城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的問題及解決對策探討

杜錫權(quán)

[摘要]積極做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作是“十三五”城市化建設(shè)戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)，也是減小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距、全面建成小康社會的保障。結(jié)合現(xiàn)狀，在我國市場經(jīng)濟體制不斷深化改革的背景下，城鄉(xiāng)之間還存在許多發(fā)展不對等的現(xiàn)象，如醫(yī)療、金融、教育等公共資源分配的失衡，對城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)生了許多不利因素。基于此，本文針對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題進行分析，并提出相應(yīng)地解決對策，以供參考借鑒。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)規(guī)劃；資源統(tǒng)籌；問題；對策

習近平主席在中央城鎮(zhèn)化會議上表示：“城鎮(zhèn)化和工業(yè)化一道是現(xiàn)代化的兩大引擎”，具有中國特色又符合科學發(fā)展觀的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式，“核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進”，而城鄉(xiāng)一體化作為我國城市化發(fā)展進程中的一個過渡階段，客觀上要求對各方面要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合布局、合理協(xié)調(diào)。

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理概述

我國是世界上人口最多的國家，也是一個有著悠久農(nóng)耕文明的農(nóng)業(yè)大國，長期以來農(nóng)村社會都處于經(jīng)濟、文化、教育等事業(yè)發(fā)展滯后的狀態(tài)，長期城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟體制導致各類資源分布的不平衡f生明顯。為了更好地適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，讓全社會成員共享改革開放和經(jīng)濟進步取得的成果，我國在整體積極推進城市化進程的基礎(chǔ)上進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，其目的是將現(xiàn)代化經(jīng)濟特色融人到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式，改善農(nóng)村生活環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量。“十三五”期間我國出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的改革措施，如構(gòu)建魅力鄉(xiāng)村、古城古鎮(zhèn)保護等，但歸根結(jié)底，實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要以經(jīng)濟為抓手，具體涉及到以下幾個方面：第一，加速小型城鎮(zhèn)整合。以三、四線城市及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，在改革開放以來面臨著巨大的社會流動沖擊，大量農(nóng)村剩余勞動力向一線、二線城市遷徙，小型城鎮(zhèn)面臨著較大的人力資源缺陷。同時，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)上說，小型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模小、優(yōu)勢分散、資源匱乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)發(fā)展存在較大的空間統(tǒng)一性，容易形成矛盾。近年來中國大中型城市人口開始壓縮，“用工荒”從側(cè)面反映出農(nóng)民工回流的現(xiàn)象日益嚴重，而“城歸”人口滯留小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)象也在增加，以此為契機加強小型城鎮(zhèn)整合，加強資源優(yōu)化配置，扶持區(qū)域經(jīng)濟快速提升；第二，加速鄉(xiāng)土空間開發(fā)。傳統(tǒng)城市化進程中普遍以規(guī)模擴大、空間侵占的方式，以大、中型城市為中心逐漸向四周擴展，這樣一來“城鄉(xiāng)界限”就相對明顯，城市本質(zhì)上是以“蠶食”的方式在吞并農(nóng)村；相對的，越靠近城市的農(nóng)村空間，在社會公共服務(wù)資源中的優(yōu)勢就越明顯，但這種“點狀”擴散并不能深入到鄉(xiāng)土空間，實現(xiàn)全面的帶動效應(yīng)。加速鄉(xiāng)土空間開發(fā)，就是要對各地域的資源優(yōu)勢充分應(yīng)用，吸引人口分流、減輕中心城市壓力、實現(xiàn)共同富裕；第三，加速相關(guān)資源協(xié)調(diào)。結(jié)合現(xiàn)狀來說，我國城鄉(xiāng)公共資源分配是十分不協(xié)調(diào)、不平衡的，例如最為典型的教育資源，在人均層面更是相形見拙。但事實上，城鄉(xiāng)之間的差距并不僅僅是由于資源分配的問題，還在于城鄉(xiāng)規(guī)劃中對固定資源的協(xié)調(diào)力不足。城市優(yōu)勢在于各類公共資源和行政資源，而農(nóng)村有大量的旅游資源、生態(tài)資源，這是進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中應(yīng)該注重的方面，也是需要進一步規(guī)范的方面。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題

