司法實(shí)踐中的政府信息公開訴訟

董妍

自《政府信息公開條例》實(shí)施后，社會公眾申請政府信息公開的數(shù)量猛增，同時，關(guān)于信息公開的訴訟也逐年增多。本文以中國裁判文書網(wǎng)發(fā)布的有關(guān)政府信息公開的二審判決書為研究對象，通過對判決的分析解讀，觀察和了解司法實(shí)踐中的政府信息公開訴訟。

判決的選擇

以“政府信息公開”為全文搜索關(guān)鍵詞，以高級人民法院、行政案件、二審、判決書為限定條件，以2014年1月1日至2015年6月30日為期間，在裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，共得到案件688起。之所以選擇這些案件，主要基于如下考慮：從法院層級來說，基層法院審理的案件數(shù)量過于龐大，調(diào)研難度太大，最高人民法院審理的案件較為復(fù)雜，具有代表性，但是其數(shù)量少，偶然性強(qiáng)，因而并不具有普遍意義；從審級上來說，沒有上訴的案件不復(fù)雜，不具有代表性，研究的意義不大。高院二審的法院判決恰好兼顧了普遍性和代表性，是較為合適的研究對象。

案件數(shù)量的地區(qū)分布

由地區(qū)分布圖可以看出，江蘇省的政府信息公開案件數(shù)量最多，新疆最少，南方地區(qū)案件數(shù)量明顯多于北方地區(qū)，東部沿海地區(qū)案件數(shù)量多于內(nèi)陸地區(qū)。這與公民的政府信息公開意識與各地區(qū)政府信息公開建設(shè)程度有關(guān)。例如廣東、上海是中國較早建立政府信息公開制度的地區(qū)，這些地區(qū)的政府信息公開制度建設(shè)要早于《政府信息公開條例》的頒布，因而，制度相對成熟，公民對于知情權(quán)的要求相對強(qiáng)烈，形成訴訟較多。

北京、河南兩地是北方不沿海省市中案件數(shù)量較多的。形成該現(xiàn)象是因?yàn)楸本┦俏覈锥?，是許多行政機(jī)關(guān)的所在地，因此接收的政府信息公開申請較多，形成訴訟的概率自然就比較高。而河南是中國的人口大省，由于人口基數(shù)大，其形成政府信息公開申請和勝訴的概率自然隨之升高，加之河南在政府信息公開制度建設(shè)方面也不遺余力。

由此也反映出我國政府信息公開法制建設(shè)目前在全國范圍內(nèi)不均衡的狀態(tài)，江蘇省高院判決的政府信息公開二審案件達(dá)到150余起，而新疆僅有1起，這種不均衡是政府信息公開進(jìn)一步發(fā)展所必須解決的問題。

起訴事由分布

在這688起案件當(dāng)中，剔除與政府信息公開不相關(guān)的案件、重復(fù)的案件，剔除不能下載的案件以及由于系統(tǒng)原因100頁以后不能顯示的案件，對剩余案件的起訴事由進(jìn)行分類。

訴訟中的爭訟焦點(diǎn)是現(xiàn)實(shí)中矛盾的集中反映，因房屋土地信息公開所產(chǎn)生的訴訟占到了訴訟總數(shù)的72%。土地仍然是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，加之近年來征地規(guī)模加大，出現(xiàn)糾紛的事件越來越多，這都使得土地信息成為了政府信息公開申請的主要對象。人事信息是排在第二位的爭訟事由。人事信息直接關(guān)系到公民人事關(guān)系的歸屬，而人事關(guān)系的歸屬又牽扯工資、福利、養(yǎng)老保險、公積金等關(guān)系切身利益的待遇，是公民尤為關(guān)心的問題。

此外，統(tǒng)計各地區(qū)起訴事由可以發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)公民提起政府信息公開訴訟的種類差別很大，一般而言，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，公民提起政府信息公開訴訟的種類較多，例如北京、廣東、江蘇等，而有些地區(qū)的爭訟信息種類十分單一，僅有房屋土地一項(xiàng)。

