國庫集中收付制度存在的問題及政策建議

盧小玲

【摘 要】 隨著信息技術(shù)的提高及支付系統(tǒng)的發(fā)展，基于國庫單一賬戶體系的國庫集中收付制度顯露出諸多不合理的地方。文章以江蘇省南通市集中收付制度實(shí)施情況為例，通過對集中收付業(yè)務(wù)制度管理、流程設(shè)計(jì)及業(yè)務(wù)實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，指出集中收付業(yè)務(wù)實(shí)施中存在的問題，并針對這些問題提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政資金； 國庫集中收付； 預(yù)算管理； 國家治理

【中圖分類號】 F832 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）11-0098-03

國庫集中收付制度自實(shí)施以來，采用試點(diǎn)實(shí)施的方法逐步推進(jìn)，目前已經(jīng)基本覆蓋了所有預(yù)算單位，財(cái)政資金的收納和撥付均通過國庫單一賬戶體系實(shí)現(xiàn)，縮短了資金收支流程，提高了財(cái)政資金的使用效率，為財(cái)政資金實(shí)施現(xiàn)金管理，產(chǎn)生規(guī)模效益奠定了基礎(chǔ)[ 1 ]。2001年，國庫集中收付制度改革試點(diǎn)工作按照《財(cái)政國庫管理制度改革方案》（財(cái)庫〔2001〕24號）中“建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革目標(biāo)，采用商業(yè)銀行代理的方式具體實(shí)施。為了提高商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)的水平，中國人民銀行制定了《中國人民銀行關(guān)于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認(rèn)定有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀發(fā)〔2009〕385號）和《中央財(cái)政國庫集中收付代理銀行資格認(rèn)定管理暫行辦法》（銀發(fā)〔2012〕172號），對代理銀行開展了資格認(rèn)定工作。

經(jīng)過十多年的改革試點(diǎn)，國庫集中收付制度有效加強(qiáng)了對財(cái)政資金的管理和監(jiān)督，提高了資金的使用效益，但基于國庫單一賬戶體系的集中收付制度還存在大量資金滯留國庫之外、集中支付流程不合理等問題，離制度設(shè)計(jì)的初衷相去甚遠(yuǎn)。2014年8月，《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》第六十一條對國庫集中收付制度首次作出規(guī)定：“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理?！边@是從國家法律的高度對國庫集中收付業(yè)務(wù)作出了進(jìn)一步的要求，國庫集中收付業(yè)務(wù)將向著流程最短、手續(xù)最簡、成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最小的方向穩(wěn)步邁進(jìn)[ 2 ]。

一、江蘇省南通市集中收付業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀

江蘇省南通市自2003年開始啟動集中收付制度改革，當(dāng)時僅南通市區(qū)5家預(yù)算單位參與集中支付制度改革，至2015年底南通全轄已增至1 800多家，集中支付覆蓋率近97%。中國人民銀行南通市中心支行市、縣兩級機(jī)構(gòu)自2011年起開展集中收付業(yè)務(wù)代理銀行資格認(rèn)定工作，至2016年8月底，共為全轄12家財(cái)政部門認(rèn)定具有集中支付資格的代理銀行22家（其中17家已開展業(yè)務(wù)），非稅收入收繳資格的代理銀行90家。

江蘇省南通市開展的集中支付業(yè)務(wù)按業(yè)務(wù)類型分為直接支付和授權(quán)支付，按支付方式分為商業(yè)銀行代理模式和中國人民銀行直接辦理模式。直接支付是由財(cái)政部門簽發(fā)支付令，代理銀行或中國人民銀行根據(jù)財(cái)政部門的支付指令，通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。授權(quán)支付是預(yù)算單位按照部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定資金用途，根據(jù)財(cái)政部門授權(quán)，自行開具支付令送代理銀行，通過單位零余額賬戶，將財(cái)政性資金支付到收款人或用款單位賬戶。商業(yè)銀行代理模式是指財(cái)政部門在有資格的代理銀行開設(shè)財(cái)政零余額賬戶，每年年初將集中支付額度分別發(fā)送至中國人民銀行和代理銀行，實(shí)際發(fā)生支付業(yè)務(wù)時，將支付指令發(fā)送給代理銀行，代理銀行根據(jù)支付指令在零余額賬戶中辦理支付，每日與中國人民銀行國庫進(jìn)行清算，定期進(jìn)行對賬。中國人民銀行直接辦理模式是指財(cái)政部門將預(yù)算單位清單及分預(yù)算科目的集中支付額度發(fā)送給中國人民銀行，中國人民銀行在核算系統(tǒng)中錄入預(yù)算單位名稱和集中支付額度，需要支付時，財(cái)政部門將支付指令發(fā)送給中國人民銀行，中國人民銀行在庫款中辦理支付，定期進(jìn)行對賬。

