文化治理視閾下公共文化服務(wù)可獲得性研究

李培歌

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院 四川南充 637000）

文化治理視閾下公共文化服務(wù)可獲得性研究

李培歌

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院 四川南充 637000）

公共文化服務(wù)的可獲得性是構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)，隨著“文化福利”觀到“文化治理”觀的遞進(jìn)，當(dāng)前公共文化服務(wù)可獲得性的衡量不再只涵蓋公共文化設(shè)施的覆蓋率及公共文化活動次數(shù)兩個顯性指標(biāo)，而是以“適合度”為切入點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公共文化服務(wù)體系對人們文化權(quán)利、需求的切實(shí)保障，將供給結(jié)構(gòu)，國家政策、法規(guī)等作為衡量可獲得性的重要維度。因此在文化治理視閾下保障公共文化服務(wù)的可獲得性應(yīng)發(fā)揮國家政策的顯、隱性價值，形成以政府為主導(dǎo)的，以人民文化需求為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌社會力量，形成上下交匯、創(chuàng)新互動的公共文化服務(wù)體系構(gòu)建氛圍。

可獲得性；文化治理；公共文化服務(wù)

公共文化服務(wù)是由以政府為主體的權(quán)威社會資源分配者協(xié)同社會力量，為滿足民眾的文化需求而提供的純公共物品和準(zhǔn)公共物品，以達(dá)到引導(dǎo)民眾樹立正確的生活倫理與公共精神的文化治理行為。而公共文化服務(wù)的可獲得性，作為公共文化服務(wù)發(fā)展的基石，不僅可以向區(qū)域、城鄉(xiāng)不均化問題的解決注入新的活力，而且對民眾對政府的合法性認(rèn)同，民眾公共精神及生活倫理的塑造，社會焦慮的緩解，社會上升渠道拓展及社會固化的防治都具有重要的意義。[1]傳統(tǒng)的公共文化可獲得性是以政府為主導(dǎo)的主要供給者提供公共文化設(shè)施及組織公共文化活動，是一種提供主體單一的自上而下的行政邏輯基礎(chǔ)性、福利性服務(wù)。而文化治理視闕下的公共文化服務(wù)可獲得性強(qiáng)調(diào)的是一種有關(guān)“適合度”的雙方互動行為，主要是以公共文化服務(wù)系統(tǒng)滿足人民大眾文化需求為基礎(chǔ)，鼓勵、引導(dǎo)社會力量參與，上下交匯的互動式的權(quán)益性服務(wù)。

一、我國公共文化服務(wù)可獲得性發(fā)展理念的演進(jìn)

我國“傳統(tǒng)”公共文化服務(wù)的發(fā)展觀念，主要有“文化福利”觀及“文化權(quán)利”觀。最早在我國流行的“文化福利”觀是由推行公共文化服務(wù)較早的城市深圳市在相關(guān)的報道中提出的，后被推廣。有關(guān)“福利”在經(jīng)濟(jì)學(xué)中主要是指運(yùn)用于企業(yè)激勵性的薪酬制度，即以提供“帶薪假期”“過節(jié)禮物”等方式，來激發(fā)員工的積極性，增加員工歸屬感的行動。而在政治學(xué)中“福利”主要是保障人們的基本生活及戰(zhàn)時物資，而由政府利用、分配“社會總和”的行為。因而“文化福利”主要強(qiáng)調(diào)的是政府包辦文化，對公民文化的需求，進(jìn)行普適性的提供。在“文化福利”觀視域下，公共文化服務(wù)的提供主要是由中央規(guī)劃，各行政級別層層下放的一種推廣性行為，缺乏人們的參與，這也是造成我國設(shè)施建設(shè)主要靠政府，提供主體單一的主要原因，而人們只能選擇被動的接受，這種倒逼機(jī)制使人們喪失了主體地位，不利于人們主體意識的發(fā)揮。關(guān)于“文化權(quán)利”最早源于1997年我國簽署《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》，將公民獲得文化的需求，作為一項(xiàng)基本權(quán)利來保障，這較于“文化福利”觀念有很大進(jìn)步，即不再認(rèn)為公民獲得文化的需求是一種“福利”形式，可有可無，服務(wù)的提供主要看政府“心情”，而是以法律的形式，規(guī)定了公民有接受文化的權(quán)利，除特殊原因外，是與生俱來的不可剝奪的，但是作為“文化權(quán)利”的觀念，就必須有相應(yīng)的義務(wù)來對應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)權(quán)利，會忽視人們公共精神的塑造，這與我國的國家性質(zhì)不相匹配，也有悖與我國的人文、道德理念。傳統(tǒng)文化視域下公共文化服務(wù)可獲得性，主要以公共文化設(shè)施數(shù)量及公共文化活動次數(shù)來衡量，保障公共文化的可獲性，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舉辦公共文化活動是關(guān)鍵，他們認(rèn)為人們想讀書卻沒有圖書館，想豐富文化業(yè)余生活卻無人舉辦，所需求的公共文化產(chǎn)品卻沒有人提供，這是不行的，因?yàn)楣参幕O(shè)施及文化活動次數(shù)是人們將文化“物化”的主要方式和手段，因此必須要強(qiáng)化公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新、豐富供給主體隊(duì)伍建設(shè)。

