集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配問(wèn)題研究

張漫

（河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004）

摘要：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革已進(jìn)入收關(guān)階段，一直以來(lái)收益分配問(wèn)題都是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中人們關(guān)注的熱點(diǎn)，從各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配面臨以下問(wèn)題：“入市”和“征收出讓”兩種模式下政府所獲收益不平衡、集體成員參與收益分配的權(quán)益得不到保障、分配管理監(jiān)督機(jī)制缺失、收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)法律法規(guī)不健全的問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，本文從保障社會(huì)公平的角度，提出合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、制定集體內(nèi)部分配辦法、成立專門(mén)的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)、建立農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系、完善相關(guān)法律法規(guī)五項(xiàng)完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市；收益分配

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)[1]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是解決當(dāng)前我國(guó)土地供需矛盾的有效途徑，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距，穩(wěn)定房?jī)r(jià)，活躍土地市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，關(guān)系到政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等各方利益，是入市制度順利運(yùn)行的關(guān)鍵，也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理的核心問(wèn)題[2]。本文通過(guò)了解我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀，分析總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中的收益分配問(wèn)題，探討完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制的對(duì)策，以期為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決提供借鑒和參考。

1.現(xiàn)狀分析

1.1入市基本概況

自2015年8月19日，浙江德清縣全國(guó)首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成功入市交易以來(lái)，截至2016年4月，全國(guó)15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)又陸陸續(xù)續(xù)入市成交了278宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，入市模式主要以協(xié)議和掛牌為主，入市方式主要有就地入市和調(diào)整入市兩種，用地類型包括工業(yè)、商業(yè)和教育（私立）用地等，累計(jì)入市總面積約3823畝，成交總額約50億元人民幣，相比“征收—出讓”模式下的入市方式，平均每畝農(nóng)民集體可多收益6.4萬(wàn)元。

1.2收益分配的現(xiàn)狀

實(shí)踐中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后獲得的收益具體怎樣進(jìn)行分配，各地做法不一。比如成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，各級(jí)政府主要依據(jù)政府系列政策相關(guān)規(guī)定收取土地費(fèi)用，以此來(lái)收回農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)供給成本，剩余部分歸農(nóng)民集體所有[3]。貴州省德江縣《關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定：60%的流轉(zhuǎn)收益金由縣人民政府統(tǒng)籌，30%的流轉(zhuǎn)收益金由村集體統(tǒng)籌，10%的流轉(zhuǎn)收益金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府統(tǒng)籌[4]。媚潭縣的分配方式是政府先從土地出讓金中提取12%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，再減去土地流轉(zhuǎn)成本后，凈收益農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得，用作村集體經(jīng)濟(jì)再投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)[5]。而在河南省長(zhǎng)垣縣，政府主要根據(jù)土地用途和土地級(jí)別收取5%—30%不等的土地增值收益調(diào)節(jié)金，剩余部分若屬于鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)一列入財(cái)政賬戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一核算管理，若屬于村組所有，由村委會(huì)提出分配草案，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后施行。還有一些地方除了政府提取的一部分收益外，將剩余部分全部存入銀行的專業(yè)資金賬戶。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配存在的問(wèn)題

2.1“入市”和“征收出讓”兩種模式下政府所獲收益不平衡

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的情況下，政府參與收益分配的形式主要有兩種，一種是通過(guò)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金來(lái)取得，如河南省長(zhǎng)垣縣，根據(jù)不同的用地類型提取5%—30%不等的土地增值收益調(diào)節(jié)金；另一種是通過(guò)提取相關(guān)地費(fèi)的形式獲得，如成都市根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)的不同流轉(zhuǎn)方式按照成交價(jià)款或基準(zhǔn)地價(jià)向土地受讓方收取10%的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)和2%的耕地保護(hù)金。而在“征收出讓”方式入市的情況下，從土地出讓金中扣除失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)和土地開(kāi)發(fā)成本，政府將獲得剩余部分的全部收益。兩種方式相較而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市政府獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“征收出讓”情況下所獲的收益，也就是說(shuō)直接入市情況下農(nóng)民獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“征收出讓”情況下所獲的收益，這將導(dǎo)致未來(lái)政府很難從農(nóng)民手中征收土地。

