霧霾防治需制定環(huán)境與經(jīng)濟(jì)共生發(fā)展的法律思考

夏壽利

摘 要：當(dāng)下，霧霾和霧霾防治已經(jīng)成為人們最為關(guān)注的話題之一，霧霾會(huì)嚴(yán)重影響人們生活的方方面面，也漸成人們生活中揮之不去的陰霾。這當(dāng)中，霧霾防治效果難現(xiàn)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可調(diào)和的矛盾等慣性思維困擾著決策者、執(zhí)法人和建設(shè)者。文章從霧霾防治的角度，論述了制定環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展法律的社會(huì)基礎(chǔ)，以找到解決構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展法律方面的問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞：霧霾防治；環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生；法律思考

2016年隆冬至2017年新春，我國(guó)廣大地區(qū)，特別是東北、華北和華中，甚至長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，都被濃濃的霧霾天氣所籠罩。霧霾所帶來(lái)的危害成為這幾年各類(lèi)媒體不斷追蹤的主題，常常處于媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，也引起了人民群眾的關(guān)注與焦慮，霧霾防治已成為改善民生的當(dāng)務(wù)之急。

習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)霧霾治理紛紛作出相關(guān)指示。全國(guó)深受霧霾困擾的地區(qū)相繼出臺(tái)霧霾天氣防治措施和行動(dòng)計(jì)劃。歷年“兩會(huì)”期間，廣大代表和委員均針對(duì)霧霾問(wèn)題提出建議和質(zhì)詢(xún)，希望通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保法律立法和加大執(zhí)法力度，以確保大氣環(huán)境治理更有成效，筆者希望難能可貴的“APEC藍(lán)”“北京藍(lán)”不再是可望不可即的夢(mèng)。

對(duì)于如何防治霧霾，我國(guó)正加強(qiáng)研究，從立法到執(zhí)法層面都做了大量工作，但總體治標(biāo)效果不明顯。認(rèn)為霧霾防治效果難現(xiàn)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可調(diào)和的矛盾等慣性思維還普遍存在，依法治霾尚有一定的制度空白與缺失，這也是造成霧霾天氣防治不力的主要原因之一。樹(shù)牢環(huán)境和經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展理念，提升依法治霾和人民共治層級(jí)水平，才能從根本上對(duì)霧霾天氣進(jìn)行有效防治。

一、霧霾和霧霾成因

1.霧霾

何為霧霾？氣象學(xué)解釋?zhuān)F是氣溶膠系統(tǒng)，是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的能見(jiàn)度降低到1000米以?xún)?nèi)的自然現(xiàn)象。霧和霾的區(qū)別在于水分含量的不同：水分含量達(dá)到90%的叫霧，水分含量低于80%的叫霾。處于80%～90%之間的，是霧和霾的混合物，主要成分是霾。

2012年入冬以來(lái)，霧霾頻繁肆虐中國(guó)北京以及廣大中東部地區(qū)上空，覆蓋25個(gè)省份、100多個(gè)城市，受影響區(qū)域約占國(guó)土面積的1/4，受影響人口高達(dá)6億人。眾多城市變身為“霧都”，中東部地區(qū)連續(xù)發(fā)生多次大氣重度污染事件，多個(gè)地區(qū)能見(jiàn)度不足500米，其范圍之廣、時(shí)間之長(zhǎng)、影響之重，令全國(guó)乃至世界震驚。

2.霧霾成因

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，霧霾主要含有二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物，它們與霧氣相匯合，使空氣污染，天空陰沉灰暗。其歸因也有多個(gè)方面，從宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看：能源消費(fèi)總量增量很大，但利用率很低。我國(guó)主要是煤、石油、天然氣等化石能源，通過(guò)簡(jiǎn)單燃燒排放大量的粉塵小固體，引起空氣可吸入顆粒物濃度超標(biāo)。從消費(fèi)方式看：機(jī)動(dòng)車(chē)保有量不斷提高，尾氣排放大量的細(xì)顆粒物、碳?xì)浠衔锖投趸绒D(zhuǎn)化為二次顆粒污染物，加重加快霧霾形成。此外，還有氣候狀況、城市布局、建筑揚(yáng)塵等因素。

當(dāng)今，科學(xué)界認(rèn)為，霧霾的形成與氣溶膠有直接關(guān)系。研究顯示，大氣環(huán)流相對(duì)穩(wěn)定情況下，大氣層低空的空氣垂直運(yùn)動(dòng)受到限制，其中的氣溶膠難以向高空飄散而被阻滯在低空和近地面，各種氣溶膠污染物逐漸堆積而產(chǎn)生霧霾。

3.我國(guó)霧霾與土壤水等面源污染密切相關(guān)