“文化治理”是國家通過采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服與解決國家發(fā)展中問題的工具化，對象是政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化，主體是政府和社會，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會參與共治。”[1]其特征主要涵蓋以下2個方面：1.人們獲取公共文化服務(wù)的權(quán)利，是否有相關(guān)的政策、法規(guī)作為保障，人們是否有意愿與能力接受公共文化服務(wù)；2.是否有相關(guān)的供給主體及公共文化設(shè)施、活動滿足人們的基本文化需求。因此在文化治理下，公共文化可獲得性政策、法規(guī)的構(gòu)建，不再是“文化福利”觀念下，單一、人文性的提供，不升級到法制理念；也不是“文化權(quán)利”下，只注重人們權(quán)利的保障，而忽視在公共性價值的規(guī)約下，人們應(yīng)履行的相應(yīng)義務(wù)，而是在不忽視國家合法的政治暴力下，在政策的制定時必須要以人民大眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，將社會進(jìn)步與社會公平原則相結(jié)合，注重公民參與和專家專業(yè)知識，豐富政策內(nèi)容，以法律形式保障人們的文化權(quán)利，創(chuàng)新供給主體，豐富公共文化產(chǎn)品內(nèi)容，同時傳播主流文化價值，矯正社會文化趣味，從而確保公共文化的可獲得性。

二、我國公共文化服務(wù)可獲得性發(fā)展概況及存在問題分析

在傳統(tǒng)視域下，我國公共文化服務(wù)在公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋的建設(shè)中區(qū)的了一定的成績。根據(jù)中華人民共和國文化部文化事業(yè)統(tǒng)計公報，“十二五”期間，我國公共文化服務(wù)的各項(xiàng)相關(guān)指標(biāo)有了顯著增長。截止到2015年，全國公共圖書館有3139個，人民群眾文化機(jī)構(gòu)有44291個，群眾開展文化活動次數(shù)由2012年的121.13萬次增加到了2015年的166.39萬次，群眾文化活動機(jī)構(gòu)的人數(shù)也呈不斷上升趨勢。[2]然而，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國公共文化設(shè)施、公共文化活動、隊(duì)伍建設(shè)中仍然存在著一些問題：

1.公共文化設(shè)施覆蓋人均少，財政保障不到位。以公共圖書館的覆蓋率為例，截止到2015年年末全國共有公共圖書館3139個，而根據(jù)國際圖書館協(xié)會《公共圖書館》標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，應(yīng)以4公里服務(wù)半徑為依托，確保每5萬人擁有一所圖書館，我國有13.6億人口，大約是每43.3萬人擁有一座圖書館，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合國際標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)財政部近五年的財政決算報告中的公共預(yù)算支出決算表來看，我國用于文化與體育傳媒支出分別為1713.4億元、2178.83億元、2267.54億元、2753.39億元3090.8億元雖然投入總量逐年增加，但是占一般公共預(yù)算支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外交、國防、教育等方面的支出，如2015年的文化與體育傳媒支出僅占一般公共預(yù)算支出的1.8%.。另外公共文化活動少，形式單調(diào)。

2.公共文化設(shè)施供給主體單一，供需契合度低。長久以來我國實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的，自上而下的行政邏輯式供給模式，由中央總體規(guī)劃層層下達(dá)到基層政府，基層政府只是機(jī)械的履行上級的行政任務(wù)，完成國家的宏觀性指導(dǎo)，沒有依據(jù)地方的特色和現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行彈性調(diào)動，供需契合度出現(xiàn)偏差，這不僅造成了有限公共文化資源的浪費(fèi)，也影響了公共文化正外部效益的發(fā)揮。

