不斷開創(chuàng)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的新局面

郁鴻勝

編者按

2016年6月3日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。長(zhǎng)三角城市群以上海為核心，包括江蘇9個(gè)城市、浙江8個(gè)城市和安徽8個(gè)城市等26個(gè)城市組成，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，是“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，現(xiàn)正處于轉(zhuǎn)型提升創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵階段，抓住重大機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)更大跨越，將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

2004年國(guó)家發(fā)改委就開始編制長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃，提出打造世界第六大城市群，十幾年來，江浙滬皖發(fā)展強(qiáng)勁，各具優(yōu)勢(shì)，尤其是企業(yè)的發(fā)展具有獨(dú)特的發(fā)展模式，形成了成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，起到示范導(dǎo)引的作用。

為了推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，宣傳長(zhǎng)三角企業(yè)轉(zhuǎn)型提升、創(chuàng)新發(fā)展的成效和經(jīng)驗(yàn)，《上海企業(yè)》雜志將從本期起設(shè)立《長(zhǎng)三角縱橫》專欄，重點(diǎn)關(guān)注和報(bào)道江浙滬皖企業(yè)的典型經(jīng)驗(yàn)、重大信息和動(dòng)態(tài)，冀盼廣大讀者予以關(guān)注。

經(jīng)過多年實(shí)踐，長(zhǎng)三角區(qū)域合作已進(jìn)入多形式、寬領(lǐng)域、深層次的實(shí)質(zhì)性深化提升階段，其協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)向著制度化、規(guī)范化和法治化全面發(fā)展。一是區(qū)域合作層級(jí)不斷提升，逐步向深層次的國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)三角從過去個(gè)別政府部門的溝通與協(xié)作，已升格為長(zhǎng)三角區(qū)域最高領(lǐng)導(dǎo)層定期磋商，進(jìn)而發(fā)展為制度合作，建構(gòu)起在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下省市間、城市間、部門間和行業(yè)間四個(gè)層面的區(qū)域協(xié)調(diào)體系。二是區(qū)域合作由有限范圍向以市場(chǎng)為主體的區(qū)域一體化轉(zhuǎn)變。以建立統(tǒng)一開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)，重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化得到重點(diǎn)推進(jìn)，港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路和能源等對(duì)接深入展開。企業(yè)和商品市場(chǎng)準(zhǔn)入、管理政策標(biāo)準(zhǔn)等正逐步對(duì)接，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)格局在旅游等領(lǐng)域獲得一定程度改善。三是區(qū)域合作由自發(fā)活動(dòng)向自覺規(guī)范的制度對(duì)接轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)在各地區(qū)間廣泛而逐步深化的合作正積極而穩(wěn)妥地整合到相應(yīng)統(tǒng)一的平臺(tái)上，使要素合作、體制建設(shè)與制度對(duì)接，既重點(diǎn)突出，同時(shí)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)，逐步朝著法制化方向發(fā)展。四是區(qū)域合作由政府單個(gè)部門向多個(gè)部門以及社會(huì)協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變。對(duì)于區(qū)域發(fā)展中的重點(diǎn)專題已形成主要部門牽頭，多部門協(xié)同攻關(guān)的良好態(tài)勢(shì)。另外，相當(dāng)一部分部門根據(jù)本部門工作需要，主動(dòng)實(shí)施區(qū)域合作，或進(jìn)行政策對(duì)接，或構(gòu)筑區(qū)域性合作平臺(tái)，通過聯(lián)席會(huì)議、論壇、項(xiàng)目合作、專題研究等多種形式，使區(qū)域間政府部門合作實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)也積極展開合作，作為行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要的有機(jī)組成和促進(jìn)力量。五是區(qū)域合作由經(jīng)濟(jì)合作向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化全面合作轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)合作的日益加深，協(xié)調(diào)內(nèi)容擴(kuò)及社會(huì)和文化，共同推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。社會(huì)保障、交通一卡通、教育、誠(chéng)信、就業(yè)等由各職能部門以多種方式推進(jìn)，正在形成系列性對(duì)接政策，收獲了一批階段性成果。如省市間、城市間、市區(qū)縣間、跨行業(yè)間的人才合作項(xiàng)目已全面展開，區(qū)域性的人才開發(fā)與服務(wù)體系建設(shè)日趨深入。