江蘇省南通市非稅收入收繳業(yè)務(wù)按照入庫方式可分為繳納義務(wù)人直繳入庫模式和非稅收入財(cái)政專戶定期或不定期匯繳入庫模式。繳納義務(wù)人直繳入庫模式是繳納義務(wù)人持非稅收入征收機(jī)關(guān)開具的繳納票據(jù)至代理銀行繳納，代理銀行收款后，將資金存放在“待報(bào)解預(yù)算收入”專戶，再將資金劃轉(zhuǎn)國庫，同時將非稅收入繳納票據(jù)傳遞至中國人民銀行國庫，例如隨稅附征的海關(guān)罰沒收入的繳納。非稅收入財(cái)政專戶定期或不定期匯繳模式是繳納義務(wù)人持非稅收入征收機(jī)關(guān)開具的繳納票據(jù)至代理銀行繳納，代理銀行收款后，將資金存放到財(cái)政部門開設(shè)的非稅收入收繳專戶中，財(cái)政部門定期或不定期向代理銀行開具撥款指令，代理銀行收到指令后將資金劃轉(zhuǎn)國庫。

二、江蘇省南通市集中收付業(yè)務(wù)實(shí)施中存在的問題

（一）地方級國庫集中收付業(yè)務(wù)監(jiān)管制度缺位，中國人民銀行監(jiān)管缺少依據(jù)

中國人民銀行規(guī)范金融機(jī)構(gòu)代理國庫業(yè)務(wù)行為，并可以對相關(guān)違法、違規(guī)行為采取相應(yīng)處罰措施的制度只有《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕1號），但該項(xiàng)制度出臺時，國庫集中收付制度改革尚未開展，因此未對國庫集中收付業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，也未對其中的違法違規(guī)行為給出相應(yīng)罰則，所以在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)集中支付清算流程不規(guī)范、清算不及時等情況不能相應(yīng)處理。

代理銀行在辦理集中收付業(yè)務(wù)時，某些環(huán)節(jié)需要財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)配合才能完成，存在一定的被動性。例如集中支付代理銀行完成支付后，支付清單須到財(cái)政部門確認(rèn)，中國人民銀行才能將資金清算給代理銀行，若財(cái)政部門確認(rèn)不及時，則可能造成清算延誤的情況；又如《財(cái)政部 國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜〔2015〕83號）規(guī)定土地出讓金應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行10個工作日內(nèi)劃繳國庫的規(guī)定，不得超時滯留專戶和延遲繳庫，但實(shí)際上財(cái)政部門一般于月末、季末或者年末等收入考核時間節(jié)點(diǎn)才辦理入庫，而非稅收入專戶的管理和使用權(quán)屬于財(cái)政部門，若財(cái)政部門不及時劃轉(zhuǎn)國庫，代理銀行并不能主動發(fā)起扣劃入庫業(yè)務(wù)，但是集中收付業(yè)務(wù)相關(guān)制度只對代理銀行進(jìn)行約束，并未對財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)的行為作出規(guī)范。因此，中國人民銀行在監(jiān)管中即使發(fā)現(xiàn)由財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)造成的問題，也不能采取任何措施。

（二）國庫集中支付業(yè)務(wù)流程及方式易導(dǎo)致商業(yè)銀行墊款、中國人民銀行監(jiān)督難等問題

1.集中支付業(yè)務(wù)流程易導(dǎo)致商業(yè)銀行墊款行為。代理銀行在發(fā)生支付業(yè)務(wù)后，需要財(cái)政部門對支付清單進(jìn)行確認(rèn)，再由代理銀行向中國人民銀行提出清算。在實(shí)際操作中，因紙質(zhì)憑證傳遞不及時、清算額度不足、清算電子信息有誤、預(yù)算單位維護(hù)不及時等原因經(jīng)常會導(dǎo)致資金無法于當(dāng)天完成清算，這種情況下代理銀行必須墊款，違反了《中華人民共和國支付結(jié)算辦法》（銀發(fā)〔1997〕393號）第十六條“銀行不墊款”的規(guī)定，也挫傷了商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的積極性。

