地方預(yù)決算公開(kāi)問(wèn)題探討

●徐 婷 李祥云

地方預(yù)決算公開(kāi)問(wèn)題探討

●徐 婷 李祥云

編者按：自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，財(cái)政部連續(xù)兩年組織開(kāi)展地方預(yù)決算公開(kāi)專項(xiàng)檢查，全面檢查地方各級(jí)政府預(yù)決算、部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)情況，有效提高了地方預(yù)決算公開(kāi)檢查的影響力，極大地加快了我國(guó)預(yù)決算公開(kāi)進(jìn)程。兩年來(lái)，我國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)專項(xiàng)檢查進(jìn)展如何？地方預(yù)決算公開(kāi)工作取得了哪些新進(jìn)展？還存在著哪些不足？本期專題“全面推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)”圍繞以上問(wèn)題，在相關(guān)理論研究基礎(chǔ)上，選取部分地區(qū)預(yù)決算公開(kāi)檢查情況展開(kāi)探討，為深入推進(jìn)預(yù)算改革提供理論支持與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。

預(yù)決算公開(kāi)體現(xiàn)了公共財(cái)政的本質(zhì)要求，也是對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的有效途徑。預(yù)決算公開(kāi)不僅有利于提高我國(guó)政府的透明度，防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，建立廉潔的政府環(huán)境，還有利于公民行使自己的監(jiān)督權(quán)利。近年來(lái)，在我國(guó)政府部門和其他各方的積極努力下，我國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)取得了較為明顯的成效。但當(dāng)前形勢(shì)下，地方預(yù)決算公開(kāi)仍存在著一些問(wèn)題。本文介紹了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)進(jìn)程，分析了當(dāng)前地方預(yù)決算公開(kāi)中存在的問(wèn)題及原因，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，以期為完善地方預(yù)決算公開(kāi)相關(guān)問(wèn)題的研究提供參考。

預(yù)決算公開(kāi)專項(xiàng)檢查透明度

地方預(yù)決算公開(kāi)是我國(guó)財(cái)政制度的重要組成部分。開(kāi)展預(yù)決算公開(kāi)專項(xiàng)檢查既對(duì)建設(shè)科學(xué)、民主、合理的預(yù)決算制度起著積極作用，也有利于我國(guó)公民更好地履行自己的民主監(jiān)督權(quán)。近年來(lái)，在政府部門及各方的積極努力下，地方政府預(yù)決算公開(kāi)情況與建國(guó)初期相比取得了較為明顯的成效。但我國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)仍面臨著法律層次較低，配套改革落后，考核問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，倡導(dǎo)政府建立一種規(guī)范、透明、科學(xué)的地方預(yù)決算公開(kāi)制度。自2017年起，國(guó)務(wù)院規(guī)定地方政府各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)財(cái)政的門戶網(wǎng)站上設(shè)立預(yù)決算公開(kāi)系統(tǒng)，依法依規(guī)公開(kāi)預(yù)決算內(nèi)容。除國(guó)家規(guī)定的涉外秘密外，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)保證其預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容完整、真實(shí)、具體，不得出現(xiàn)不公開(kāi)、少公開(kāi)預(yù)決算內(nèi)容的現(xiàn)象。針對(duì)這一問(wèn)題，本文分析了當(dāng)前地方預(yù)決算公開(kāi)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出了完善我國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)制度的思路及建議。