長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)調(diào)體制機(jī)制建設(shè)的發(fā)展重點(diǎn)表現(xiàn)在以下四個(gè)重要方面。第一是建立了長(zhǎng)三角區(qū)域“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)合作機(jī)制

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立區(qū)域互動(dòng)合作機(jī)制要求，長(zhǎng)三角建立了“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合、務(wù)實(shí)高效”的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。形成了以決策層為核心，由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同組成的多層次合作機(jī)制體系。一是決策層機(jī)制：建立了“省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)制度”。由長(zhǎng)三角省（市）黨政負(fù)責(zé)人和常務(wù)副省長(zhǎng)或者市長(zhǎng)構(gòu)成，長(zhǎng)三角?。ㄊ校┤舜笪瘑T會(huì)主任、政協(xié)主席等列席。“省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)籌備辦公室”由省市委辦公廳、省市府辦公廳主任共同組成，負(fù)責(zé)省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)的具體籌備與舉辦事宜，實(shí)行輪值制。主要功能是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展中的重大事宜及布局建設(shè)，制定一體化的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標(biāo)，加強(qiáng)區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層。二是協(xié)調(diào)層機(jī)制：建立了“長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”。由常務(wù)副省（市）長(zhǎng)及有關(guān)秘書長(zhǎng)構(gòu)成。其中，“長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議辦公室”為長(zhǎng)三角合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議的日常事務(wù)機(jī)構(gòu)，各自設(shè)立專項(xiàng)資金，省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)與聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。協(xié)調(diào)層在決策層的領(lǐng)導(dǎo)下直接領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行層開展工作，并直接對(duì)決策層負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)運(yùn)作聯(lián)席會(huì)議制訂的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略的專業(yè)委員會(huì)，如交通、金融、交通、教育、環(huán)保等專題組。三是執(zhí)行層機(jī)制：建立了專項(xiàng)執(zhí)行機(jī)制。執(zhí)行層由多個(gè)專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成，主要職責(zé)是把各專業(yè)委員會(huì)的工作，具體分到各個(gè)部門。專題組負(fù)責(zé)開展合作專題的具體策劃，由省市相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、有關(guān)區(qū)、縣（市）相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、其他特邀人員等組成。同時(shí)，設(shè)立若干各類專題組的專家委員會(huì)。城市組由成員單位市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議及其常設(shè)的日常工作辦公室構(gòu)成。市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議由各城市市長(zhǎng)或分管市長(zhǎng)構(gòu)成，日常工作辦公室人員由成員城市協(xié)作部門的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)作為辦公室成員、成員城市協(xié)作部門分管處室的負(fù)責(zé)人擔(dān)任辦公室聯(lián)絡(luò)員。

第二是推進(jìn)重點(diǎn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化市場(chǎng)體系建設(shè)

