生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具：概念、類型與適用

張晏

摘要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具作為一種與命令控制型進(jìn)路相對(duì)的環(huán)境政策工具，最初與污染問(wèn)題相聯(lián)系而出現(xiàn)，之后擴(kuò)展至生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護(hù)，被認(rèn)為能夠更有效地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，為自然資源管理提供正向激勵(lì)，有助于優(yōu)化資源配置以及填補(bǔ)生態(tài)保護(hù)資金缺口。通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具概念、類型和適用的考察，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的概念雖頻繁出現(xiàn)，但界定過(guò)于寬泛模糊，幾乎泛指所有帶有價(jià)格成分的工具；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的類型劃分并不一致，基于歸納的類型劃分將現(xiàn)行市場(chǎng)化工具歸納為基于價(jià)格的機(jī)制、基于數(shù)量的機(jī)制和市場(chǎng)摩擦機(jī)制三類，而基于演繹的類型劃分，則將市場(chǎng)化工具分為直接市場(chǎng)交易、許可證交易、反向拍賣、科斯類型協(xié)議、調(diào)控價(jià)格變化和自愿性價(jià)格信號(hào)六類；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的適用需要以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貨幣化為前提，受制于制度背景，并且應(yīng)當(dāng)針對(duì)市場(chǎng)的弊端予以法律規(guī)制，確保交易能夠真正提供環(huán)境效益；市場(chǎng)化工具的選擇不僅有賴于數(shù)字運(yùn)算，還應(yīng)當(dāng)考慮多種因素并予以權(quán)衡，同時(shí)綜合運(yùn)用各種市場(chǎng)化或非市場(chǎng)化工具。中國(guó)在建立健全生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把握生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化和商品化解決環(huán)境外部性問(wèn)題這一實(shí)質(zhì)，理解緩解銀行、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)、反向拍賣、生態(tài)標(biāo)簽和生態(tài)認(rèn)證等典型市場(chǎng)化工具的運(yùn)行機(jī)理，明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具適用的前提和規(guī)則，更好地發(fā)揮市場(chǎng)化工具的積極功效，從而實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；市場(chǎng)化工具；概念；類型；適用

中圖分類號(hào)D912.6；F062.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2017）06-0119-08DOI：10.12062/cpre.20170353

市場(chǎng)化工具（marketbased instruments， MBIs）被視為解決棘手環(huán)境政策問(wèn)題的一種經(jīng)濟(jì)高效的手段，被各國(guó)廣泛應(yīng)用于生物多樣性、空氣污染、非點(diǎn)源污染、土地保護(hù)等領(lǐng)域[1]。相較之下，中國(guó)一直踐行“經(jīng)濟(jì)靠市場(chǎng)、環(huán)保靠政府”的傳統(tǒng)，政府主導(dǎo)的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)不僅僵化單一，長(zhǎng)效機(jī)制不足，缺乏有效激勵(lì)，而且導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過(guò)重、成本高卻效率低，甚至產(chǎn)生尋租，引發(fā)不公。2015年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》首次提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“推行市場(chǎng)化機(jī)制”。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求“健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系”，這是生態(tài)文明體制改革目標(biāo)的重要內(nèi)容。本文通過(guò)考察生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的概念、類型和適用，旨在厘清生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的概念內(nèi)涵、本質(zhì)特征、運(yùn)行機(jī)理、適用前提和規(guī)則等關(guān)鍵問(wèn)題，從而為中國(guó)生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系的建立健全提供有益的思路和方向。

1生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具概念的提出與界定

1.1生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具溯源

市場(chǎng)化工具和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)常聯(lián)系出現(xiàn)，但是這種聯(lián)系并非天然。市場(chǎng)化工具作為一種與命令控制型進(jìn)路相對(duì)的環(huán)境政策工具，最初與污染問(wèn)題相聯(lián)系而出現(xiàn)，之后進(jìn)一步擴(kuò)展至生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護(hù)。