一、地方預(yù)決算公開(kāi)的現(xiàn)狀

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)制度主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，由最初的“國(guó)家機(jī)密、不得向社會(huì)公開(kāi)”到“部分預(yù)決算向人大代表公開(kāi)”再到“預(yù)決算向社會(huì)公眾公開(kāi)”。1951年，我國(guó)頒布了《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》，該條例指出：“國(guó)家財(cái)政計(jì)劃，國(guó)家概算、預(yù)算、決算及財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)”屬于保密內(nèi)容，屬于國(guó)家機(jī)密。盡管1982年在我國(guó)憲法中賦予了人大審查、批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的權(quán)利，但并未對(duì)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定，因此在這一階段，我國(guó)的地方預(yù)決算等相關(guān)信息處于保密狀態(tài)。隨著財(cái)政制度改革和民主制度的不斷完善，預(yù)決算相關(guān)信息也逐漸在全國(guó)人民代表大會(huì)上公開(kāi)。1999年，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，決定在我國(guó)推行部門預(yù)算。在此之后，各個(gè)部門開(kāi)始細(xì)化各項(xiàng)收入支出，并且這些預(yù)算相關(guān)資料或信息也逐漸向人大代表公開(kāi)。2007年頒布的《政府信息公開(kāi)條例》指出，地方政府公布的預(yù)決算內(nèi)容主要包括：預(yù)決算報(bào)告、收支計(jì)劃及轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目。此項(xiàng)條例也是首次涉及我國(guó)預(yù)決算公開(kāi)的相關(guān)文件，拉開(kāi)了地方預(yù)決算公開(kāi)的序幕。

在2009年全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)后，財(cái)政部第一次公開(kāi)了我國(guó)中央財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，該報(bào)告主要包括各級(jí)預(yù)決算、支出決算表和專項(xiàng)資金使用用途及明細(xì)，這一內(nèi)容的公開(kāi)為我國(guó)預(yù)決算公開(kāi)的歷程譜寫了新的篇章。同年，廣州市也首次在官網(wǎng)上公布了114個(gè)相關(guān)部門的預(yù)決算信息。該項(xiàng)信息一經(jīng)公布，得到了各方的認(rèn)可廣州市此舉被視為預(yù)決算公開(kāi)的破冰之旅。

2010年，四川省白廟鄉(xiāng)在該市的門戶網(wǎng)站上公布了各項(xiàng)預(yù)算收支報(bào)表。其中，涉及科目多達(dá)20多項(xiàng)，主要涉及生活補(bǔ)助、公積金、人員辦公等多項(xiàng)科目。相比之前的預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容，白廟鄉(xiāng)所公布預(yù)算信息更為詳細(xì)具體，預(yù)算資金用途一目了然。與其他同級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容相比，白廟鄉(xiāng)是迄今為止所公開(kāi)的預(yù)算中基本支出預(yù)算草案最為細(xì)化的地區(qū)。此舉打破了此前我國(guó)地方政府預(yù)算公開(kāi)隱秘、保密的狀態(tài)，獲得了廣大公眾的一致好評(píng)，眾多網(wǎng)友將其稱之為“全裸式鄉(xiāng)政府”。

2011年，北京市首次增加了“項(xiàng)目支出預(yù)算情況表”，與2010年相比，該市公開(kāi)部門由45個(gè)增加至57個(gè)，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出都公之于眾。同年，陜西省也在該省設(shè)立了10個(gè)省級(jí)預(yù)算公開(kāi)試點(diǎn)，其預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容不斷細(xì)化，期望在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)陜西省所有部門的預(yù)算公開(kāi)，地方政府預(yù)決算公開(kāi)由此正式展開(kāi)。