（1）霧霾的普遍性特征。一般情況下，小風(fēng)、高濕、逆溫等穩(wěn)定的氣象條件易導(dǎo)致霧霾。針對(duì)我國(guó)霧霾問(wèn)題，既要對(duì)其普遍性特征進(jìn)行研究，更要對(duì)其特殊性進(jìn)行深入剖析。如美國(guó)與英國(guó)霧霾結(jié)構(gòu)和組成不同，有其地域特征，我國(guó)也是如此。

（2）我國(guó)霧霾的特殊性。微生物最主要的特點(diǎn)為體積小、種類(lèi)多、繁殖迅速、環(huán)境適應(yīng)能力強(qiáng)。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)霧霾頻發(fā)和嚴(yán)重性與東部地區(qū)水土環(huán)境面源污染、大量滋生微生物種群有直接關(guān)聯(lián)。

土壤是微生物的大本營(yíng)。土壤為微生物生長(zhǎng)提供了各種基本要素，具有保溫性能好、緩沖性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。土壤中尤以細(xì)菌最多，約占土壤微生物總量的70%～90%。

水環(huán)境是微生物棲息的第二天然場(chǎng)所。微生物生長(zhǎng)最重要的養(yǎng)分就是氨和氮。研究發(fā)現(xiàn)，氨和氮產(chǎn)生的根源是水源的富營(yíng)養(yǎng)化污染。我國(guó)水體營(yíng)養(yǎng)物污染或富營(yíng)養(yǎng)化，在過(guò)去50年里呈指數(shù)增長(zhǎng)，為土壤中微生物大量繁衍提供了條件，造成微生物大量富集，可隨著氣流運(yùn)動(dòng)而攜帶到空氣中。通常，空氣不是微生物生長(zhǎng)繁殖的良好場(chǎng)所，但土壤、水體、腐爛有機(jī)物以及人和動(dòng)物、植物體上的微生物，都可隨著氣流運(yùn)動(dòng)被攜帶到空氣中。

微生物因具有驚人的繁殖速度而促成霧霾。當(dāng)微生物飄移到大氣中，吸附在氣溶膠凝結(jié)核表面，加上土壤中水分蒸發(fā)所攜帶大量氨氮營(yíng)養(yǎng)物，與氣溶膠凝結(jié)核結(jié)合，就為微生物生長(zhǎng)提供了水分、養(yǎng)料和氧氣，使微生物進(jìn)入對(duì)數(shù)生長(zhǎng)期，其繁殖速度仍比高等生物高出千萬(wàn)倍，使氣溶膠體積迅速增大，最終形成霧霾。

這也揭示了一個(gè)不被常人注意的現(xiàn)象：如北京下大力關(guān)停重點(diǎn)大氣污染企業(yè)，但效果難現(xiàn)，就與微生物的繁殖能力有關(guān)。目前北京已經(jīng)被2000多座垃圾場(chǎng)包圍，每天垃圾處理缺口高達(dá)8000噸，但微生物仍以每年8%～10%的速度增長(zhǎng)，微生物的繁殖能力相當(dāng)大，霧霾快速形成與擴(kuò)散也快。

我國(guó)冬春季為微生物繁殖創(chuàng)造了天然條件。研究發(fā)現(xiàn)，霧霾以冬春最為嚴(yán)重，此時(shí)正是我國(guó)中東部地區(qū)處在5～20℃溫度區(qū)間，北方干旱冷空氣南下易引發(fā)土壤水分?jǐn)y氨氮營(yíng)養(yǎng)物蒸發(fā)，當(dāng)溫度、水分、氧氣和養(yǎng)分條件滿足，微生物達(dá)到一定規(guī)模形成微生物群時(shí)，會(huì)為產(chǎn)生重霧霾創(chuàng)造條件。

二、霧霾大氣污染法治和防治狀況

1.防治霧霾的必要性

霧霾天氣易引發(fā)呼吸系統(tǒng)、心血管、腦血管、神經(jīng)系統(tǒng)等疾病，危害人們的身體健康；霧霾超標(biāo)導(dǎo)致高速公路關(guān)閉、交通事故增加、飛機(jī)航班取消，這些都會(huì)影響人們的生產(chǎn)生活；霧霾甚至導(dǎo)致部分企業(yè)被迫停產(chǎn)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。霧霾還會(huì)污染水體，對(duì)建筑物造成腐蝕和損壞。霧霾造成的巨大損失，僅醫(yī)療成本就相當(dāng)于GDP的1.2%。運(yùn)用法律積極治霾勢(shì)在必行，這也是政府最有效的制霾手段。

