基于政府角度的PPP邊界研究

夏愛(ài)紅

摘要：近幾年，各省都積極推出以PPP的方式來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施供給的問(wèn)題。但是， PPP方式并不一定可以吸引到社會(huì)資本。本文基于政府的角度來(lái)探討PPP邊界與如何吸引社會(huì)資本方的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：PPP邊界；盈利模式；案例

中圖分類號(hào)：F224.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）010-00-01

一、前言

近幾年P(guān)PP項(xiàng)目如雨后春筍般出現(xiàn)。截止2017年2月底為止，入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到11784個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)144437.33億元（財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)）。在中國(guó)供給側(cè)改革、新常態(tài)經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化、海綿城市等形勢(shì)愈演愈烈的情況之下，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的需求也越來(lái)越大。

但是并不是所有的PPP項(xiàng)目都能夠吸引到社會(huì)資本方投資進(jìn)來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)各地PPP項(xiàng)目的簽約率只有10%左右，PPP項(xiàng)目在發(fā)展過(guò)程中面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)就是落地難。PPP項(xiàng)目落地難問(wèn)題很容易理解，政府在短短一年時(shí)間之內(nèi)就推出了如此之多的項(xiàng)目，政府并沒(méi)有認(rèn)真研究過(guò)什么是PPP模式、PPP的邊界條件是什么；另一方面，對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，目前PPP項(xiàng)目并沒(méi)有明確的邊界來(lái)保證合理的利潤(rùn)。

所謂PPP邊界簡(jiǎn)而言之就是如何吸引社會(huì)資本方能夠參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)并且有利可圖。較為完善的提出PPP邊界條件的是重黃奇帆在2015年P(guān)PP合作項(xiàng)目簽約儀式上公開(kāi)闡述了實(shí)施PPP的五大原則、五個(gè)邊界條件和五類風(fēng)險(xiǎn)防范。而本文的目的就是通過(guò)案例對(duì)PPP的邊界條件進(jìn)行合理闡述與說(shuō)明。

二、PPP邊界條件

1.PPP項(xiàng)目前提條件

首先，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性和物有所值評(píng)價(jià)。從定性、定量評(píng)價(jià)等方面對(duì)比傳統(tǒng)方式是否更加有利。

其次，了解政府的財(cái)政承受能力。有些PPP項(xiàng)目雖然引入了社會(huì)資本方但還是需要政府投入大量資金和補(bǔ)貼。

再次，政府與社會(huì)資本是對(duì)等關(guān)系。而非領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系，社會(huì)資本方也有話語(yǔ)權(quán)，雙方在公平的環(huán)境之下談判并且政府必須遵守承諾。

最后，項(xiàng)目必須符合社會(huì)公眾的利益。

2.現(xiàn)行PPP邊界條件

黃奇帆曾定義了PPP的五個(gè)邊界條件。一是，完全能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化收費(fèi)平衡的項(xiàng)目交給市場(chǎng)來(lái)做；二是，現(xiàn)在收費(fèi)達(dá)不到完全收費(fèi)要求，但具備價(jià)格調(diào)整空間的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以逐步的調(diào)整價(jià)格平衡投資；三是，對(duì)價(jià)格不能一步到位的公共服務(wù)項(xiàng)目，可由政府采購(gòu)；四是，對(duì)一些投資量大而收益很低甚至免費(fèi)的公共項(xiàng)目，政府需要“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，進(jìn)行資源配置或財(cái)政補(bǔ)貼；五是，確定合理的收益上下限。

本文主要對(duì)這些條件進(jìn)行詳細(xì)的補(bǔ)充、修改和說(shuō)明，并輔以案例更加形象地表述這些條件。

3.PPP邊界條件一

條件一：對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府可通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交由社會(huì)資本方來(lái)做，但應(yīng)確定合理的收益上下限。

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是有收費(fèi)基礎(chǔ)所收費(fèi)用能覆蓋投資成本并能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化收費(fèi)平衡的項(xiàng)目。政府對(duì)于此類項(xiàng)目不應(yīng)該插手過(guò)多，而應(yīng)放手交給市場(chǎng)來(lái)做。

對(duì)于此類項(xiàng)目，政府應(yīng)確保社會(huì)資本方盈利而非暴利。完全經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在中國(guó)并不多見(jiàn)。