2017年4月，財(cái)政部率先在網(wǎng)上公布了其預(yù)算報(bào)告，這也是中央部門預(yù)算公開(kāi)的第八個(gè)年頭。與往年預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容相比，今年中央公開(kāi)的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容更加具體、完整。除此之外，中央部門還首次在其門戶網(wǎng)站的“中央預(yù)決算公開(kāi)平臺(tái)”上集中公開(kāi)其預(yù)算內(nèi)容，便于公眾查閱和監(jiān)督預(yù)算內(nèi)容。今年中央部門主要公開(kāi)了8張預(yù)算報(bào)表：財(cái)政撥款收支總表、收入總表、支出總表、收支總表、一般公共預(yù)算基本支出表、一般公共預(yù)算支出表、“三公”經(jīng)費(fèi)支出表、政府性基金預(yù)算支出表等，以上報(bào)表從不同角度反映了我國(guó)財(cái)政收支和撥款明細(xì)。除法律規(guī)定不得公開(kāi)的涉密信息外，部門預(yù)算基本支出將進(jìn)一步細(xì)化，而經(jīng)濟(jì)支出中涉及工資福利發(fā)放項(xiàng)目將細(xì)化到款級(jí)科目。其“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)內(nèi)容包括“公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)”、“因公出國(guó)（境）費(fèi)”、“公務(wù)接待費(fèi)”，并同時(shí)公布2016年預(yù)算數(shù)及預(yù)算執(zhí)行數(shù)，以便于和2017年預(yù)算數(shù)對(duì)比。例如，2017年財(cái)政部所安排的“三公”經(jīng)費(fèi)為6067.87萬(wàn)元，比去年預(yù)算執(zhí)行數(shù)6156.48萬(wàn)元減少了78.61萬(wàn)元，其主要原因是減少了公務(wù)接待費(fèi)。

二、地方預(yù)決算公開(kāi)中存在的問(wèn)題分析

（一）預(yù)決算公開(kāi)的相關(guān)法律制度不盡完善

健全的法律制度是地方預(yù)決算公開(kāi)的基礎(chǔ)，政府的各項(xiàng)行為必須嚴(yán)格遵守相應(yīng)的法律體系。地方政府預(yù)決算公開(kāi)的法律依據(jù)主要是1994年的《預(yù)算法》和《政府信息公開(kāi)條例》。但是，這兩項(xiàng)法律文件中對(duì)預(yù)決算公開(kāi)具體信息并未作詳細(xì)說(shuō)明，因此無(wú)法界定哪些條款屬于預(yù)決算公開(kāi)的內(nèi)容。預(yù)決算公開(kāi)制度應(yīng)以法律形式對(duì)地方預(yù)決算公開(kāi)的主體、公布時(shí)間、主要履行的義務(wù)進(jìn)行說(shuō)明，對(duì)無(wú)法公開(kāi)的預(yù)決算保密文件應(yīng)向公眾作出解釋說(shuō)明。另外，從法律層面來(lái)看，地方預(yù)決算公開(kāi)實(shí)施過(guò)程中普遍存在相關(guān)法律及條文層次較低，缺乏相應(yīng)配套體系的法律支持等問(wèn)題。正是由于預(yù)決算公開(kāi)過(guò)程中沒(méi)有正式的法律文件約束，導(dǎo)致地方預(yù)決算過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)法可依、預(yù)決算信息模糊不清、效力大打折扣等問(wèn)題。

（二）預(yù)算編制公開(kāi)性不足

1、預(yù)算編制程序不公開(kāi)。地方政府公布預(yù)算編制程序不僅有利于人民群眾的監(jiān)督，也能促進(jìn)地方政府預(yù)決算水平的提高。然而，由于我國(guó)缺乏規(guī)范的預(yù)決算公開(kāi)相關(guān)法律文件，并未要求公開(kāi)預(yù)決算編制程序和方法，因此，大多數(shù)地方政府所公開(kāi)的預(yù)算文件僅為人大會(huì)議批準(zhǔn)后的預(yù)算文件。地方政府僅公開(kāi)人大審批后的預(yù)算文件而不公布其編制程序和方法，這種方式只能算是一種事后監(jiān)督。因此，我國(guó)的預(yù)決算公開(kāi)并沒(méi)有完整具體地反映整個(gè)預(yù)決算的編制、執(zhí)行和決算過(guò)程，也達(dá)不到預(yù)算公開(kāi)的最大效果和真正目的。