2. 霧霾大氣污染防治的法治狀況

早在1979年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，將“大氣”列為首要環(huán)境。

1987年，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》出臺(tái)，專(zhuān)項(xiàng)治理大氣環(huán)境污染，并于次年開(kāi)始實(shí)施，且歷經(jīng)1995年和2000年兩次修訂。此間，除全國(guó)性法律法規(guī)外，我國(guó)各部委和各省市針對(duì)不同的大氣污染源也出臺(tái)了相應(yīng)的政策和法規(guī)。1996年修訂通過(guò)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》將PM10納入標(biāo)準(zhǔn)體系；2013年2月27日環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，緊接著發(fā)布《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012），將PM2.5納入空氣質(zhì)量的常規(guī)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。環(huán)保主管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合制定《汽車(chē)排氣污染監(jiān)督管理辦法》。各地方政府亦發(fā)布針對(duì)性的制度，防止霧霾天氣頻繁發(fā)生。

當(dāng)前，雖然我國(guó)大氣污染治理立法很多，但大部分是應(yīng)急立法，缺乏前瞻性，存在法律定位不清晰、政府環(huán)境責(zé)任難落實(shí)等問(wèn)題，很難滿足當(dāng)前大氣污染治理和人民生命健康保障的需要。為遏制霧霾污染繼續(xù)擴(kuò)大，針對(duì)霧霾地域特征與成因，樹(shù)立新的法律思維，更新立法理念已勢(shì)在必行。

3.我國(guó)霧霾在減排中仍逆勢(shì)增長(zhǎng)

我國(guó)霧霾在節(jié)能減排的過(guò)程中逆勢(shì)增長(zhǎng)。20世紀(jì)，倫敦發(fā)生嚴(yán)重霧霾后，英國(guó)先后頒布了一系列相關(guān)法律法案，規(guī)定工業(yè)燃料里的含硫上限；通過(guò)征收氣候變化稅、設(shè)立碳基金、建立碳排放交易制度等激勵(lì)和懲罰機(jī)制，促使企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排，多管齊下，逐漸摘掉了“霧都”的帽子。而我國(guó)，近年來(lái)加大節(jié)能減排力度，推廣燃煤機(jī)組煙氣超低排放技術(shù)，嚴(yán)格做到二氧化硫、氮氧化合物、煙氣等達(dá)標(biāo)排放；提高天然氣使用比例，2013年天然氣消費(fèi)量就突破1600億立方米，當(dāng)年全國(guó)能源消耗強(qiáng)度下降3.7%，也即減少2.2億噸煤炭消耗；政府通過(guò)補(bǔ)貼，取消家庭燃煤取暖，推廣使用電取暖器，有效控制京津冀地區(qū)粉塵量。但霧霾問(wèn)題卻在近兩年有所加劇。特別是北京區(qū)域霧霾并沒(méi)有隨著上述節(jié)能減排和粉塵增長(zhǎng)速度下降而減少，反而頻率越來(lái)越高，重度霧霾越來(lái)越多，同樣呈逆勢(shì)增長(zhǎng)。

我國(guó)霧霾并不與大氣污染物排放強(qiáng)度呈正相關(guān)。研究發(fā)現(xiàn)，與歐美不一樣，我國(guó)霧霾與新能源應(yīng)用比例呈正相關(guān)。一般認(rèn)為，歐美國(guó)家霧霾發(fā)生的強(qiáng)度與大氣污染物，如土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車(chē)尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無(wú)機(jī)氣溶膠等產(chǎn)生和排放強(qiáng)度呈正相關(guān)，易于掌握霧霾的產(chǎn)生規(guī)律和強(qiáng)度變化。而我國(guó)大范圍產(chǎn)生的霧霾在宏觀上并不與大氣污染物排放強(qiáng)度呈正相關(guān)。如在夜間，運(yùn)行的汽車(chē)大幅減少，工廠停產(chǎn)，工地停工，職工下班，商業(yè)打烊，發(fā)電廠負(fù)荷下降，向大氣中排放污染物的強(qiáng)度大幅降低，但霧霾強(qiáng)度卻顯著增強(qiáng)；早上，生產(chǎn)生活恢復(fù)正常，向大氣中排放污染物的強(qiáng)度增大，但霧霾強(qiáng)度卻穩(wěn)定或呈下降趨勢(shì)。這種變化趨勢(shì)并不是偶爾發(fā)生的現(xiàn)象，而是已形成一般性規(guī)律。

三、我國(guó)霧霾成因的特殊性最新研究與當(dāng)前霧霾防治狀況對(duì)霧霾治理的啟示

綜上所述，我國(guó)霧霾防治狀況呈現(xiàn)在減排中仍逆勢(shì)增長(zhǎng)的特點(diǎn)，而大氣污染治理立法大部分又屬應(yīng)急立法，缺乏前瞻性，存在法律定位不清晰、政府環(huán)境責(zé)任難落實(shí)等，難以滿足當(dāng)前大氣污染治理和保障人們生命健康的需要。為有效遏制霧霾污染，建立完善且既治標(biāo)又治本的大氣污染治理法律體系，樹(shù)立新的法律思維，更新立法理念已勢(shì)在必行。