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立區(qū)域一體化市場(chǎng)體系建設(shè)的要求，長(zhǎng)三角結(jié)合實(shí)施商務(wù)部“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶商務(wù)引領(lǐng)工程”，加快構(gòu)建區(qū)域一體化大市場(chǎng)。一是建立了長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化合作工作機(jī)制。滬蘇浙皖贛商務(wù)部門共同簽署“推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展合作協(xié)議”，建立了商務(wù)部指導(dǎo)、四省一市協(xié)同的工作推進(jìn)機(jī)制，建立日常協(xié)調(diào)機(jī)制，定期會(huì)晤。二是形成了統(tǒng)一完善的區(qū)域市場(chǎng)一體化合作目標(biāo)和內(nèi)容。四省一市商務(wù)部門圍繞“規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場(chǎng)監(jiān)管共治、流通設(shè)施互聯(lián)、市場(chǎng)信息互通、信用體系互認(rèn)”六個(gè)方面，在物流標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)產(chǎn)品流通、商品市場(chǎng)轉(zhuǎn)型及打擊侵權(quán)假冒方面開展全方位合作，著力打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。三是跨區(qū)域商務(wù)合作深化發(fā)展。在長(zhǎng)三角區(qū)域的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與中西部沿江省市國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之間建立對(duì)口聯(lián)系機(jī)制，共建跨區(qū)合作園區(qū)和合作聯(lián)盟。四是實(shí)行區(qū)域市場(chǎng)一體化保障措施。在商務(wù)部的指導(dǎo)下，實(shí)行跟蹤問效，年終由牽頭省市商務(wù)部門組織對(duì)重點(diǎn)工作推進(jìn)情況進(jìn)行階段性評(píng)估，年末總結(jié)工作推進(jìn)中的做法和經(jīng)驗(yàn)，梳理存在的問題，匯總至推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展聯(lián)席會(huì)議辦公室，并報(bào)商務(wù)部。

第三是建設(shè)多層多樣的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制的要求，長(zhǎng)三角區(qū)域一是積極探索長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。簽署了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，形成了《長(zhǎng)三角城市環(huán)境保護(hù)合作（合肥）宣言》，提出建立長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制。合作層次包含各省市的主要領(lǐng)導(dǎo)、各城市的主要領(lǐng)導(dǎo)，以及各地環(huán)保相關(guān)部門等，制定了不同層次的合作計(jì)劃與綱要。合作涉及污染源頭控制、污染體治理、污染環(huán)境恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)。二是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境共建共保，強(qiáng)化區(qū)域大氣污染和重點(diǎn)流域水污染聯(lián)防聯(lián)控?？諝夥矫妫⒘碎L(zhǎng)三角區(qū)域主要大氣污染物排放清單，搭建區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)動(dòng)檢測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量檢測(cè)信息共享。制定了長(zhǎng)三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)方案，制定空氣質(zhì)量保障措施及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方案并組織實(shí)施，蘇皖聯(lián)合保障南京亞青會(huì)空氣環(huán)境質(zhì)量。水污染方面，滬蘇浙積極配合修編太湖流域水環(huán)境綜合治理《總體方案》，蘇滬擬定淀山湖水環(huán)境綜合治理《實(shí)施方案》，浙皖推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。同時(shí)，在完善區(qū)域環(huán)境管理政策、推動(dòng)區(qū)域水環(huán)境綜合整治、促進(jìn)區(qū)域大氣污染控制、開展區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)合作、健全環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等加九個(gè)方面開展合作。研究探索建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一的項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入、主要污染物排放和排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，培育成熟有序的排污權(quán)交易市場(chǎng)。三是注重海域生態(tài)建設(shè)，形成海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專題。由國(guó)家海洋局東海分局牽頭，滬蘇浙三方海洋主管部門定期就長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作事宜進(jìn)行協(xié)商，出臺(tái)了一系列合作協(xié)議和治海行動(dòng)。三地聯(lián)合編制完成《長(zhǎng)三角近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，全面推進(jìn)海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)。聯(lián)合編制和實(shí)施《長(zhǎng)江口及毗鄰海域碧海行動(dòng)計(jì)劃》，開展長(zhǎng)江沿岸地區(qū)及杭州灣的污染綜合治理，加強(qiáng)近岸海域的環(huán)境治理和保護(hù)等。建立滬蘇浙海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享機(jī)制，為海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、災(zāi)害防治和生態(tài)修復(fù)提供信息服務(wù)：進(jìn)一步完善滬蘇浙海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)公共平臺(tái)，境界海水潮位核定工作基本完成：聯(lián)合預(yù)防赤潮災(zāi)害，完成赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制定，赤潮信息基本上實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)同步傳輸。四是健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，完善危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移審批和服務(wù)機(jī)制。以保障長(zhǎng)三角地區(qū)危險(xiǎn)廢物環(huán)境安全為目標(biāo)，兩省一市環(huán)保局推進(jìn)了長(zhǎng)三角地區(qū)危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)工作，成立了危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管工作聯(lián)席會(huì)議制度，制定和發(fā)布了《長(zhǎng)三角地區(qū)危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)工作方案》，初步建立了長(zhǎng)三角地區(qū)危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。完善了危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移審批工作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)區(qū)域危險(xiǎn)廢物利用處置企業(yè)設(shè)施資源互補(bǔ)，初步形成了危險(xiǎn)廢物跨省應(yīng)急處置保障體系。第四是探索建立區(qū)域公共治理合作機(jī)制