2、預(yù)算編制內(nèi)容不夠科學(xué)。雖然近些年來(lái)地方預(yù)決算公開(kāi)已經(jīng)小有進(jìn)步，但地方政府在預(yù)決算公開(kāi)信息方面仍存在不夠細(xì)化、缺乏完整性等諸多問(wèn)題。一是政府在預(yù)算編制過(guò)程中，一般公共基本支出僅公開(kāi)到經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)科目，并未涉及“項(xiàng)”級(jí)和“目”級(jí)科目的公開(kāi)。公民對(duì)部門預(yù)算資金使用的來(lái)龍去脈無(wú)從知曉，大多數(shù)預(yù)算資金隨用隨批，從而導(dǎo)致部門預(yù)算無(wú)法真正發(fā)揮作用。二是由于我國(guó)還未實(shí)現(xiàn)“全口徑政府收支預(yù)算管理”，目前大多數(shù)地方都采用綜合預(yù)算方式，該方式缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。由此看出，我國(guó)的預(yù)算編制缺乏完整性，大量資金不在預(yù)算編制范圍內(nèi)，從而導(dǎo)致財(cái)政資金不受人大和群眾的監(jiān)督，不利于政府利用預(yù)算手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。

（三）地方預(yù)算公開(kāi)審批方式形式化

1、預(yù)算公開(kāi)審批方式不科學(xué)。預(yù)算審批主要有兩種形式：分項(xiàng)審批和綜合審批。我國(guó)實(shí)行綜合審批方式，這種審批方式先將所有的地方預(yù)算計(jì)劃和方案匯總在一起。在人大會(huì)議召開(kāi)期間，人大代表集中在會(huì)上對(duì)這些計(jì)劃和方案進(jìn)行投票。雖然這種預(yù)算審批方式簡(jiǎn)單省時(shí)，在一定程度上可以起到簡(jiǎn)化預(yù)算、節(jié)約時(shí)間的作用，但是在審批過(guò)程中并沒(méi)有細(xì)化到各項(xiàng)預(yù)算，因此，此種預(yù)算審批方式并不科學(xué)。人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算計(jì)劃或草案的表決所采取的方式是：“一次性通過(guò)、一次性表決”，該審批環(huán)節(jié)并沒(méi)有辯論及審批環(huán)節(jié)。其表決結(jié)果要么全體人員全數(shù)通過(guò)，要么所有票數(shù)否定。政府所享有的權(quán)利僅僅只是發(fā)表意見(jiàn)，決定草案是否通過(guò)，對(duì)預(yù)算草案的修訂并沒(méi)有實(shí)際權(quán)利。如果人民代表對(duì)所表決的部分條款存在質(zhì)疑而無(wú)法表決時(shí)，代表們考慮到不能因?yàn)閭€(gè)人原因影響下一年財(cái)政預(yù)算法案的實(shí)施，基于以上顧慮，大多數(shù)代表一般最終會(huì)放棄行使其監(jiān)督權(quán)。因此，我國(guó)預(yù)算方式在某種意義上屬于“一攬子”表決方式，這種表決方式嚴(yán)重影響了我國(guó)預(yù)算審批的效果。

2、地方預(yù)算審批過(guò)程不公開(kāi)。我國(guó)的預(yù)算公開(kāi)制度屬于公共財(cái)政制度的一部分，地方預(yù)算公開(kāi)涉及預(yù)算的所有環(huán)節(jié)。相關(guān)部門在編制《預(yù)算法》的過(guò)程中，并未對(duì)地方預(yù)算公開(kāi)制度進(jìn)行具體完整的說(shuō)明，存在公開(kāi)性不足、透明度較低的問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，在后期政府修訂《預(yù)算法》的過(guò)程中，也未對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)具體的說(shuō)明，僅有一次在修訂后的稿件里簡(jiǎn)單提到這一問(wèn)題：各類經(jīng)人民代表大會(huì)或常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)決算報(bào)告、報(bào)表應(yīng)該在審批通過(guò)后的20日內(nèi)向廣大公眾公開(kāi)。

