論中國(guó)政府行政體制改革

王濤

摘 要：中國(guó)政府改革是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐的重要組成部分。通過(guò)對(duì)政府的治理理念、角色定位，職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制創(chuàng)新的闡釋與分析，指出問(wèn)題提出未來(lái)政府行政體制改革的有效路徑。

關(guān)鍵詞：電子治理 行政體制改革 善治 政府管理

政府及其權(quán)力能夠遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)作用，反之政府權(quán)力就會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的傷害，并造成資源的浪費(fèi)。中國(guó)政府改革是一場(chǎng)社會(huì)再造運(yùn)動(dòng)，是借鑒學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合基本國(guó)情進(jìn)行的政府管理體制創(chuàng)新。

一、中國(guó)政府改革的歷程

1978年以來(lái)，中國(guó)政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)變化，在理念創(chuàng)新、職能調(diào)轉(zhuǎn)，機(jī)構(gòu)優(yōu)化，制度完善等諸多方面進(jìn)行了一系列的探索與實(shí)踐。

1982年的改革針對(duì)的是政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的結(jié)構(gòu)性失衡狀況。經(jīng)過(guò)此次改革誕生了五級(jí)政府機(jī)構(gòu)。此次改革未能破除高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，致使政府機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)了“精簡(jiǎn)—膨脹”的循環(huán)怪圈。

1988年的改革提出了實(shí)施政企職責(zé)分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)、調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。改革的重點(diǎn)是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門，改革確立的“職能轉(zhuǎn)變”主線奠定了中國(guó)行政管理體制發(fā)展的基礎(chǔ)，職能劃分、關(guān)系梳理、職責(zé)歸類成為改革的主基調(diào)。

1993年改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，側(cè)重于對(duì)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的改革。此次改革是目的清楚，目標(biāo)模糊，過(guò)于強(qiáng)調(diào)壓縮減少。

1998年的改革是對(duì)前期改革理念的發(fā)展，將政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控，社會(huì)管理及公共服務(wù)方面。提出依法治國(guó)，推進(jìn)法治建設(shè)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，初步明確政企、政市、政社的關(guān)系。完善市場(chǎng)監(jiān)控體系，營(yíng)造公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。此次改革加大了政府精簡(jiǎn)的力度，但政府職能轉(zhuǎn)變節(jié)奏緩慢。

2003年的改革的重點(diǎn)是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧的體制機(jī)制。大力推行政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)、更加注重以人為本和全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀。

2008年改革的目標(biāo)是政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義、逐步實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)及人員向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化轉(zhuǎn)變，逐步完善2003年政府職能改革的目標(biāo)、深化行政機(jī)構(gòu)改革、創(chuàng)立“大部門”體制。

十八大報(bào)告指出，深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須要更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用。要把制度建設(shè)擺在突出位置，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、改革分開(kāi)、政社分開(kāi)、建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

經(jīng)過(guò)六次政府行政管理體制改革，中國(guó)社會(huì)步入到一個(gè)全新的歷史轉(zhuǎn)型期和重大戰(zhàn)略機(jī)遇期。六次改革成果形成了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力的指導(dǎo)思想，由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)過(guò)渡，社會(huì)結(jié)構(gòu)從封閉走向開(kāi)放，政治體制向社會(huì)主義民主政治方向發(fā)展，文化建設(shè)轉(zhuǎn)為汲取西方先進(jìn)文化，弘揚(yáng)傳承發(fā)展本土文化，政府管理由統(tǒng)治型、管制型向服務(wù)型、生態(tài)型轉(zhuǎn)變。

二、中國(guó)政府治理理念與形式

政府治理凸顯了政府是治理的主體，治理對(duì)象是公共事務(wù)，職能是政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督，運(yùn)行方式是科層制。政府治理應(yīng)當(dāng)率先從調(diào)整政府的治理理念入手，以“公民為本”作為政府治理理念的價(jià)值基點(diǎn)。超越傳統(tǒng)的“以民為本”，校正“以人為本”，并以此為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供最基礎(chǔ)性價(jià)值支柱和認(rèn)知資源。政府治理的特點(diǎn)是參與主體多元化、體制多樣化、機(jī)制法制化、信息公開(kāi)透明化、績(jī)效考核科學(xué)化。奧斯本和蓋布勒提出了“企業(yè)家政府”，認(rèn)為政府的職責(zé)是“掌舵”，而不是“劃槳”。

隨著公民社會(huì)的崛起，市場(chǎng)模式將成為最受政府歡迎的革新理念。網(wǎng)絡(luò)化治理與協(xié)作性治理，德治與法治，善治政府與生態(tài)型政府的有機(jī)結(jié)合，將是未來(lái)政府治理理念的核心，政府治理的根本目的是服務(wù)社會(huì)。