1.人們對(duì)美好生活的向往，為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展環(huán)境提供了社會(huì)基礎(chǔ)

三十多年的高速發(fā)展為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。過(guò)去，我國(guó)防霾治霾呈現(xiàn)減排中仍逆勢(shì)增長(zhǎng)、防治效果難現(xiàn)的特征，既有對(duì)霧霾成因特殊性認(rèn)識(shí)不到位的原因，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)對(duì)癥治理、有效治理，也存在環(huán)境治理影響發(fā)展的困擾，出現(xiàn)認(rèn)為環(huán)境與發(fā)展是不可調(diào)和的矛盾等錯(cuò)誤觀點(diǎn)，這已長(zhǎng)期成為決策者、執(zhí)法人和建設(shè)者的慣性思維。內(nèi)因是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不成熟，沒(méi)有形成足夠的體量?，F(xiàn)在，作為世界新興經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)頭羊”，有足夠的體量給霧霾治理提供回旋余地，給合供給側(cè)改革可以對(duì)涉污企業(yè)進(jìn)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，采取有力的治理措施。

同樣，三十多年的大發(fā)展，為中央決策新的農(nóng)業(yè)政策，搞好農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，穩(wěn)妥推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤、水環(huán)境等微生物大本營(yíng)實(shí)行去富養(yǎng)改造，提供了經(jīng)濟(jì)保障。

2.生態(tài)經(jīng)濟(jì)理念已深入人心，為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展環(huán)境提供了思想基礎(chǔ)

資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的社會(huì)建設(shè)，以及多年重度霧霾污染，為生態(tài)、環(huán)保理念入社進(jìn)村，步入平常家庭鋪墊了基礎(chǔ)。人人講生態(tài)、家家要環(huán)保的社會(huì)氛圍正在形成。

資源節(jié)約和環(huán)境友好，人與自然和諧共處，減少污染物的產(chǎn)生，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)，也為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展環(huán)境提供了思想基礎(chǔ)。但要形成現(xiàn)實(shí)效果，還有很長(zhǎng)一段路要走，仍然需要靠法律的強(qiáng)力支撐。只有立下人人面前平等的法律，強(qiáng)調(diào)法的運(yùn)行符合法治精神，堅(jiān)持依法治霾，才能構(gòu)筑美好的兩型社會(huì)。

3.借鑒循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功模式，為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展環(huán)境提供了實(shí)踐基礎(chǔ)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是人類(lèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種全新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。當(dāng)今，西方發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一股新的經(jīng)濟(jì)潮流和趨勢(shì)。許多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始以立法的方式來(lái)保障和推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)也正加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵研究和框架分析，這將有力助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新模式的發(fā)展，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義?？梢酝ㄟ^(guò)借鑒國(guó)外關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法進(jìn)行系統(tǒng)研究，加強(qiáng)構(gòu)建我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)體系研究與探索，開(kāi)展環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展的新實(shí)踐。

4.以現(xiàn)行環(huán)保法為基礎(chǔ)，為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展環(huán)境提供了立法支持

現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法，是2014年4月24日由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》。其宣示了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的環(huán)境優(yōu)先思想，為環(huán)境保護(hù)提供了有力的法律依據(jù)。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是一部基礎(chǔ)法律，立法目的在于保護(hù)和改善環(huán)境，保障公眾健康，也為構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同向共生發(fā)展環(huán)境提供了立法支持。但如何在根治霧霾的基礎(chǔ)上依法治霾，還應(yīng)多措并舉，如落實(shí)“三同時(shí)”的環(huán)保法律要求，必須堅(jiān)持“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”。正如習(xí)近平總書(shū)記所言，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，這對(duì)完善我國(guó)大氣污染防治法律和生態(tài)文明建設(shè)，解決我國(guó)面臨的環(huán)境危機(jī)具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖 文.如何提升環(huán)保執(zhí)法能力？[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2012（7）：57-58.

[2]肖夢(mèng)然.霧霾防治的環(huán)保執(zhí)法問(wèn)題研究[J].法制與社會(huì)，2013（24）：246.

[3]楊建寧.適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求 努力提高環(huán)保執(zhí)法水平[J].民營(yíng)科技，2013（3）：157.

[4]肖建華，陳思航.中英霧霾防治對(duì)比[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（2）.

[5]陳靜靜.霧霾防治法律問(wèn)題探究[J].法制與經(jīng)濟(jì)（中旬刊），2013（8）.