3、預(yù)算審批過(guò)程形式化。我國(guó)的預(yù)算編制方式為“二上二下”的編制方式，各部門編制預(yù)算方案的時(shí)間較短，該編制方式一般期限為4個(gè)月。地方政府將各部門在規(guī)定的期限完成預(yù)算計(jì)劃和方案后，再由地方政府呈遞給人民代表大會(huì)審批。由于編制時(shí)間較短，很難按照規(guī)定的時(shí)間將編制后的草案和計(jì)劃送至人大進(jìn)行審批，各部門編制完成后送交人大會(huì)議審核，審核通過(guò)后的地方預(yù)算法案和計(jì)劃才能下發(fā)到地方各級(jí)政府進(jìn)行預(yù)算統(tǒng)一管理。而且由于預(yù)算編制的內(nèi)容復(fù)雜龐大預(yù)算文件的質(zhì)量也大打折扣。因此，我國(guó)預(yù)算審批過(guò)程大多都只是形式化地走走過(guò)程，很難編制真正合理有效的地方預(yù)算。

（四）預(yù)決算公開(kāi)執(zhí)行力度低

1、地方預(yù)決算公開(kāi)透明度低。改革開(kāi)放前，我國(guó)地方預(yù)決算透明度較低，大多數(shù)預(yù)決算活動(dòng)存在暗箱操作的現(xiàn)象。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，雖然近些年來(lái)地方政府預(yù)決算公開(kāi)取得了一定的進(jìn)步，但仍存在透明度較低的問(wèn)題。2001年，普華永道公布了政府財(cái)政透明度的報(bào)告，選取了35個(gè)國(guó)家作為調(diào)查對(duì)象，調(diào)查結(jié)果顯示中國(guó)在調(diào)查國(guó)家中透明度最低，其分?jǐn)?shù)為87，是所有調(diào)查國(guó)家中分?jǐn)?shù)最低的國(guó)家。另一項(xiàng)由IMF提供的報(bào)告中顯示我國(guó)僅有審查預(yù)算外活動(dòng)是符合要求的，其余項(xiàng)目都不符合或少數(shù)部分符合要求。這一結(jié)果也表明我國(guó)財(cái)政透明度與IMF國(guó)家仍存在巨大差距（如表1所示）。

表1 IMF國(guó)家和中國(guó)財(cái)政透明度的差距

當(dāng)然，上述結(jié)果的比較只能反映我國(guó)本世紀(jì)初的財(cái)政透明度。經(jīng)過(guò)近年來(lái)多方的努力，我國(guó)的財(cái)政透明度是否有所提高？2016年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)我國(guó)的財(cái)政透明度進(jìn)行了測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果顯示我國(guó)的財(cái)政透明度平均分只有42分。清華大學(xué)給出的市級(jí)財(cái)政透明平均分僅為44分，而縣級(jí)的分?jǐn)?shù)則僅為32分。

2、預(yù)決算信息公開(kāi)力度不強(qiáng)。我國(guó)實(shí)施地方預(yù)決算公開(kāi)專項(xiàng)檢查已有兩年，預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容相較于以前更加細(xì)化和完整，預(yù)決算公開(kāi)效果也小有進(jìn)步。但是受已有根深蒂固的傳統(tǒng)思想觀念的影響以及固有的行政管理體制的限制，我國(guó)地方政府仍存在預(yù)決算公開(kāi)主動(dòng)性不高的問(wèn)題。此外，預(yù)決算公開(kāi)涉及民生、腐敗等問(wèn)題，而且預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容也龐大復(fù)雜，所涉及的相關(guān)主體較多，政府每年披露的預(yù)決算相關(guān)信息僅僅只有一部分。政府部門對(duì)預(yù)決算信息公開(kāi)的態(tài)度不積極，處理公民對(duì)預(yù)決算公開(kāi)中部分條款的質(zhì)疑往往不太重視，導(dǎo)致地方政府公信力下降。