3.高雅文化，公益性文化發(fā)展緩慢，機(jī)構(gòu)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。根據(jù)中華人民共和國文化部發(fā)展公報，從2012—2015年展覽占群眾文化活動的百分比為9.48%，10.68%，8.9%，8.4%公益性講座占群眾文化活動比為1.72%，1.82%，1.74%，1.68%，這兩項(xiàng)群眾文化活動的舉辦次數(shù)都呈下降趨勢，且占總活動次數(shù)的比例低。由此可見，我國高雅文化，公益性文化發(fā)展緩慢。另外，群眾文化機(jī)構(gòu)人數(shù)雖呈上升趨勢，但是從業(yè)人員結(jié)構(gòu)呈金字塔式發(fā)展，結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，高級及中級群眾文化服務(wù)人員所占數(shù)量少。[3]

在文化治理視域下，公共文化政策也是公共文化可獲得性的一項(xiàng)關(guān)鍵因素，政策的傾向、改動會直接導(dǎo)致資源流向的改變。據(jù)不完全統(tǒng)計，近3年來我國出臺有關(guān)于公共文化服務(wù)的相關(guān)文件共12條（如表1），主要聚焦在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中城鄉(xiāng)均等化問題、特殊群體的基本文化益保障、文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建及基層志愿者服務(wù)等，其中有關(guān)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的覆蓋及基層文化志愿者服務(wù)的文件共8條，占近3年文件的67%。我國公共文化政策、法規(guī)仍然存在著許多不足：

1.公共文化服務(wù)政策數(shù)量少，內(nèi)容不健全。從政策數(shù)量上看，2014年到2016年有關(guān)公共文化服務(wù)的國家級政策法規(guī)有且僅有12條，相較于經(jīng)濟(jì)政策、社會政策等來看數(shù)量少。從內(nèi)容上來看，有關(guān)政策雖然強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)對貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建，但是缺乏有關(guān)政策的執(zhí)行、監(jiān)督方面的配套制度與法規(guī)。此外尚缺乏有關(guān)弱勢群體文化權(quán)益保障、互聯(lián)網(wǎng)在公共文化服務(wù)中的利用等方面的內(nèi)容。

2.公共文化服務(wù)法規(guī)，法律不健全。當(dāng)前我國憲法雖明確規(guī)定了人們的公共文化權(quán)利，但是對人們公共文化服務(wù)、對公共文化設(shè)施建設(shè)使用等相關(guān)法律法規(guī)并不完善。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》雖然在2016年12月25日十二屆人大常委會上以高票通過，但是相關(guān)的宣傳，實(shí)施，貫徹工作有待進(jìn)一步推進(jìn)，此外公共圖書館法、博物館條例，也僅僅停留在條例階段，沒有成為相關(guān)的法律條文。

3.政策內(nèi)容特色性不強(qiáng)，互動表達(dá)渠道不暢，監(jiān)督體系不健全。當(dāng)前我國有關(guān)公共文化服務(wù)的政策內(nèi)容由原來的集中在以政府為主導(dǎo)的公共文化基礎(chǔ)性建設(shè)逐漸向倡導(dǎo)社會力量購買公共文化服務(wù)，吸納志愿者等多方共同構(gòu)建公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府對形成以政府為主導(dǎo)的，多方力量參與的協(xié)同共建模式十分期待；但是政策對于社會力量的進(jìn)入，并沒有相關(guān)的機(jī)制保障，這不利于對社會力量的調(diào)動。另外在政策制定的對話機(jī)制不健全，公民與政府間對于文化需求的表達(dá)渠道狹窄。

表1 2012-2014公共文化政策

三、文化治理視閾下公共文化可獲得性保障

“文化治理”即主要是把治理理念，引入公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建中，擺脫原來單一供給的固定模式，強(qiáng)調(diào)多方參與，共同投身于公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中。在文化治理視閾下，要注重改變我國單一的供給主體和供給結(jié)構(gòu)，合理利用資源，吸引多方參與，創(chuàng)新供給方式。