訴訟結(jié)果

通過對案件進(jìn)行整理，可以看出，政府信息公開訴訟中，原告的勝訴率較低（見下圖）。這一點(diǎn)從其他學(xué)者的統(tǒng)計中都可以得到證實(shí)。例如，2013年，清華大學(xué)余凌云教授整理了北大法寶網(wǎng)站上的315起政府信息公開案例，統(tǒng)計出原告的勝訴率為11.1%。

判決結(jié)果與審查標(biāo)準(zhǔn)解讀

在整理本文中所涉及的政府信息公開訴訟（由于涉及國家秘密的裁判文書不能在網(wǎng)上公開，因此對于國家秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)無法從裁判文書中尋找依據(jù)）之后，發(fā)現(xiàn)法院在審查政府信息公開具體行政行為時的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下幾方面進(jìn)行概括：

關(guān)于逾期未答復(fù)。依據(jù)《條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對于依申請信息公開應(yīng)當(dāng)在15個工作日內(nèi)答復(fù)，另有特殊情況還可以延長15個工作日。在實(shí)踐中，一部分原告提起訴訟的原因是由于行政機(jī)關(guān)在法定的期限內(nèi)沒有答復(fù)。通過對案件的統(tǒng)計可以看出，在原告勝訴的案件當(dāng)中，由于行政機(jī)關(guān)沒有按期答復(fù)而確認(rèn)具體行政行為違法的案件占所有原告勝訴案件的38%。由此可見，行政機(jī)關(guān)沒有按照法定期限答復(fù)信息公開申請是遭致敗訴結(jié)果的最重要原因。由于該問題的舉證和判斷并不復(fù)雜，因此在實(shí)踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也比較統(tǒng)一。

爭訟事由與判決結(jié)果。在所調(diào)查的樣本案件中，爭訟信息涉及履職情況、計劃生育、財政信息、醫(yī)療信息、城市規(guī)劃、戶籍信息、鑒定信息的案件，原告取得勝訴的可能性比較小。例如對于涉及履職情況案件的判決中，沒有勝訴的案例，原因是該類信息屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部信息，不予公開。此外，對刑事案件情況的查詢，其一般屬于刑事偵查信息，也不屬于公開范圍；諸如城市規(guī)劃等信息，多涉及商業(yè)秘密或者公共安全等，也不予公開。

司法對“三需要”的審查。政府信息公開要解決的焦點(diǎn)問題并不是應(yīng)當(dāng)對誰公開，而是該信息是否應(yīng)當(dāng)公開的問題，即公開的對象應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人。在此理念之下，我國《條例》中所規(guī)定的“三需要”（因生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，可申請公開）本身也顯得不合時宜，這也是頗受學(xué)術(shù)界質(zhì)疑的條款之一。通過對案件進(jìn)行整理，可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中，“三需要”也是原告、被告爭訟的焦點(diǎn)問題之一，同時也是法院裁判的重要問題之一，占到了整個案件的13%左右。而在涉及到“三需要”審查的案件中，原告勝訴案件占到了40%，這一勝訴比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于整體的勝訴率。

結(jié)語

區(qū)別于2008年以前的政府信息公開訴訟，2014-2015年的政府信息公開訴訟中無論是行政機(jī)關(guān)公開的標(biāo)準(zhǔn)還是法院的審查標(biāo)準(zhǔn)都趨向于統(tǒng)一，特別是在形式審查層面的標(biāo)準(zhǔn)基本一致。但是在實(shí)質(zhì)審查問題上，例如“三需要”以及例外條款的適用等問題，還是呈現(xiàn)出較大的差異，這一方面反映了各地區(qū)政府信息公開制度發(fā)展的不均衡，另一方面也折射出目前政府信息公開訴訟尚有待發(fā)展的事實(shí)。