2.2集體成員參與收益分配的權(quán)益難以保障

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益如何在集體成員之間分配的問(wèn)題，無(wú)論是在《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法》還是《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)政策文件中，都沒(méi)有做出明確的規(guī)定。提到最多的就是由村委會(huì)提出分配草案，呈鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處審核報(bào)備后，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后施行。實(shí)際操作中往往是村委會(huì)干部等少數(shù)人決定分配辦法，大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有參與到分配方案的制定過(guò)程中，只是被告知分配的結(jié)果，對(duì)于有異議的地方也沒(méi)有辦法有效的反映出來(lái)，這樣的情況可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益被少數(shù)掌權(quán)的人私自占有，這不僅直接損害了農(nóng)民參與收益分配的權(quán)益，更是對(duì)社會(huì)的公平正義的嚴(yán)重褻瀆。

2.3分配管理監(jiān)督機(jī)制缺失

由于目前我國(guó)法律法規(guī)的不完善，從而導(dǎo)致了在分配中缺少明確的監(jiān)督依據(jù)。雖然各地政府根據(jù)中央發(fā)布的相關(guān)文件的要求，提出要對(duì)入市交易和土地增值收益分配使用進(jìn)行全過(guò)程、全方位監(jiān)管，但在各地方入市交易過(guò)程中，政府的地方性入市方案并沒(méi)有對(duì)監(jiān)督制度進(jìn)行具體的規(guī)定說(shuō)明，這就難以保證入市分配的公平及透明。比如，在集體成員內(nèi)部收益分配方面，依據(jù)村民自主管理的原則，很有可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民要求將集體收益一次性“分光吃凈”和集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)干部意圖將集體收益全部投資用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)兩種極端現(xiàn)象。另外在實(shí)際操作過(guò)程中，決策權(quán)往往掌握在村委會(huì)干部少數(shù)人手中，在缺乏管理監(jiān)督的情況下，很有可能會(huì)產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，這些都嚴(yán)重?fù)p害了村集體和農(nóng)民的切身利益。

2.4收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還處于試點(diǎn)階段，交易案例還不夠豐富，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也不足，很多地方還存在空白。對(duì)于入市主體及收益分配的參與者如何界定，收益在政府和集體之間、集體和集體成員之間，以及集體成員內(nèi)部如何分配，目前還沒(méi)有比較規(guī)范和系統(tǒng)的說(shuō)法，各試點(diǎn)分配主體之間關(guān)系不清、比例混亂。這些問(wèn)題歸根結(jié)底都是因?yàn)槭找娣峙淙狈Τ墒斓睦碚撘罁?jù)和完善的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[6]。

2.5相關(guān)法律法規(guī)不健全

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的歷史背景下，開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市本身就是對(duì)現(xiàn)有法律條文的突破。雖然《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》中指出，在試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，但是由于目前還處于試點(diǎn)階段，且由于社會(huì)制度的不同又不能參考發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，一切都還是在摸著石頭過(guò)河，到目前為止還沒(méi)有形成成熟、完善的規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的法律法規(guī)，更沒(méi)有對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的管理體系。

3.完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制的對(duì)策

3.1合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。在這四個(gè)組成部分中，土地補(bǔ)償費(fèi)一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍，安置補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍，很明顯這樣的規(guī)定并沒(méi)有考慮農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題，失地農(nóng)民將來(lái)的生活不能得到保障。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景下，假如不能合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民很可能在利益驅(qū)動(dòng)的作用下，拒絕國(guó)家征收土地，直接將集體建設(shè)用地進(jìn)行出讓，甚至將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，這不只嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，更可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。所以為了平衡兩種入市方式下國(guó)家和農(nóng)民的利益，必須合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，減小失地農(nóng)民的收益差距。