第一，城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計不科學、政府參與不夠深入。顯而易見，“城鄉(xiāng)規(guī)劃”涉及兩種不同的社會空間，需要政府行政力量有效發(fā)揮作用，立足政府各部門的角度來說，強化自身職能、擴展權(quán)力范圍是一個必然需求，即“大部制”的相關(guān)優(yōu)勢應(yīng)該在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間布局中得到良好體現(xiàn)。但現(xiàn)實中，主要工作則由“規(guī)劃部門”展開，其自身的權(quán)力權(quán)限與更廣泛的城鄉(xiāng)社會改革需求不相符，存在很多的障礙性因素，各部門之間存在較大的職能矛盾，城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計不科學，甚至會導致各部門之間的利益沖突、執(zhí)行沖突，而基于穩(wěn)定性考慮，政府在協(xié)調(diào)過程中只能采取折衷的方式，這反而導致政府參與度不足；第二，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理阻力大、多方力量相互牽掣。我國市場經(jīng)濟體制的影響并不均衡，加上區(qū)域經(jīng)濟之間本身就存在較大的差距，這導致一些城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中缺少實際資源支撐，也亟待相應(yīng)理論指導。城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展本身就不在一個水平線上，過度強調(diào)任何一方的要求，最終都會導致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作出現(xiàn)差距不斷擴大的趨勢，尤其是針對性解決策略、科學指導理念的匱乏，各方不能站在一個全局角度上看待問題，以自我利益為中心產(chǎn)生較大的牽掣；第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理力度小、監(jiān)督體制尚不健全。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中“力度小”主要體現(xiàn)在計劃隨意、不科學、投入少等方面，對于方案的執(zhí)行態(tài)度也不嚴謹，而這也必然影響監(jiān)督效果，一些地方政府甚至沒有構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的監(jiān)督機制，臨時性崗位設(shè)立較為普遍，執(zhí)法不到位的現(xiàn)象嚴重影響了開展效果。

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中問題解決的有效對策

第一，構(gòu)建以政府為主導的科學管理體系。結(jié)合“服務(wù)型政府”建設(shè)的相關(guān)理念，提高政府服務(wù)意識，引入科學化管理手段、構(gòu)建科學管理標準，聯(lián)合并協(xié)調(diào)多方面力量促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)進步。具體建設(shè)過程中，除了明確政府的主導型地位之外，還需要不斷加強對現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用能力——“科學管理體系”的構(gòu)建應(yīng)該以信息技術(shù)為突破口，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、軟件技術(shù)、硬件技術(shù)等綜合設(shè)計，構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)管理平臺和信息容納數(shù)據(jù)庫，方便查詢、管理和決策，這對于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有極大的推動作用；第二，建立調(diào)度機制合理的資源優(yōu)化體系。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展的核心依然在于城市，特別是文化藝術(shù)、工業(yè)體系、高新科技等，對城市經(jīng)濟的模式依賴較為強烈，簡單采取“移植”方式——即招商、投資——所取得的效果十分有限，長遠來看必須構(gòu)建一個有效地資源優(yōu)化體系。加速第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展進步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的相互補充，并以此建立調(diào)度機制來滿足資源優(yōu)化需求；第三，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的宣傳管理體系?？傮w上，城鄉(xiāng)人口在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的積極性并不高，如此一來，不僅無法提高人民群眾的配合性，甚至還會造成一定的抵觸情緒。通過報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體宣傳的模式，鎖定一部分思維傳統(tǒng)、發(fā)展意識不強烈的人群，同時，可采用新媒體渠道進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一宣傳，在新生代群體中提高認同感，進而為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的認知基礎(chǔ)。

4.結(jié)語

總體上，城鄉(xiāng)規(guī)劃是為了促進我國社會全面發(fā)展，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平的高低，也直接反映出城市化進程和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化態(tài)勢，面對當前存在的諸多問題，政府應(yīng)該發(fā)揮主導性功能、承擔主要責任，積極協(xié)調(diào)各職能部門配合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的科學性、統(tǒng)籌性、合理性和規(guī)范化，以推動社會主義初級階段的現(xiàn)代化建設(shè)。