1.1.1市場(chǎng)化工具概念的提出

20世紀(jì)70年代，美國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明環(huán)境政策應(yīng)當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。1988年，在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tietenberg《排污權(quán)交易：污染控制政策的改革》以及《清潔空氣法》的影響下，來(lái)自學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界、環(huán)境共同體和政府的50個(gè)成員組成的小組向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了報(bào)告（Project 88），強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)力量的實(shí)際運(yùn)用，以更低的社會(huì)成本來(lái)保護(hù)環(huán)境。提議的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)包括許可證交易、電業(yè)最小成本投標(biāo)、集裝箱裝運(yùn)廢棄物抵押返還系統(tǒng)等，報(bào)告還介紹了總量管制和交易（capandtrade）工具并創(chuàng)造了SO2排放限額的市場(chǎng)[2]。該報(bào)告作為市場(chǎng)化工具的基礎(chǔ)性文件，為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)適用于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供了可能。

1.1.2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的出現(xiàn)和發(fā)展

20世紀(jì)90年代早期，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)逐漸擴(kuò)展至自然資源管理。1992年《生物多樣性公約》第11條規(guī)定：“每一締約國(guó)應(yīng)盡可能并酌情采取對(duì)保護(hù)和持久使用生物多樣性組成部分起鼓勵(lì)作用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)措施?！敝?，如何測(cè)量生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如何對(duì)生物多樣性保護(hù)給予正向激勵(lì)成為熱點(diǎn)問(wèn)題。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念獨(dú)立于市場(chǎng)化工具的概念出現(xiàn)[3]，是采納經(jīng)濟(jì)論述和經(jīng)濟(jì)參考框架的重要一步。2005年之后，千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（Millennium Ecosystem Assessment， MA）中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的術(shù)語(yǔ)被廣泛采納。該概念最主要的貢獻(xiàn)在于提供了看得見(jiàn)的環(huán)境外部性，只要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能夠被承認(rèn)、測(cè)量并納入私人和公共決策中，就應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)[4]。如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念沒(méi)有自動(dòng)隱含類似市場(chǎng)進(jìn)路來(lái)進(jìn)行管理的話，那么它也使得市場(chǎng)化進(jìn)路成為可能。將該概念運(yùn)用于森林的實(shí)踐進(jìn)一步推動(dòng)了市場(chǎng)進(jìn)路的發(fā)展[5]，之后不斷發(fā)展出具有創(chuàng)新性的財(cái)政機(jī)制和工具。

1.2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具出現(xiàn)的合理性

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的出現(xiàn)，很大程度上源于對(duì)復(fù)雜、遲鈍、滯后和無(wú)效率的命令控制型進(jìn)路的反思與超越。更為靈活和更符合成本-效益分析的市場(chǎng)化工具在環(huán)境資源問(wèn)題上的適用具有合理性和優(yōu)越性。

1.2.1應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈

不完全的信息、難以界定的產(chǎn)權(quán)、低于經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本的自然資源價(jià)格導(dǎo)致了過(guò)度利用，既然環(huán)境退化是市場(chǎng)失靈的結(jié)果，那么就可以通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)解決。市場(chǎng)化工具提供了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈最有效率和效益的政策選擇，能夠激發(fā)個(gè)人的保護(hù)動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)造和革新[1]。

1.2.2提供正向激勵(lì)

市場(chǎng)化工具能夠?yàn)楦玫剡M(jìn)行自然資源管理提供正向激勵(lì)，促進(jìn)創(chuàng)新和自我持續(xù)的自然資源管理的改進(jìn)[6]。激勵(lì)并不通過(guò)強(qiáng)制性措施來(lái)強(qiáng)迫執(zhí)行，而是將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值直接納入決策者的動(dòng)機(jī)[7]。由于市場(chǎng)化工具不僅符合自身利益而且有利于公共利益[8]，并不要求資源利用者利他性地提供公共物品，在促進(jìn)遵守義務(wù)、減少權(quán)利沖突上更有效率，特別是在法律執(zhí)行較弱的制度背景下。