3、預(yù)決算信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制不健全。預(yù)決算監(jiān)督機(jī)制不健全是預(yù)決算透明度低下的主要原因之一。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政府預(yù)決算缺乏人大的有力監(jiān)督。依照國(guó)家法令，我國(guó)政府部門必須每年向全國(guó)人民代表大會(huì)提交預(yù)算計(jì)劃或草案，再由人大進(jìn)行審批，這一過(guò)程中人民代表大會(huì)要起到監(jiān)督及管理的作用。若發(fā)現(xiàn)預(yù)決算公開(kāi)的文件和實(shí)際資金使用存在出入，人大有權(quán)責(zé)令其部門或主體進(jìn)行糾正，情節(jié)嚴(yán)重者還應(yīng)查處相關(guān)利益方。而實(shí)際上，在審核相關(guān)部門預(yù)決算公開(kāi)文件時(shí)，人民代表大會(huì)和地方政府的職責(zé)是本末倒置的，人民代表大會(huì)大多處于從屬地位，而地方政府對(duì)本級(jí)預(yù)決算公開(kāi)審核卻處于主導(dǎo)地位。第二，公民的民主意識(shí)不強(qiáng)。各地方的預(yù)決算信息交流網(wǎng)站或平臺(tái)在預(yù)決算公開(kāi)的使用過(guò)程中并未發(fā)揮作用，公眾并未在該平臺(tái)上平等自如地表達(dá)意見(jiàn)。政府對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行了嚴(yán)格的管理導(dǎo)致公眾參與度較低，使對(duì)預(yù)決算公開(kāi)的監(jiān)督力度大打折扣。第三，監(jiān)督制度不夠完善。地方政府還未建立統(tǒng)一和規(guī)范的預(yù)決算公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)尚未在法律上出臺(tái)相關(guān)預(yù)決算公開(kāi)文件，對(duì)預(yù)決算的監(jiān)督主體、責(zé)任、程度、渠道、質(zhì)疑等都未有條例進(jìn)行說(shuō)明。

三、推進(jìn)我國(guó)地方政府預(yù)決算公開(kāi)的政策及建議

（一）完善地方預(yù)決算公開(kāi)相關(guān)法律文件

此前，地方政府預(yù)決算公開(kāi)主要是依據(jù)1994年的《預(yù)算法》及《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。但是，兩項(xiàng)法律文件中對(duì)預(yù)決算公開(kāi)具體信息未作詳細(xì)說(shuō)明，并未專門出臺(tái)地方政府預(yù)決算公開(kāi)的相關(guān)法律和條例，這就使得地方政府預(yù)決算公開(kāi)過(guò)程中無(wú)法界定哪些信息為必須公開(kāi)的信息。針對(duì)這一問(wèn)題，首先，在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，政府的預(yù)算環(huán)節(jié)應(yīng)延伸公開(kāi)預(yù)算數(shù)和決算數(shù)兩種類別的數(shù)據(jù)。除國(guó)家所涉及的保密文件、涉外秘密信息外，應(yīng)包含人大的審批草案、預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等環(huán)節(jié)信息。第二，關(guān)于預(yù)決算公開(kāi)信息種類方面，地方政府應(yīng)予以延伸。延伸的內(nèi)容主要涉及兩個(gè)方面：地方預(yù)決算種類和預(yù)決算公開(kāi)信息。第三，地方政府應(yīng)對(duì)預(yù)決算公開(kāi)的主體、方式、時(shí)間、義務(wù)等進(jìn)行說(shuō)明。地方政府在每個(gè)年度應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、新聞、公報(bào)等方式公布預(yù)決算相關(guān)信息。若某些縣市政府沒(méi)有對(duì)應(yīng)的門戶網(wǎng)站可以通過(guò)其他途徑公布本年度的預(yù)決算信息。例如，在相關(guān)刊物和報(bào)紙上刊登當(dāng)年的預(yù)決算信息?？h級(jí)政府官網(wǎng)上公開(kāi)的信息應(yīng)刊登在政務(wù)公開(kāi)一欄中，另外還應(yīng)設(shè)置部門預(yù)決算公開(kāi)子欄目，這樣有利于節(jié)省查詢時(shí)間、方便查詢相關(guān)預(yù)決算公開(kāi)的內(nèi)容。我國(guó)地方政府通過(guò)多種渠道公布預(yù)決算有利于公民對(duì)預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督，促使政府全心全意為人民服務(wù)。

