構(gòu)建我國公共服務(wù)PPP模式的過程監(jiān)督

摘要：公共服務(wù)PPP模式的監(jiān)督，是指有不同的監(jiān)督主體對(duì)PPP模式的全生命周期進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督的總稱。PPP模式的全生命周期[ 全生命周期（Whole Life Cycle），是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。]可以劃分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等階段。本文在這些階段基礎(chǔ)上，把項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段劃分為事前階段，把項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段劃分為事中階段，把項(xiàng)目完成后劃分為事后階段，為構(gòu)建我國公共服務(wù)PPP模式的過程監(jiān)督提出了建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) PPP模式 監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。①”從古至今，權(quán)力都具有天然的膨脹性，如果缺乏足夠的監(jiān)督，權(quán)力就會(huì)產(chǎn)生腐敗。由此可見，任何一種模式都要有自我糾錯(cuò)的能力，只有這樣，這種制度才能被稱作上是“具有生命力的”。而這種糾錯(cuò)能力的產(chǎn)生條件之一，就是要有科學(xué)完善的監(jiān)督制度。

一、構(gòu)建我國公共服務(wù)PPP模式過程監(jiān)督的必要性

（一）有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率

公共服務(wù)PPP模式參與方眾多，時(shí)間周期長，資金量龐大。如果沒有有效的監(jiān)督制度，政府會(huì)利用權(quán)力來設(shè)租，社會(huì)資本會(huì)通過非市場的方式來尋租，這樣勢必會(huì)造成公共資源的極大浪費(fèi)。權(quán)力的腐敗使公共服務(wù)PPP模式低質(zhì)低效，更會(huì)降低政府的公信力。有效的監(jiān)督機(jī)制能提高管理水平、降低成本，讓PPP項(xiàng)目的參與各方嚴(yán)格按照規(guī)定辦事，從而有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

（二）有利于提高公共服務(wù)供給的公開和透明

公共服務(wù)PPP模式的目的是提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品。社會(huì)公眾是公共服務(wù)供給的最終受益者，因此，社會(huì)公眾擁有知情權(quán)、投訴權(quán)。有效的監(jiān)督制度能使PPP項(xiàng)目運(yùn)作陽光化，社會(huì)公眾通過信息披露和媒體報(bào)道等途徑對(duì)參與各方形成有效的約束，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目的，從而有利于提高公共服務(wù)供給的公開和透明。

（三）有利于提高公共服務(wù)供給的公平和公正

公共服務(wù)PPP模式各參與方的法律地位是平等的，政府和社會(huì)資本是在利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則下進(jìn)行的合作。有效的監(jiān)督機(jī)制能夠防止政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的特性而形成市場壟斷，減少公共產(chǎn)品供給時(shí)的負(fù)外部性，最終達(dá)到政府和社會(huì)資本的共贏。

二、構(gòu)建我國公共服務(wù)PPP模式過程監(jiān)督的對(duì)策

財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》對(duì)目前PPP模式的運(yùn)行程序進(jìn)行了梳理和劃分，根據(jù)操作指南的規(guī)定，PPP模式的運(yùn)行程序可以劃分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等階段。本文在這些階段基礎(chǔ)上，把項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段劃分為事前階段，把項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段劃分為事中階段，把項(xiàng)目完成后劃分為事后階段。對(duì)公共服務(wù)PPP模式監(jiān)督要同時(shí)對(duì)事前、事中和事后階段加以監(jiān)督。

（一）實(shí)施事前監(jiān)督

PPP項(xiàng)目識(shí)別是政府或社會(huì)資本挑選出能采用PPP模式的項(xiàng)目。一般來說，不是所有的公共服務(wù)項(xiàng)目可以采用PPP模式，PPP模式主要適合于投資規(guī)模較大、需求比較穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整靈活和市場化程度較高的公共服務(wù)項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的識(shí)別主要由政府和社會(huì)資本發(fā)起。政府方由縣級(jí)以上地方政府各行業(yè)主管部門在公共服務(wù)項(xiàng)目中選取適用于PPP模式的項(xiàng)目。社會(huì)資本方也可以向地方政府主管部門推薦適用于PPP模式的公共服務(wù)項(xiàng)目。在對(duì)選擇適用于PPP模式的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，主要的方式是對(duì)待選項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。物有所值評(píng)價(jià)是一方面定性分析公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式與采用傳統(tǒng)的政府購買模式相比能提供更多地公共服務(wù)產(chǎn)品，提高公共服務(wù)效率和降低公共服務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面定量分析公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式在公共服務(wù)項(xiàng)目全生命周期過程中政府支出成本相比采用傳統(tǒng)的政府購買模式的政府支出成本相比是否降低。對(duì)通過物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，要進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式的政府每年度要支付的費(fèi)用或補(bǔ)貼相對(duì)政府每年度的財(cái)政收入規(guī)模、目前的地方政府的債務(wù)規(guī)模和財(cái)政支出的壓力要能承受。

PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備是對(duì)通過項(xiàng)目識(shí)別的項(xiàng)目，在項(xiàng)目開展具體實(shí)施前，建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，編制項(xiàng)目預(yù)算和實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制是政府各行政部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，可以成立一個(gè)獨(dú)立于其他行政部門的專門的PPP項(xiàng)目專業(yè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督等工作。PPP項(xiàng)目的重大決策都要經(jīng)過專業(yè)委員會(huì)的調(diào)研和論證，避免決策失誤。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算編制，我國還沒有把PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)作為預(yù)算表中的預(yù)算科目，這給PPP項(xiàng)目的預(yù)算編制和PPP項(xiàng)目資金的管理帶來了很多困難。因此，我國目前急需建立PPP項(xiàng)目的合理透明的預(yù)算體系和對(duì)其監(jiān)督的制度。把PPP項(xiàng)目預(yù)算納入到政府部門的預(yù)算表中，接受人大和社會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。在政府行政部門成立預(yù)算機(jī)構(gòu)，由專業(yè)人員制定核實(shí)預(yù)算計(jì)劃。制定相應(yīng)的監(jiān)督制度，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目專業(yè)委員會(huì)對(duì)政府的預(yù)算編制進(jìn)行審批和監(jiān)督。項(xiàng)目實(shí)施方案是政府和社會(huì)資本為實(shí)施PPP項(xiàng)目編制的項(xiàng)目計(jì)劃，通過編制項(xiàng)目實(shí)施方案，政府和社會(huì)資本可以把控項(xiàng)目的實(shí)施，選擇合適的項(xiàng)目執(zhí)行方式，嚴(yán)格控制項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)事中監(jiān)督

PPP項(xiàng)目采購是政府有關(guān)部門通過公平公開公正的程序選擇社會(huì)資本。在程序最開始，政府有關(guān)部門要實(shí)施對(duì)社會(huì)資本的資格預(yù)審。社會(huì)資本的資格預(yù)審公告要求在省級(jí)以上地方政府的財(cái)政部門規(guī)定的官方媒體上公布。而且公告頒布15個(gè)工作日之后才能提交資格預(yù)審文件。在資格預(yù)審之后，政府有關(guān)部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案，遵照《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律來選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作方。

項(xiàng)目執(zhí)行是政府有關(guān)部門和社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營的階段。政府應(yīng)該監(jiān)督社會(huì)資本是否按照PPP項(xiàng)目協(xié)議足額繳納出資，避免社會(huì)資本違背協(xié)議不按規(guī)定繳納出資。政府相關(guān)部門應(yīng)該按照PPP項(xiàng)目協(xié)議完成其支付的義務(wù)。財(cái)政部門應(yīng)該將PPP項(xiàng)目的政府支付包括到政府預(yù)算表內(nèi)，嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算資金的執(zhí)行。建立PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告制度，定期報(bào)告PPP項(xiàng)目中的政府支付部分，接受政府財(cái)政部門、審計(jì)部門和人大、政協(xié)以及社會(huì)公眾等監(jiān)督。政府相關(guān)部門要監(jiān)督社會(huì)資本履行合同情況，建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)出效果績效指標(biāo)系統(tǒng)，定期編制報(bào)告，由財(cái)政部門備案，接受社會(huì)的監(jiān)督。對(duì)產(chǎn)出績效低，甚至違背項(xiàng)目協(xié)議的，政府或社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)其責(zé)任，并對(duì)其加以懲罰。

項(xiàng)目移交是PPP項(xiàng)目按照協(xié)議的規(guī)定提前或按期交付給政府有關(guān)部門的階段。PPP項(xiàng)目專業(yè)委員會(huì)應(yīng)該建立項(xiàng)目移交處理小組，按照協(xié)議規(guī)定移交項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和性能測試。項(xiàng)目移交處理小組應(yīng)委托第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，以確定政府支付資金的金額大小。項(xiàng)目移交處理小組應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目的性能加以測試，如果性能不合格，要求社會(huì)資本對(duì)其修復(fù)。符合資產(chǎn)評(píng)估和性能測試要求的PPP項(xiàng)目可以由社會(huì)資本移交給政府有關(guān)部門。

（三）注意事后監(jiān)督

項(xiàng)目移交和完成后，財(cái)政部門和審計(jì)部門要對(duì)PPP項(xiàng)目的資金使用情況加以全面檢查和審計(jì)，并向人大提交財(cái)務(wù)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目資金使用是否合理，是否有資金管理不善的情況，是否有挪用、貪污資金的情況，發(fā)揮對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政監(jiān)督的作用。

項(xiàng)目移交和完成后，要建立PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)的績效評(píng)估制度。政府部門應(yīng)該引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)的績效進(jìn)行嚴(yán)格的綜合評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目的產(chǎn)出、項(xiàng)目的成本、項(xiàng)目的收益、監(jiān)督的效果、項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展能力、項(xiàng)目的模式選擇等績效指標(biāo)，并對(duì)全社會(huì)公開績效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受全社會(huì)的監(jiān)督。評(píng)價(jià)結(jié)果與以后的PPP項(xiàng)目管理掛鉤。評(píng)價(jià)合格的，政府和社會(huì)資本繼續(xù)加強(qiáng)合作，評(píng)價(jià)不合格的，要求社會(huì)資本承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行修復(fù)，嚴(yán)重的要中斷后續(xù)的合作直至追究其法律責(zé)任。

三、結(jié)語

目前我國學(xué)者的研究主要集中在公共服務(wù)PPP模式的政府內(nèi)部監(jiān)管問題，對(duì)監(jiān)督機(jī)制研究的很少。而構(gòu)建和完善我國的公共服務(wù)PPP模式的過程監(jiān)督有利于處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，約束政府的權(quán)力使用，有利于我國政府職能的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政府的社會(huì)管理和服務(wù)功能，有利于提高通過PPP模式提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

注釋：

①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務(wù)印務(wù)館，2012年。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]E.S.薩瓦斯.民營化與PPP模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015.

[2]呂漢陽.PPP模式全流程指導(dǎo)與案例分析[M].北京：中國法制出版社，2016.

[3]陳奇星.平衡與優(yōu)化：完善我國公共服務(wù)監(jiān)督體系的思考[J].中國行政管理，2013，（10）.

（作者簡介：姜鳴遠(yuǎn)，四川省社會(huì)科學(xué)院管理學(xué)研究所，研究方向：公共政策，政府與社會(huì)資本合作。）