三、中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而應(yīng)履行的職責(zé)及其應(yīng)起的作用與能力。政府職能的轉(zhuǎn)變受多種因素的影響，主要表現(xiàn)為，一是政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)的關(guān)系，行政控制色彩濃厚，市場(chǎng)與社會(huì)組織發(fā)展緩慢。二是政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，政府機(jī)構(gòu)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)冗余，事權(quán)，財(cái)權(quán)不匹配。三是政府自身利益意識(shí)較強(qiáng)，尋租現(xiàn)象，土體財(cái)政難以解決。

政府職能轉(zhuǎn)變要取得重大進(jìn)展，必須從四個(gè)方面著手，一要改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，改變政府行政控制的社會(huì)管理模式。二要將考核指標(biāo)從經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)質(zhì)量導(dǎo)向，基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。三要優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)決策執(zhí)行與監(jiān)督制約相分離，根除執(zhí)行力差，監(jiān)督失靈的問(wèn)題。四要重塑政府自身，破除利益集團(tuán)。

四、中國(guó)政府體制機(jī)制創(chuàng)新

政府在制度創(chuàng)新上面臨兩個(gè)主要問(wèn)題：一是創(chuàng)新與現(xiàn)有體制機(jī)制不配套，不便操作；二是創(chuàng)新超出了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的理解水平和承受能力，難以進(jìn)行。歷次政府創(chuàng)新存在四個(gè)誤區(qū)即口號(hào)化，形式化，絕對(duì)化，教條化。

政府創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式而不是目標(biāo)本身，政府創(chuàng)新的重點(diǎn)是解決問(wèn)題服務(wù)于民。政府創(chuàng)新體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力。社會(huì)的發(fā)展需求是內(nèi)在動(dòng)力同時(shí)也是根本動(dòng)力；外在動(dòng)力是對(duì)環(huán)境變化的調(diào)整。一站式服務(wù)，大部門體制，整體協(xié)作，適時(shí)調(diào)整將是未來(lái)政府體制機(jī)制改革的必由之路。創(chuàng)新提高效率已成為一項(xiàng)世界性的善治運(yùn)動(dòng)，是重塑政府對(duì)政府的信心和信任的重大舉措。

五、中國(guó)政府行政體制改革的有效途徑

中國(guó)政府行政管理體系變革應(yīng)緊緊圍繞政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，中央與地方權(quán)力劃分，人事制度改革，行政法制建設(shè)，監(jiān)督制約機(jī)制完善，構(gòu)建滿意政府而展開(kāi)。

（一）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，回歸本位。優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，提高政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的為民利民意識(shí)，不斷深化為人民服務(wù)的工作理念，重視基層政府的改革，加大基層政府的信息公開(kāi)化，提高政府公信力，加快基層電子政務(wù)建設(shè)，減少信息壁壘，加大對(duì)基層矛盾的解決力度有助于推動(dòng)政府職能合理轉(zhuǎn)變，行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，提高執(zhí)政能力是政府創(chuàng)新的核心目標(biāo)。（二）權(quán)責(zé)清晰，合理配置。確立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的職責(zé)分工，合理界定各級(jí)政府責(zé)任與權(quán)力；適應(yīng)政治，社會(huì)，經(jīng)濟(jì)，文化的發(fā)展要求，合理劃分行政區(qū)域，適度擴(kuò)大省管縣的規(guī)模；確立以服務(wù)為導(dǎo)向的財(cái)稅收繳關(guān)系，合理調(diào)整國(guó)稅和地稅的稅種，保障地方政府財(cái)力；繼續(xù)深化大部門體制改革。（三）規(guī)范用人，德才兼?zhèn)洹４_定科學(xué)合理的干部人事制度顯得尤其重要，干部人事制度應(yīng)緊跟國(guó)際發(fā)展形勢(shì)和中國(guó)實(shí)際國(guó)情進(jìn)行改革，干部錄用制度改革必須堅(jiān)持法制化，規(guī)范化，公開(kāi)化，民主化，形成唯才是舉，考用結(jié)合的錄用制度，能上能下，能出能進(jìn)的流通機(jī)制。始終遵循科學(xué)發(fā)展觀的理念，做好干部人事薪酬制度的改革，提高公務(wù)員的整體素質(zhì)和薪資待遇，將以往改革優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)優(yōu)先，強(qiáng)化培育法制服務(wù)理念。（四）完善監(jiān)督制約機(jī)制。要堅(jiān)持制度管權(quán)管事管人，建立健全決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督和實(shí)效。健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，完善基層民主制度，全面推進(jìn)依法治國(guó)，深化行政體制改革，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

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