（二）提高地方政府預(yù)算編制的科學(xué)性

按照預(yù)算收支的種類劃分，主要分為收入分類、支出功能分類、支出經(jīng)濟(jì)分類三大類。在編制預(yù)算過(guò)程中地方政府應(yīng)按照這三種類別來(lái)科學(xué)地編制預(yù)算。一是我國(guó)財(cái)政收入分類主要是按照科目級(jí)別由大到小進(jìn)行排列，主要是按類、款、項(xiàng)、目進(jìn)行排列。在支出類別的設(shè)置中不盡合理，在預(yù)算支出類別方面應(yīng)設(shè)置一個(gè)更小的“科目”。二是地方政府應(yīng)實(shí)行全口徑預(yù)算，建立完整、清晰、準(zhǔn)確的收支活動(dòng)體系，以達(dá)到提高財(cái)政資金使用透明度的目的。為保障我國(guó)政府預(yù)算項(xiàng)目的完整性，應(yīng)將全部收支科目納入到預(yù)算編制內(nèi)。在預(yù)算項(xiàng)目公開(kāi)內(nèi)容方面要不斷完整、細(xì)化項(xiàng)目支出類別。三是應(yīng)將收入和支出類別進(jìn)行區(qū)分貫穿到整個(gè)預(yù)決算財(cái)政資金的全過(guò)程中。由于不同預(yù)算資金的用途不同、側(cè)重點(diǎn)也不同，各類預(yù)算資金應(yīng)相互獨(dú)立，因此，預(yù)算資金要進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。地方政府只有建立規(guī)范的預(yù)算資金用途及方式，才能更好地為預(yù)決算公開(kāi)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（三）改進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)審批流程

改進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)審批流程不僅能體現(xiàn)政府的民主性，還有利于政府和公眾之間更好地交流和溝通。推進(jìn)我國(guó)預(yù)決算公開(kāi)可以從以下幾個(gè)方面完善：一是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)決算審批制度，規(guī)范政府行為。首先，我國(guó)公民應(yīng)積極參與到預(yù)決算公開(kāi)活動(dòng)中，公民及人大代表可以對(duì)預(yù)決算相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行辯論或討論，有利于提高公民的參與和監(jiān)督職能。關(guān)于預(yù)決算公開(kāi)制度制定問(wèn)題，人大代表應(yīng)起表率作用，對(duì)會(huì)議過(guò)程中的關(guān)鍵項(xiàng)目或重要政策必須交由平行的人大進(jìn)行操作或?qū)嵤?。在人民大?huì)民主審批的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)不合理的項(xiàng)目計(jì)劃或法案進(jìn)行否決，使其不影響整個(gè)預(yù)決算過(guò)程的審批。這樣不僅拓寬了地方政府預(yù)決算公開(kāi)的審批范圍，也有利于政府對(duì)項(xiàng)目或計(jì)劃的執(zhí)行審批。二是在審議過(guò)程中應(yīng)引入?yún)f(xié)商機(jī)制，提高廣大公民預(yù)決算公開(kāi)的參與性與積極性，發(fā)揮公民的監(jiān)督職能。這種機(jī)制既有利于增強(qiáng)我國(guó)財(cái)政制度的民主性，也能提升人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)決算公開(kāi)的監(jiān)督力度。此外，政府應(yīng)以法律的形式建立一套完整、科學(xué)、規(guī)范的民主協(xié)商制度，該制度的建立不僅能提供給公民自主發(fā)言的機(jī)會(huì)，還有利于提高我國(guó)預(yù)決算公開(kāi)的透明度。