3.2制定集體內(nèi)部分配辦法

由于我國(guó)地域遼闊，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，居民生活習(xí)慣和消費(fèi)能力也不同，國(guó)家沒(méi)有辦法制定全國(guó)統(tǒng)一的收益分配辦法。所以這就要求各地方政府綜合考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，制定適合本地的集體內(nèi)部分配辦法，并形成文件。制定分配辦法時(shí)要召開(kāi)村民會(huì)議，要求每戶至少一人參加，并且要有上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)監(jiān)督，討論的結(jié)果要經(jīng)三分之二以上村民同意后通過(guò)，然后制定詳細(xì)的分配辦法，并將分配辦法納入村務(wù)公開(kāi)，作為分配的政策依據(jù)。制定集體內(nèi)部分配辦法時(shí)要堅(jiān)持公平、公開(kāi)、公正的原則，在保證留足集體的前提下，將剩余部分全部分配給集體內(nèi)部成員。

3.3成立專門(mén)的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配直接關(guān)系到相關(guān)主體的權(quán)益是否實(shí)現(xiàn)公平與公正[7]。因此，針對(duì)其入市收益分配過(guò)程中缺乏管理監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題，各級(jí)政府要成立專門(mén)的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格把控入市交易的程序，防止個(gè)別投機(jī)取巧的現(xiàn)象發(fā)生，采取審計(jì)等措施加強(qiáng)政府收取調(diào)節(jié)金和農(nóng)村集體留成資金的監(jiān)管，保證入市收益能夠合理分配、有效利用。另外要把入市情況（包括入市地塊的基本情況和收益分配情況等）納入政務(wù)公開(kāi)制度，全方位接受公民監(jiān)督，避免出現(xiàn)單位或個(gè)人中飽私囊和違法占地等現(xiàn)象。

3.4健全土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制

任何進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通的物體都要有價(jià)格，土地也不例外。長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)土地制度二元結(jié)構(gòu)的背景下，農(nóng)村土地必須要經(jīng)過(guò)征收變?yōu)閲?guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，所以農(nóng)村沒(méi)有像城鎮(zhèn)那樣的基準(zhǔn)地價(jià)體系來(lái)指導(dǎo)土地市場(chǎng)。目前國(guó)家在積極探索農(nóng)村土地制度改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和管制的前提下以出讓、租賃、入股的方式進(jìn)入市場(chǎng)，這就要求健全土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制，全面啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果編制工作，加強(qiáng)農(nóng)村土地市場(chǎng)管理，促進(jìn)我國(guó)地價(jià)體系的完善，避免由于理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足而造成的各種偏差。

3.5完善相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國(guó)關(guān)于土地制度方面的法律法規(guī)仍然以城鄉(xiāng)二元用地結(jié)構(gòu)為背景，在試點(diǎn)地區(qū)的入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方制定的政策缺少現(xiàn)有國(guó)家法律法規(guī)的支持，從而導(dǎo)致了分配效果欠佳[7]。因此在試點(diǎn)實(shí)踐的過(guò)程中要及時(shí)修改完善與實(shí)際不符的法律法規(guī)，并盡快出臺(tái)專門(mén)的集體土地入市法規(guī)，包括規(guī)定集體建設(shè)用地入市的條件，入市主體、參與收益分配的主體以及入市地塊的基準(zhǔn)地價(jià)和最高價(jià)格等，要賦予農(nóng)民更多的權(quán)益和法律保障，明確相關(guān)權(quán)利人的法律責(zé)任，以便完善現(xiàn)有土地制度、保證合理分配，避免集體土地入市過(guò)程中出現(xiàn)的暗箱操作等不良現(xiàn)象。

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