1.2.3優(yōu)化資源配置

市場(chǎng)化工具有助于更好地分配資源，鼓勵(lì)最符合成本-效益的人改變土地或者資源利用方式，而不是向所有人廣泛施加改變要求[6]。市場(chǎng)進(jìn)路在時(shí)空上也更為靈活，例如允許生物多樣性項(xiàng)目在一定期間基于當(dāng)?shù)馗淖兊纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和機(jī)會(huì)成本來(lái)調(diào)整其地理位置。此外，市場(chǎng)化工具通過(guò)激勵(lì)企業(yè)采用更先進(jìn)的技術(shù)，與一刀切的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相比，用更低的成本達(dá)到甚至超過(guò)環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的要求[7]。

1.2.4填補(bǔ)資金缺口

市場(chǎng)化工具是獲取生態(tài)保護(hù)資金，填補(bǔ)生態(tài)保護(hù)資金缺口的創(chuàng)新進(jìn)路。實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的成本和可獲得的資金之間的缺口已經(jīng)被證實(shí)，盡管具體的量化數(shù)字仍存在爭(zhēng)議[9]。市場(chǎng)化工具能夠促使私人投資，創(chuàng)造機(jī)會(huì)，特別是發(fā)展中國(guó)家，包括增加收入和活動(dòng)的多樣化、促進(jìn)就業(yè)、加強(qiáng)能力建設(shè)[10]。

1.3生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具概念的核心

隨著市場(chǎng)化工具的提出和發(fā)展，市場(chǎng)化工具和類似概念在國(guó)際文件中也頻繁出現(xiàn)，例如1987年《我們共同的未來(lái)》、1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、2002年《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》、2012年“里約+20”峰會(huì)成果文件《我們期待的未來(lái)》都提倡市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)工具在環(huán)境保護(hù)中的適用，但卻缺乏統(tǒng)一的表述和進(jìn)一步的釋義?！敖?jīng)濟(jì)工具”、“基于市場(chǎng)的機(jī)制”、“基于激勵(lì)的工具”、“環(huán)境市場(chǎng)”等術(shù)語(yǔ)在很大程度上互相交叉重疊，市場(chǎng)成為“金錢”或“經(jīng)濟(jì)”的替代術(shù)語(yǔ)。市場(chǎng)化工具的概念相當(dāng)寬泛和模糊，目前尚缺乏對(duì)于定義范圍的統(tǒng)一界定，也沒(méi)有構(gòu)成成分的清單[9]。

相關(guān)研究對(duì)概念的界定往往借助于與命令控制型工具的對(duì)比。例如，市場(chǎng)化工具是使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來(lái)保持和加強(qiáng)自然資本的政策工具[7]，鼓勵(lì)跟隨市場(chǎng)信號(hào)而不是有關(guān)污染控制水平或方法的明確指令[8]。實(shí)踐中，稅費(fèi)（關(guān)稅、環(huán)境稅、環(huán)境費(fèi)）、補(bǔ)貼、環(huán)境產(chǎn)品市場(chǎng)（排污許可交易、賠償機(jī)制）、自愿交易、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES）、信托基金、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、生態(tài)標(biāo)簽和認(rèn)證等都被認(rèn)為屬于市場(chǎng)化工具，市場(chǎng)化工具幾乎泛指所有帶有價(jià)格成分的工具。

盡管如此，這些市場(chǎng)化工具的共性顯而易見(jiàn)，即以功利的視角看待自然，將自然的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值在不同程度上以不同的方式定價(jià)，從而為環(huán)境利益設(shè)置價(jià)格或交易[9]。因此，市場(chǎng)化工具概念的核心在于以某種方式賦予自然貨幣價(jià)值，從而將生態(tài)系統(tǒng)功能貨幣化，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)影響人們的行為來(lái)解決環(huán)境外部性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境政策目標(biāo)。

2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的類型與實(shí)例

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的寬泛界定表明將真正的市場(chǎng)（例如碳交易）、規(guī)制和基于交易的工具的混合（例如生物多樣性補(bǔ)償）甚至交易成分不存在的工具（例如大多數(shù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)）歸納為一個(gè)單一類別的市場(chǎng)工具是困難的[4]。類型研究將有助于概念的具體化，進(jìn)而有助于理解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具區(qū)別于其他政策工具的本質(zhì)特征和運(yùn)行機(jī)理。

