礎種植業(yè)缺乏其他技能而增收無門。(2)產業(yè)結構仍有待提升。傳統(tǒng)農業(yè)仍占主導地位，缺少工業(yè)支柱產業(yè)，工業(yè)化程度低，第三產業(yè)特別是新興服務業(yè)發(fā)展慢，民營經濟比重低，經濟增長緩慢，經濟總量小，財政收入增長空間狹窄。

表3 每項評估指標各評價態(tài)度所占的比重與量化評價值及評價水平

表4 經濟效益、社會效益、環(huán)境效益及綜合效益的量化評價值及評價水平

針對上述問題，結合商南縣實際狀況，可以重點采取以下對策：(1)重點發(fā)展特色農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)精準扶貧、產業(yè)扶貧。對于具有商南特色的如茶葉、食用菌、獼猴桃、木本油、特色養(yǎng)殖等產業(yè)予以重點扶持，培育龍頭企業(yè)，建設現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)。(2)大力發(fā)展工業(yè)和旅游業(yè)。圍繞國家創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略建設工業(yè)化園區(qū)，借助金絲峽、丹江畫廊、趙川革命老區(qū)、太子坪、闖王寨等豐富的旅游資源實現(xiàn)旅游全域化，打造一批特色旅游小鎮(zhèn)，一方面實現(xiàn)經濟的轉型升級，另一方面為移民群眾中的青壯年提供大量就業(yè)崗位。讓移民群眾敢于移民，樂于移民，沒有后顧之憂，從移民搬遷到就業(yè)培訓，一扶到底，在特色農業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)以及旅游業(yè)中為移民群眾創(chuàng)設增收渠道。

[1] 沈凡.陜南移民搬遷安置政策的績效評估[D].楊凌：西北農林科技大學,2015.

[2] 劉國航,李文正,高小燕,等.陜南移民搬遷工程績效評估指標體系構建[J].價值工程,2014(6):15-19.

[3] 劉舒昕.陜南避災扶貧移民的社會影響研究[D].楊凌：西北農林科技大學,2015.

[4] 何得桂,李卓.陜南地區(qū)避災移民搬遷的價值與困境分析[J].科學經濟社會,2013(3):73-76.

[5] 何得桂.陜南地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷的風險及其規(guī)避策略[J].農業(yè)現(xiàn)代化研究,2013(4):398-402.

[6] 葉妮.我國新型城鎮(zhèn)化進程中貧困地區(qū)移民搬遷的效果評價研究[D].西安：陜西師范大學,2015.

[7] 李文正,劉國航,葉艾艾,等.陜南丹鳳縣移民搬遷績效評估研究[J].江西農業(yè)學報,2013,25(12):144-147，150.

[8] 李文正.陜南移民搬遷效益評價研究：基于對山陽縣的調查[J].陜西農業(yè)科學,2013(5):184-187.

[9] 馮明放,彭潔.陜南大規(guī)模移民搬遷面臨的主要問題分析[J].安徽農業(yè)科學,2012,40(31):15482-15484.

(責任編輯：管珊紅)

Study on Performance Evaluation of Resettlement in Shangnan County

WANG Gao-jian, ZHOU Zhao-qiang

(Shangluo University, Shangluo 726000, China)

Based on the research results of migrant relocation performance evaluation, this paper chose Shangnan county of Shaanxi province as the research object, used the comprehensive benefit as the target layer, took the economic benefit, social benefit and environmental benefit as the criterion layer, and constructed the performance evaluation system of resettlement engineering by selecting 27 evaluation indexes. Through questionnaire survey and interviews, by adopting the method of qualitative analysis combined with quantitative analysis, the author measured and analyzed the evaluation value and evaluation level of each evaluation index. The results indicated that: for the resettlement engineering in Shangnan county, the evaluation level of economic benefit was “general”, the evaluation level of social benefit was “excellent”, the evaluation level of environmental benefit was “good”, and the comprehensive benefit evaluation level was “good”.

Resettlement; Performance evaluation; Shangnan county

2017-04-10

陜西省教育廳科研項目(16JK1235)。

王高建(1977—)，男，陜西商洛人，副教授，碩士，主要從事地理教學及區(qū)域經濟發(fā)展方面研究。

D632.4

A

1001-8581(2017)06-0146-05