2.“先支付，后清算”原則使得中國人民銀行難以實(shí)施有效的事中監(jiān)督。《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)預(yù)字〔1989〕第68號）第二章第十條第四款規(guī)定“監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫款的支撥，對違反財(cái)政制度規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行”，這一規(guī)定明確了國庫對財(cái)政庫款的監(jiān)督職能，但在商業(yè)銀行代理模式下，中國人民銀行只能在資金清算時審核把關(guān)，對支付過程中的不合規(guī)行為難以控制。財(cái)政部門和預(yù)算單位存在利用這一流程規(guī)避監(jiān)管的可能。例如，可能存在通過直接支付業(yè)務(wù)向財(cái)政專戶和非稅收入收繳專戶撥款等違規(guī)行為。

3.集中支付業(yè)務(wù)額度監(jiān)管難、對賬難。集中支付業(yè)務(wù)的額度是支出預(yù)算的一部分，而各級政府的支出預(yù)算一般于每年三月人大會議結(jié)束后才能確定，所以在此之前中國人民銀行無法監(jiān)督支出預(yù)算和集中支付的額度。同時，集中支付業(yè)務(wù)實(shí)施過程中，常常會發(fā)生代理銀行已支付，中國人民銀行卻無額度清算的情況，問題雖然表現(xiàn)為代理銀行的超額度支付，但其根源卻在于財(cái)政部門不重視集中支付額度管理，將額度發(fā)送給商業(yè)銀行的同時未及時發(fā)送給中國人民銀行，或者只是簡單地根據(jù)業(yè)務(wù)需求調(diào)整額度，導(dǎo)致代理銀行可支付但中國人民銀行卻無法清算的情況。

同時，各級財(cái)政因系統(tǒng)差異導(dǎo)致額度管理方式與中國人民銀行核算系統(tǒng)不一致，額度對賬流于形式。主要表現(xiàn)在：（1）財(cái)政部門發(fā)送額度給中國人民銀行時，不區(qū)分代理銀行，將該財(cái)政部門全部的集中支付額度按每家代理銀行分別發(fā)送一次，導(dǎo)致額度對賬數(shù)據(jù)多倍計(jì)算，與中國人民銀行系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致，從而無法核對。（2）少數(shù)財(cái)政部門管理時按預(yù)算單位而非預(yù)算科目控制集中支付額度，實(shí)際發(fā)生支付時再計(jì)入各預(yù)算科目，所以在與中國人民銀行進(jìn)行對賬時，無法按科目核對，只能以中國人民銀行報(bào)表數(shù)字為參照核對，額度對賬流于形式。

（三）國庫集中支付業(yè)務(wù)覆蓋的資金范圍不夠深和廣

從覆蓋范圍來看，南通市集中支付業(yè)務(wù)的資金類型雖然涵蓋了大部分預(yù)算內(nèi)支出，但上級補(bǔ)助資金、政府性基金以及其他專項(xiàng)管理的財(cái)政資金均沒有納入集中支付。同時，從深度上看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有開展集中支付改革，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然開展了集中支付改革，但集中支付業(yè)務(wù)由商業(yè)銀行代理，開展的形式和內(nèi)容還有待規(guī)范，所以，集中支付業(yè)務(wù)還沒有真正實(shí)現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊”的改革要求。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付業(yè)務(wù)流程不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)兩個賬戶，一個是零余額賬戶，用于辦理集中支付業(yè)務(wù)，另一個是實(shí)有資金賬戶，用于資金清算。辦理集中支付業(yè)務(wù)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門預(yù)先將國庫單一賬戶庫款支撥到實(shí)有資金賬戶，當(dāng)零余額賬戶實(shí)際發(fā)生支出后，再與實(shí)有資金賬戶進(jìn)行清算。因此庫款的實(shí)際支撥時間早于集中支付業(yè)務(wù)辦理的時間，存在“先清算，后支付”的違規(guī)情況，同時，因?yàn)橄葘①Y金從國庫支撥到實(shí)有資金賬戶，就可能使這一賬戶成為“蓄水池”，是隱性的“第二國庫”。