2.1基于歸納和基于演繹的類型劃分

如何將市場(chǎng)化工具進(jìn)行分類并沒(méi)有一致的結(jié)論。基于歸納的類型劃分主要來(lái)源于澳大利亞的研究，如表1[6]所示：第一，基于價(jià)格的機(jī)制，例如拍賣、投標(biāo)和稅收通過(guò)設(shè)置或者修正價(jià)格使市場(chǎng)納入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的成本；第二，基于數(shù)量的機(jī)制，例如總量管制和交易以及補(bǔ)償通過(guò)設(shè)置目標(biāo)以獲取或保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；第三，市場(chǎng)摩擦機(jī)制例如生態(tài)標(biāo)簽或者教育通過(guò)去除生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)識(shí)障礙提高現(xiàn)行市場(chǎng)的效率[6，11]。其中，基于價(jià)格的市場(chǎng)化工具還可以再細(xì)分為作為市場(chǎng)改革的工具，如生態(tài)稅和利用市場(chǎng)機(jī)制分配生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的工具，如招標(biāo)、拍賣[1]。

基于演繹的類型劃分，關(guān)注工具的內(nèi)在特征和與市場(chǎng)的關(guān)系，將市場(chǎng)化工具分為六類[12]：直接市場(chǎng)交易、許可證交易、反向拍賣（reverse auctions）、科斯類型協(xié)議、調(diào)控

價(jià)格變化、自愿性價(jià)格信號(hào)，如表2[9]所示。

2.2典型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具

在上述工具中，緩解銀行和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)被認(rèn)為是最為典型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具。反向拍賣實(shí)際上是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的一種特殊形式。直接市場(chǎng)交易、生態(tài)標(biāo)簽和生態(tài)認(rèn)證則是直接或間接將服務(wù)體現(xiàn)在產(chǎn)品價(jià)格當(dāng)中。

2.2.1緩解銀行

緩解銀行及其各種適用和派生例如生物多樣性銀行、物種銀行、棲息地銀行、濕地銀行等是許可證交易的典型。

美國(guó)《清潔水法》創(chuàng)立了濕地緩解市場(chǎng)和相關(guān)的許可證交易。根據(jù)該法第404條的規(guī)定，如果被許可人將通過(guò)補(bǔ)償性緩解例如重建項(xiàng)目補(bǔ)償其對(duì)濕地的負(fù)面影響，美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)將授予許可。一般由被許可人、雇傭的環(huán)境顧問(wèn)或者工程公司，在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目同時(shí)或之后實(shí)施補(bǔ)償性緩解計(jì)劃[13]。但是，被許可人承擔(dān)緩解責(zé)任的失敗促使陸軍工程兵團(tuán)和環(huán)境保護(hù)署采取了替代進(jìn)路，即要求環(huán)境修復(fù)公司修復(fù)之前已經(jīng)干涸的濕地，環(huán)境的“提升”——基線條件和被修復(fù)后場(chǎng)所之間的增量——有資格作為環(huán)境信用。經(jīng)由陸軍工程兵團(tuán)同意，這些信用可以出售給開(kāi)發(fā)者或其他根據(jù)第404條需要提供補(bǔ)償性緩解的被許可人。表面看來(lái)被許可人購(gòu)買的是環(huán)境信用，但實(shí)際購(gòu)買的是責(zé)任的解除。當(dāng)陸軍工程兵團(tuán)同意使用濕地緩解銀行信用來(lái)滿足被許可人補(bǔ)償性緩解責(zé)任時(shí)，提供緩解的責(zé)任轉(zhuǎn)移到緩解銀行家身上[14]。