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立公共服務(wù)和社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制的要求，長(zhǎng)三角在區(qū)域在突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)入深化合作。一是開展了長(zhǎng)三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)的制度合作。長(zhǎng)三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對(duì)始于2003年非典疫情蔓延，2010年上海世博會(huì)期間，三省一市加強(qiáng)了突發(fā)公共事件的合作協(xié)調(diào)，在環(huán)境監(jiān)控、警務(wù)安保、交通通信等方面簽訂了多項(xiàng)合作協(xié)調(diào)的方案、預(yù)案，區(qū)域應(yīng)急管理工作步入了快速發(fā)展階段。近年來，長(zhǎng)三角城市提出要建立長(zhǎng)三角區(qū)域城市公共事件應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)開展了跨區(qū)域的污染治理、食品安全監(jiān)控等合作，突發(fā)公共事件的合作應(yīng)對(duì)聯(lián)動(dòng)進(jìn)入了制度合作的深化階段。二是長(zhǎng)三角區(qū)域突發(fā)公共事件城市合作應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制逐步完善。通過政府間的協(xié)調(diào)合作，調(diào)動(dòng)各城市原有的突發(fā)事件應(yīng)急體系，針對(duì)可能或者正在發(fā)生的突發(fā)事件，形成跨區(qū)域的應(yīng)急體系的聯(lián)動(dòng)，盡可能快速恢復(fù)正常的社會(huì)運(yùn)行秩序。協(xié)調(diào)的重點(diǎn)在于應(yīng)急反應(yīng)并形成聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)。三是區(qū)域應(yīng)急管理形成“一案三制”體系。即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制機(jī)制和法制建設(shè)，應(yīng)對(duì)的危機(jī)范圍逐漸擴(kuò)大，覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四個(gè)方面。其中，協(xié)調(diào)重點(diǎn)是公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，公共衛(wèi)生事件包括法定報(bào)告的傳染病大流行和重大動(dòng)物疫情：社會(huì)安全事件包括金融突發(fā)事件、大規(guī)模群體性事件、影響市場(chǎng)穩(wěn)定的突發(fā)事件和恐怖襲擊事件。四是區(qū)域應(yīng)急管理向網(wǎng)絡(luò)化、過程化和綜合協(xié)調(diào)化轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)三角區(qū)域各城市應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式從被動(dòng)的“撞擊一反應(yīng)”的危機(jī)處置方式，逐漸演變?yōu)閺念A(yù)防管理到后期評(píng)估的危機(jī)全過程管理。危機(jī)管理體制從專門部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。危機(jī)管理機(jī)制由傳統(tǒng)被動(dòng)聯(lián)系，發(fā)展為城市網(wǎng)格化管理平臺(tái)與應(yīng)急管理相融合的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)（簡(jiǎn)稱“大聯(lián)動(dòng)”）管理機(jī)制，各省、市（地級(jí)市）、縣的政府辦公廳、室的應(yīng)急辦發(fā)揮了城市和區(qū)域間的協(xié)調(diào)樞紐作用。