1.盤活存量，保障硬設(shè)施，重視軟文化。當(dāng)前我國公共文化設(shè)施人均覆蓋面積少，造成這一現(xiàn)象的主要原因，除了當(dāng)前公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建仍不完善外，也與我國人口基數(shù)大，基層政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化活動站較多沒有投入運(yùn)營分不開；因此在現(xiàn)階段政府對于公共文化設(shè)施構(gòu)建的投入應(yīng)從粗放式投入轉(zhuǎn)到集約式經(jīng)營，在農(nóng)村，對現(xiàn)有的公共文化設(shè)施，應(yīng)盤活存量，維護(hù)調(diào)整，集中管理；在城市，應(yīng)在保障現(xiàn)有公共文化設(shè)施維護(hù)的基礎(chǔ)上，鼓勵、引導(dǎo)群眾參與，以社區(qū)為單位，充分滿足其偏好需求，構(gòu)建社區(qū)設(shè)施，創(chuàng)建社區(qū)文化，從而保障公共文化硬設(shè)施。資金短缺是提供公共文化服務(wù)的普遍性障礙之一，更是阻礙公共文化服務(wù)可獲性的主要障礙，因此一方面需要政府加大對公共文化服務(wù)財政資金投入量，另一方面更需要結(jié)合公共文化服務(wù)這一產(chǎn)品的特殊性，重視軟文化構(gòu)建，利用公共文化產(chǎn)品的外溢性特征，以最小的投入發(fā)揮公共文化服務(wù)的正外部效應(yīng)例如利用網(wǎng)絡(luò)瀏覽器推送，微信平臺建設(shè)等倡導(dǎo)正確的主流價值觀，弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，引導(dǎo)人們樹立正確的文化消費(fèi)觀，采用點(diǎn)單式、菜單式服務(wù)，避免資源的浪費(fèi)；

2.豐富供給主體，創(chuàng)新供給方式。眾人拾柴火焰高，為保障公共文化服務(wù)的可獲得性，必須創(chuàng)新主體隊(duì)伍，改變由政府包辦的局面，轉(zhuǎn)向鼓勵、引導(dǎo)和支持，第三組織、企業(yè)、及人民的參與，推動社會力量購買公共文化服務(wù)，推進(jìn)基層志愿服務(wù)建設(shè)，形成全民共建局面。比如要放寬公共文化服務(wù)市場的準(zhǔn)入原則，利用財政、稅收補(bǔ)貼等方式吸納企業(yè)的加入，也可以使民間組織參與公共文化設(shè)施的構(gòu)建，政府做好監(jiān)督工作；另外對于共文化活動的舉辦，應(yīng)以政府引導(dǎo)，群眾共自建為主要方式，充分發(fā)揮人民群眾參與、創(chuàng)造權(quán)，激發(fā)其主體意識；對于偏好性強(qiáng)的公共文化設(shè)施，應(yīng)充分發(fā)揮市場對資源的自我調(diào)節(jié)作用；此外要改變傳統(tǒng)的供給方式不僅采用采用BT（build transfer）建設(shè)-轉(zhuǎn)讓；BOT（build operate transfer）即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓等方式，更要引入PPP（Public-private Partnership）即政府與社會資本合作參與合作構(gòu)建的方式；這一方面吸納了非政府資金，減輕了政府的財政壓力，另一方面使社會閑置資源得到有效利用。

3.優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，豐富文化活動內(nèi)容。保障公共文化的可獲得性，豐富文化活動內(nèi)容，使高雅文化不字高價，保障公益性文化發(fā)展，吸引高素質(zhì)人才，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)是必經(jīng)之路。此外人員隊(duì)伍的創(chuàng)新，不僅可以為公共文化活動的開展提供新方法、新內(nèi)容，也可以凈化文化隊(duì)伍，弘揚(yáng)健康文化傳播方式。

我國的歷史實(shí)踐證明，任何公共性事務(wù)的興起和發(fā)展都離不開國家政策的引導(dǎo)、扶持、及促進(jìn)；公共文化由于其特有的社會效益，需要作為“對全社會的價值所作的權(quán)威性分配”[4]的公共政策進(jìn)行引導(dǎo)和支持，因此，在文化治理視閾下，必須加強(qiáng)公共文化可獲性政策、法規(guī)構(gòu)建。

1.豐富公共文化服務(wù)政策內(nèi)容，保證政策的連續(xù)性。從上文可以看出傳統(tǒng)視域下有關(guān)公共文化的政策多是一種強(qiáng)調(diào)人們文化權(quán)益保障的基礎(chǔ)性政策，其內(nèi)容主要涵蓋配合國家重大惠民工程建設(shè)，公共文化硬設(shè)施的覆蓋等相關(guān)政策文件，而文化治理視域下的公共文化政策，不僅注重人們文化權(quán)益的保障，更加強(qiáng)調(diào)人們主體意識，責(zé)任精神；即不僅僅只是自上而下的精英、專家文化政策的推行，而是強(qiáng)調(diào)人們參與性互動、以人們的需求為出發(fā)點(diǎn)，滿足人們的多樣需求，豐富政策內(nèi)容，這就須注重公共文化服務(wù)“硬”建設(shè)，構(gòu)建公共文化“軟”服務(wù)，如要對社會力量購買公共文化相關(guān)方式、路徑進(jìn)行明確規(guī)定做好掌舵者的角色，另外要對公共文化服務(wù)隊(duì)伍構(gòu)建進(jìn)行相關(guān)的政策指導(dǎo)，如鼓勵、引導(dǎo)公共文化服務(wù)志愿者隊(duì)伍的構(gòu)建。