（五）非稅收入專戶多頭開設(shè)，入庫前的非稅收入成為商業(yè)銀行爭搶的資源

近年來，上級財(cái)政部門對稅收質(zhì)量要求較高，但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展復(fù)雜多變，很難做到精準(zhǔn)控制，大量財(cái)政專戶和各類收支過渡賬戶的存在，使得地方財(cái)政部門可以將財(cái)政資金作為應(yīng)對上級單位考核的資金“蓄水池”。對于商業(yè)銀行來講，因?yàn)闆]有具體制度規(guī)定代理銀行必須將收納的非稅收入放在財(cái)政性存款科目下，定期向中國人民銀行繳納財(cái)政性存款準(zhǔn)備金，所以大多數(shù)代理銀行將其放在一般性存款科目下，以避免繳納財(cái)政性存款準(zhǔn)備金。正是存在將非稅收入資金投資增值的利益驅(qū)動，各家銀行才會爭相開設(shè)非稅收入財(cái)政專戶，雖然財(cái)政部門采取了很多措施控制非稅收入財(cái)政專戶的開設(shè)，也出臺了很多文件，但同一類型非稅收入財(cái)政專戶多頭開設(shè)的狀況還是屢見不鮮。

三、政策建議

（一）研究制定具體的地方國庫集中收付業(yè)務(wù)監(jiān)管制度

南通市集中收付業(yè)務(wù)通過協(xié)議的方式進(jìn)行規(guī)范，在協(xié)議中明確中國人民銀行、財(cái)政部門及代理銀行的責(zé)任和義務(wù)，但協(xié)議僅從業(yè)務(wù)流程得以順利實(shí)現(xiàn)的角度擬定，而不是從監(jiān)管高度出發(fā)，從而標(biāo)準(zhǔn)性和約束性有所欠缺，因此需要以較高層次的制度形式規(guī)范集中收付業(yè)務(wù)的具體行為，明確各類賬戶的用途、資金的處理流程和時間、各相關(guān)方的責(zé)任，以及非稅收入的種類、各類非稅收入入庫期限，監(jiān)管權(quán)、處罰權(quán)和相應(yīng)罰則等事項(xiàng)。

（二）堅(jiān)持國庫單一賬戶制度，取消非稅收入財(cái)政專戶，以中國人民銀行直接辦理模式逐步取代商業(yè)銀行代理模式

取消非稅收入財(cái)政專戶，有利于扭轉(zhuǎn)財(cái)政專戶開設(shè)亂象，保證非稅收入及時入庫，從而更有利于財(cái)政資金統(tǒng)籌安排、合理增值并實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。同時，中國人民銀行已具備直接辦理國庫集中支付的能力，能按照《財(cái)政國庫管理制度改革方案》（財(cái)庫〔2001〕24號）有關(guān)要求，通過TCBS系統(tǒng)接入清算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度，將款項(xiàng)直接劃轉(zhuǎn)最終收款人賬戶。通過中國人民銀行國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，能夠增強(qiáng)國庫資金的安全性，減少支付周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，有效解決代理銀行墊付資金的問題。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)，建議在有條件的地方設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，并實(shí)施由國庫辦理的集中收付業(yè)務(wù)；對于暫時不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可將預(yù)算單位納入上一級財(cái)政部門，由上級財(cái)政部門代為辦理。

（三）加強(qiáng)對商業(yè)銀行“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目的管理，明確其歸集的資金種類和性質(zhì)

南通市各商業(yè)銀行“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目下開設(shè)的賬戶主要核算通過TIPS收納的稅款，也有極少數(shù)商業(yè)銀行將經(jīng)收的非稅收入在“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目下的賬戶內(nèi)核算后劃轉(zhuǎn)非稅收入專戶。為避免各商業(yè)銀行爭搶非稅收入資源，規(guī)避繳納財(cái)政性存款準(zhǔn)備金，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對商業(yè)銀行“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目的管理，不僅將收納的稅款通過這一科目下的賬戶核算后劃繳國庫，而且要規(guī)定將非稅收入資金通過這一科目下的賬戶核算，并及時劃繳國庫。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算控制制度，統(tǒng)一管理集中支付額度

針對集中支付額度管理的問題，建議財(cái)政部門按照年初人大批準(zhǔn)的預(yù)算計(jì)劃，合理安排集中支付額度，并將分預(yù)算科目、分代理銀行的額度一次性發(fā)送給中國人民銀行，每次清算時扣減額度，并及時與中國人民銀行進(jìn)行額度對賬，年度內(nèi)未經(jīng)人大再次批準(zhǔn)不得隨意調(diào)整額度。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 劉貴生.現(xiàn)代國庫論[M].北京：中國金融出版社，2014.