濕地緩解銀行最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代早期，以單個(gè)用戶的方式為預(yù)期的內(nèi)部濕地影響提供提前補(bǔ)償。到了20世紀(jì)90年代，基于市場(chǎng)的商業(yè)緩解銀行出現(xiàn)并占顯著地位。1995年，由美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、環(huán)境保護(hù)署、國(guó)家海洋和大氣管理局、自然資源保護(hù)服務(wù)局、漁業(yè)和野生動(dòng)物服務(wù)局等聯(lián)合發(fā)布了緩解銀行指南，銀行為了出售補(bǔ)償信用需要獲得機(jī)構(gòu)間緩解銀行審查小組的同意。根據(jù)這一指南，私人投資者意識(shí)到私人緩解銀行能夠充分獲得監(jiān)管同意，商業(yè)銀行大大增多了[15]。

2.2.2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)

與緩解銀行基于干擾者付費(fèi)（disturber pays）不同，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)基于受益者付費(fèi)或者管理者盈利原則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Wunder在2005年提出的代表性觀點(diǎn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)是一個(gè)自愿、附條件的交易，至少有一個(gè)賣方，一個(gè)買方，并且具有明確定義的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[16]。2014年，Wunder將這一概念修正為：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者與提供者之間，以雙方商定的自然資源管理規(guī)則為條件，以產(chǎn)生異地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的的自愿交易[17]，從而與其他正向環(huán)境激勵(lì)工具區(qū)分開(kāi)來(lái)。但是Wunder的定義被標(biāo)上了“科斯”、“市場(chǎng)”、“私人”、“使用者付費(fèi)”等標(biāo)簽，被認(rèn)為太過(guò)狹隘和理想化[18]。

在實(shí)踐中，除了以法國(guó)Vittel流域保護(hù)項(xiàng)目為代表的私人生態(tài)補(bǔ)償，還有以哥斯達(dá)黎加國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目（PSA）為代表的公共生態(tài)補(bǔ)償，以及以津巴布韋本土資源公共區(qū)域管理項(xiàng)目（CAMPFIRE）為代表的公私混合生態(tài)補(bǔ)償[19]。實(shí)際上，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)在多數(shù)情況下由國(guó)家運(yùn)行、政府主導(dǎo)，甚至可能不包含交易的成分。特別是當(dāng)產(chǎn)權(quán)不明晰以及交易成本很高時(shí)，政府作為受益者代表通過(guò)公共支付付費(fèi)可能是唯一的選擇[20]。

因此，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)中政府與市場(chǎng)的融合反映出科斯定理（Coase theorem）和庇古進(jìn)路（Pigouvian approach）的結(jié)合，科斯定理的適用主要針對(duì)利益相關(guān)者關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的小規(guī)模使用者付費(fèi)模式，庇古進(jìn)路則突出政府角色，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是公共物品的前提[21]。

2.2.3反向拍賣

反向拍賣是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的一種特殊的實(shí)現(xiàn)方式。例如，在澳大利亞維多利亞州，土地所有者確定愿意建立森林種植園的區(qū)域，然后向政府提出要求的金額。基于評(píng)估一個(gè)貨幣單位提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)數(shù)量的科學(xué)和經(jīng)濟(jì)模型，州政府選擇成功的出價(jià)者予以付費(fèi)。反向拍賣的金額能夠顯示出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會(huì)成本，從而促使公共資源的更好分配[22]。

相比之下，確定的付費(fèi)進(jìn)路可能受到提供者和政府之間信息不對(duì)稱的負(fù)面影響。提供者通常比政府更了解提供成本，這使提供者獲得信息尋租。競(jìng)爭(zhēng)性的出價(jià)有助于將信息尋租減至最低。由于提供者信息尋租獲得的減少，拍賣給政府和社會(huì)能夠獲得關(guān)于保護(hù)成本的額外的私人信息以及政府開(kāi)支的效率的提高，更重要的是拍賣機(jī)制比傳統(tǒng)的固定價(jià)格框架經(jīng)濟(jì)上更有效率[23]。

2.2.4生態(tài)標(biāo)簽和生態(tài)認(rèn)證

直接市場(chǎng)交易和自愿性價(jià)格信號(hào)背后隱含著物質(zhì)產(chǎn)品的功能包含了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)不同，這些功能是有意制造的，生產(chǎn)和出售的是補(bǔ)充的服務(wù)和物品，并向消費(fèi)者釋放這一信號(hào)。例如蔭生咖啡和鳥(niǎo)類友好咖啡的培育和購(gòu)買旨在保護(hù)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，額外費(fèi)用是因?yàn)榘诉@部分服務(wù)。生態(tài)標(biāo)簽可以將環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相聯(lián)系，更好的實(shí)現(xiàn)框架的靈活性和效益[10]。