2.加快公共文化服務(wù)政策、法規(guī)網(wǎng)絡(luò)覆蓋。目前關(guān)于我國公共文化服務(wù)的法律、法規(guī)主要有廣播、電視、體育設(shè)施，以及圖書館及綜合文化站等相關(guān)內(nèi)容，如《廣播電視管理?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施條例》《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等，并沒有上升到國家層面的法律、而近期確定的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，并未滲透到基層，因此在文化治理視閾下為保障公共文化的可獲得性，必須加強(qiáng)有關(guān)文化機(jī)構(gòu)管理的立法。另外文化治理，強(qiáng)調(diào)社會各界力量協(xié)同治理，因此要特別注重弱勢群體的可獲性保障，對流動人口、留守群體、殘疾人士、婦女、兒童的文化權(quán)益保障，必須以法律來強(qiáng)制實(shí)施和保障，這是確保人們可獲性的主要方法之一。

3.簡政放權(quán)，健全溝通渠道，完善監(jiān)督體系。鼓勵地方特色文件、政策，將公共文化的可獲得性切實(shí)提上日程，依據(jù)地方特色，構(gòu)建地方特色條例，引起人們對公共文化服務(wù)的重視，使中央、到地方不斷領(lǐng)會會議精神。加強(qiáng)相關(guān)文件內(nèi)容的宣傳、解讀，讓人們大眾關(guān)注政策、理解政策、積極參與到政策制定中來。此外公共文化可獲得性的保障離不開政府主導(dǎo)、社會力量的參與與構(gòu)建，因此必須要拓寬民眾與政府間的溝通渠道，不僅要以第三組織，社會力量為橋梁，更要建立民眾與政府之間的對話機(jī)制；要確保公共文化政策實(shí)施的監(jiān)督體系，將體制內(nèi)與體制外監(jiān)督體系并行，尤其是要健全體制外監(jiān)督體系，確保政策的制定，實(shí)施都有體制機(jī)制保障。將互聯(lián)網(wǎng)、云計算引入到監(jiān)督體系中，充分利用云端來測評相關(guān)政策的績效。

四、結(jié)束語

公共物品理論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，由于市場失靈現(xiàn)象的存在會導(dǎo)致生產(chǎn)或者消費(fèi)的無效率，而公共物品特有的非排他性和非競爭性，使得政府必須參與其中，發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用；新公共服務(wù)理論認(rèn)為，當(dāng)前政府不再是掌舵者，而應(yīng)是作為從公民權(quán)利和公民利益出發(fā)，滿足其需求的服務(wù)者，從以上兩種觀點(diǎn)可以看出保障公共文化服務(wù)的可獲得性，政府這一主體不可缺席；但是政府應(yīng)注意參與方式，以文化治理理念為切入點(diǎn)，結(jié)合我國市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的良好狀況及人們?nèi)找尕S富的精神文化需求，在當(dāng)前必須要形成以政府為主導(dǎo)的，社會各界參與的多元協(xié)同治理局面，即提供主體要多元，提供方式應(yīng)是上下結(jié)合的協(xié)同交匯模式，提供內(nèi)容應(yīng)是以人們的而需求為出發(fā)點(diǎn)，以公共性精神的培育為目的，多層次、結(jié)構(gòu)，供需相稱的文化產(chǎn)品。而政府應(yīng)逐漸放手，盡量讓無形的手發(fā)揮主要作用，政府做好，引導(dǎo)、監(jiān)督工作，從而確保公共文化的可獲得性，激發(fā)公共文化的正外部效應(yīng)，促進(jìn)社會全面發(fā)展。

[1]胡惠林,國家文化治理：發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的新維度[J].學(xué)術(shù)月刊，2012(5):29.

[2]文化部財務(wù)司.2012-2015中華人民共和國文化部文化發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://zwgk.mcprc.gov.cn/.

[3]文化部財務(wù)司.2012-2015中華人民共和國文化部文化發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://zwgk.mcprc.gov.cn/.

[4]Easton.ThePoliticalsystem[D].NewYork:Knopf.1953:129.

[責(zé)任編輯 楊賀]

G252

A

2095-0438（2017）06-0013-04

2017-02-22

李培歌（1992-），女，河南汝州人，西華師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：社會治理、公共文化。