4.PPP邊界條件二

（1）條件二

條件二：對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府可以采取相應(yīng)措施支持社會(huì)資本方參與。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目也代表了目前大部分項(xiàng)目。對(duì)于此類項(xiàng)目若直接交由社會(huì)資本方來(lái)運(yùn)行那么很可能會(huì)虧本，也就無(wú)法吸引社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中來(lái)。這種情況之下，政府可以采取一些有效的措施來(lái)解決。

（2）香港地鐵“以地養(yǎng)鐵”案例

香港自20世紀(jì)60年代開(kāi)始人口急劇增長(zhǎng)，使公共交通設(shè)施面臨嚴(yán)重壓力，各個(gè)功能區(qū)之間交通情況糟糕，擁堵問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。在此背景之下，香港地鐵建立并在1979年開(kāi)通了第一條地鐵線。

香港地鐵的發(fā)展模式主要經(jīng)歷了三個(gè)主要階段。80年代時(shí)香港地鐵就開(kāi)始通車，政府需要通過(guò)向銀行貸款來(lái)注資建設(shè)和取消部分客流收益較低的路段，但這并沒(méi)有完全解決香港地鐵自身的收支平衡、自負(fù)盈虧；90年代之后，香港地鐵處于快速發(fā)展期。政府將填海土地協(xié)議出讓與香港地鐵，并讓港鐵參與城市規(guī)劃并讓其采取新線站點(diǎn)與土地融合發(fā)展模式；2000年之后，港鐵迎來(lái)了成熟期。港鐵開(kāi)始對(duì)之前建設(shè)軌道時(shí)預(yù)留的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)對(duì)車站附近的土地進(jìn)行綜合利用，充分發(fā)揮土地的價(jià)值。

香港地鐵PPP模式結(jié)合了物業(yè)地產(chǎn)等的開(kāi)發(fā)讓其成為少數(shù)能夠盈利案例之一?！耙缘仞B(yǎng)鐵”將市場(chǎng)化機(jī)制引入軌道交通建設(shè)當(dāng)中，把沿線物業(yè)地產(chǎn)的商業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)交給項(xiàng)目公司，通過(guò)車站與車輛段上蓋物業(yè)及地下空間的利用發(fā)展來(lái)獲利，成功解決了資金問(wèn)題。

5.PPP邊界條件三

（1）條件三

條件三：對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府可以直接購(gòu)買服務(wù)或者通過(guò)捆綁打包廣告等方式來(lái)使社會(huì)資本方盈利。

非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目即缺少使用者付費(fèi)甚至免費(fèi)的公共項(xiàng)目。此類項(xiàng)目主要依靠政府采購(gòu)付費(fèi)來(lái)回報(bào)投資成本。即使是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，只要政府能夠?qū)Υ祟愴?xiàng)目進(jìn)行合理的資源配置也可以轉(zhuǎn)虧為盈。

（2）天津國(guó)投北疆電廠捆綁運(yùn)營(yíng)

北疆電廠PPP項(xiàng)目采用發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽、土地節(jié)約整理、廢棄物資源化再利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目模式。北疆電廠作為目前國(guó)內(nèi)最大的海水淡化工程卻一直處于虧損狀態(tài)，海水淡化成本高昂但是卻缺乏使用者付費(fèi)，是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的一種。

國(guó)投北疆電廠的成功之一就是將一直處于虧損狀態(tài)的海水淡化與有經(jīng)營(yíng)收益的發(fā)電工程進(jìn)行捆綁，使兩者相互補(bǔ)充。一方面，可以限制發(fā)電工程出現(xiàn)暴利的情況；另一方面，又可以彌補(bǔ)海水淡化的投資成本。

三、結(jié)語(yǔ)

本文主要總結(jié)了PPP邊界條件并用案例分析的方法加以敘述，明確了怎樣吸引社會(huì)資本方參與進(jìn)PPP，解決PPP項(xiàng)目落地難的問(wèn)題。

但是本文不要是從政府的角度和政策方面來(lái)談?wù)摖I(yíng)造一個(gè)使社會(huì)資本方能夠盈利而不暴利的局面，并沒(méi)有從社會(huì)資本方的角度來(lái)談?wù)撊绾问挂粋€(gè)PPP項(xiàng)目能夠有利可圖，這包括社會(huì)資本方自身的成本、風(fēng)險(xiǎn)、管理等等方面的控制，在這些方面需要加強(qiáng)研究。

參考文獻(xiàn)：

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[2]姚來(lái)英.建立 PPP“盈利不暴利”的價(jià)格機(jī)制[J].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2015（8）：1-2.