生態(tài)認(rèn)證與生態(tài)標(biāo)簽不同，是由獨(dú)立第三方認(rèn)證為環(huán)境友好產(chǎn)品，生態(tài)認(rèn)證后未必一定要標(biāo)記于產(chǎn)品向最終消費(fèi)者釋放價(jià)格信號(hào)，而是可以通過(guò)提高在產(chǎn)業(yè)中的聲譽(yù)或提高產(chǎn)品質(zhì)量來(lái)獲得附加費(fèi)用。例如國(guó)際環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)體系ISO14001認(rèn)證環(huán)境管理實(shí)踐，但企業(yè)卻不能將ISO標(biāo)志用于產(chǎn)品[24]。

3生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具適用的前提與規(guī)則

如何針對(duì)具體情形更有效地達(dá)成環(huán)境政策目標(biāo)，需要在不同類型的市場(chǎng)化工具中進(jìn)行比較和選擇。選擇標(biāo)準(zhǔn)和決策程序的設(shè)計(jì)不僅是技術(shù)問(wèn)題，更無(wú)可避免地受制于制度背景，并應(yīng)針對(duì)市場(chǎng)的弊端予以法律規(guī)制。

3.1生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具適用的前提

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的適用需要以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化為前提。將生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品或服務(wù)轉(zhuǎn)化為商品需要四個(gè)步驟：生態(tài)系統(tǒng)功能的經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)、通過(guò)貨幣化或定價(jià)來(lái)表示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的交換價(jià)值、通過(guò)特定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或土地產(chǎn)權(quán)的確定來(lái)明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的占用，以及商業(yè)化例如建立生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)出賣和交換的制度框架[25]。

3.1.1生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貨幣化

生態(tài)系統(tǒng)功能的經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)始于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念的適用，將環(huán)境外部性轉(zhuǎn)化為貨幣化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是商品化的前提。自1997年Costanza等人在《自然》上發(fā)表《世界生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和自然資本的價(jià)值》后，估值成為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究中最常討論的議題[25]。然而，用貨幣來(lái)表示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在很大障礙，估值將受到科學(xué)空白、能力、成本等多重限制。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化因?yàn)橐蠛?jiǎn)單的交換價(jià)值來(lái)進(jìn)行交易從而否認(rèn)了這些服務(wù)價(jià)值的多樣性，這將面臨嚴(yán)重的技術(shù)困難以及如何聯(lián)系和感知自然的倫理學(xué)意涵[26]。應(yīng)當(dāng)就生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的不同方面進(jìn)行估值，進(jìn)路如表3[27]所示。

在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)估值的機(jī)制設(shè)計(jì)中，需要綜合考慮方法進(jìn)路、價(jià)值度量、時(shí)間范圍、地理規(guī)模、精確程度、利益相關(guān)者/受益者群體集合、產(chǎn)出形式等諸多要素。其中，利益相關(guān)者的參與和交流是關(guān)鍵。值得注意的是，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)估值普遍被認(rèn)為能夠提供中立客觀的信息，但事實(shí)上卻難免受到估值者觀點(diǎn)和意見(jiàn)的影響。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)估值需要適應(yīng)于政策、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度文化背景[28]。

3.1.2制度背景和法律規(guī)制

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的適用其實(shí)是不同參與者通過(guò)合作重新決定土地利用管理的機(jī)制，為現(xiàn)行制度所影響和調(diào)整，包括產(chǎn)權(quán)、法律框架、社會(huì)認(rèn)知和價(jià)值觀等[18]。如果缺乏產(chǎn)權(quán)和法律框架的存在和實(shí)施，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)將難以存續(xù)并發(fā)揮功效。有效的法律框架能夠?qū)嵸|(zhì)性減少交易成本、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)不公[29]。