（四）健全預(yù)決算公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制

實(shí)施預(yù)決算公開(kāi)制度必須處理好相關(guān)利益方的利益關(guān)系，建立一套規(guī)范、完整、科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制。首先，預(yù)決算公開(kāi)制度需要財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督。一方面，應(yīng)實(shí)行全口徑預(yù)算管理方式，對(duì)預(yù)算事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，必須完善預(yù)決算公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制?！额A(yù)算法》和《政府信息公開(kāi)條例》中明確規(guī)定，地方政府應(yīng)在每個(gè)年度公布其上一年財(cái)政收支、預(yù)決算信息等相關(guān)項(xiàng)目，對(duì)各項(xiàng)資金的使用用途及不合理的地方需解釋說(shuō)明。另外，地方政府應(yīng)配備相應(yīng)的預(yù)決算監(jiān)督人員或設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督部門。一是可以拓寬人民代表履行其監(jiān)督權(quán)限的范圍。我國(guó)人民代表只有預(yù)算草案或計(jì)劃的否決權(quán)和通過(guò)權(quán)，對(duì)預(yù)算草案或計(jì)劃并沒(méi)有修訂權(quán)，這一權(quán)限在很多方面限制了我國(guó)人民代表發(fā)揮監(jiān)督或?qū)徸h的能力。二是在預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該實(shí)行監(jiān)督機(jī)制，該監(jiān)督機(jī)制的實(shí)行應(yīng)該貫穿到預(yù)算編制、人大審批、部門預(yù)算的執(zhí)行以及政府預(yù)決算所有的環(huán)節(jié)。三是應(yīng)定期舉行聽(tīng)證會(huì)，在會(huì)議過(guò)程中聽(tīng)取相應(yīng)預(yù)算負(fù)責(zé)人的建議。人大在對(duì)各項(xiàng)預(yù)決算信息充分了解以后，可以對(duì)各級(jí)政府的預(yù)決算公開(kāi)實(shí)施情況進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估，對(duì)違法或不按照規(guī)定的部門及單位進(jìn)行查處；情節(jié)嚴(yán)重者，依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（五）建立信息披露制度和財(cái)務(wù)報(bào)告制度

建立信息披露機(jī)制和財(cái)務(wù)報(bào)告制度是我國(guó)建立現(xiàn)代化國(guó)家創(chuàng)新機(jī)制的本質(zhì)要求，主要包含財(cái)政經(jīng)濟(jì)剖析和財(cái)務(wù)報(bào)表兩個(gè)方面。一是在財(cái)務(wù)報(bào)告制度的編制內(nèi)容上要如實(shí)地反映地方政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，在編制方法上要按照國(guó)際或公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)編制財(cái)務(wù)報(bào)告以界定財(cái)務(wù)報(bào)告中主體、責(zé)任、范圍等。財(cái)務(wù)報(bào)告制度不僅有利于控制我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模，制定合理的融資和償債計(jì)劃，為我國(guó)財(cái)政資源配置創(chuàng)造有利的條件；而且對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債、風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)決算、績(jī)效管理都具有監(jiān)督作用。二是地方政府在每個(gè)年度內(nèi)是否及時(shí)地公布預(yù)決算相關(guān)信息對(duì)建立公開(kāi)透明的預(yù)決算制度有著重要影響。首先地方政府必須在每個(gè)年度相應(yīng)的時(shí)間匯總披露信息，然后對(duì)這些信息予以公開(kāi)。這些信息要完整具體地反映資金的使用用途、政府的收入來(lái)源和使用方向。地方政府在編制預(yù)決算公開(kāi)信息時(shí)，應(yīng)將公示的單位縮到最小，并相應(yīng)編制財(cái)政相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)表，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較大的收支項(xiàng)目進(jìn)行量化后對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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