（1）權(quán)利界定。市場(chǎng)化工具的建立和適用要求權(quán)利界定是清晰的，包括兩類：第一，誰(shuí)享有相關(guān)土地或資源權(quán)利；第二，權(quán)利人是否有權(quán)做出土地或資源利用的改變[30]。如果獲得或管理資源的權(quán)利不明晰，或者缺乏資源獲取的公平性，市場(chǎng)化工具將很難實(shí)施。但需要注意，采取行動(dòng)保持或加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的人，無(wú)論是否為正式的土地或資源所有權(quán)人，需要履行環(huán)境資源管理的功能，并按照合同承擔(dān)責(zé)任[17]，并不一定需要轉(zhuǎn)移資源的有關(guān)權(quán)利，完整的所有權(quán)并不是前提條件[31]。對(duì)于大多數(shù)市場(chǎng)化工具來(lái)說(shuō)，確定的使用權(quán)、穩(wěn)定的自然資源管理、明晰的控制權(quán)責(zé)是生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)路的前提。

（2）法律限制。在科斯類型協(xié)議中，合同被認(rèn)為是自愿雙方合意的結(jié)果，但實(shí)際上卻受到法律限制。市場(chǎng)化工具常受制于不完全和不對(duì)稱的信息，例如科學(xué)不確定性、不充分的生態(tài)知識(shí)、不適當(dāng)?shù)目刂粕鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的方法，以及權(quán)力的不平衡[10]。特別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)、交換和消費(fèi)是以權(quán)力地位不對(duì)稱為特征，這可能會(huì)造成不公平獲取自然資源和服務(wù)的現(xiàn)象[26]。因此，除有賴于國(guó)家或機(jī)構(gòu)界定和實(shí)施適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)化工具要想達(dá)到目標(biāo)還需要確認(rèn)和調(diào)動(dòng)交易雙方的參與，促進(jìn)溝通與信任，監(jiān)督市場(chǎng)化工具的實(shí)施和結(jié)果，減少信息不對(duì)稱和交易成本[1]。這需要法律法規(guī)確定機(jī)制中各方的權(quán)利范圍和行為規(guī)范。

（3）責(zé)任機(jī)制。交易機(jī)制中存在參與者濫用權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，這種濫用常難以察覺(jué)，因此需要設(shè)置責(zé)任機(jī)制，包括設(shè)置財(cái)政責(zé)任例如將單獨(dú)的信用賬戶、保險(xiǎn)作為許可的前提，設(shè)置能證實(shí)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)判斷市場(chǎng)參與者的表現(xiàn)，加強(qiáng)透明度和公眾參與來(lái)評(píng)價(jià)交易是否符合規(guī)制目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，政府或公眾有效監(jiān)督和檢查市場(chǎng)交易的實(shí)施情況，如果政府或參與方違反相關(guān)規(guī)定或義務(wù)時(shí)能夠獲得司法救濟(jì)等。如果沒(méi)有法律基礎(chǔ)設(shè)施支持交易來(lái)確保交易真正提供環(huán)境效益，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)理論上的優(yōu)勢(shì)將會(huì)被削弱[32]。

3.2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具適用的規(guī)則

3.2.1確立環(huán)境規(guī)制目標(biāo)

市場(chǎng)機(jī)制本身不能用于決定政策目標(biāo)是什么，例如決定多清潔的空氣和水或者多大程度的生物多樣性[1]。通過(guò)任何經(jīng)濟(jì)工具包括市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)環(huán)境，都不是源于交易因素而是界定責(zé)任的命令要素或者政治上設(shè)置的環(huán)境目標(biāo)[33]。市場(chǎng)化工具幫助達(dá)成環(huán)境政策目標(biāo)，但并不能替代政府規(guī)制。

3.2.2選擇適當(dāng)?shù)囊?guī)制工具

如何在特定背景下選擇適用某一特定的經(jīng)濟(jì)工具很難找到精確的公式，但現(xiàn)有研究提供了選擇的步驟與框架。

（1）選擇市場(chǎng)化工具還是非市場(chǎng)化工具。市場(chǎng)化工具并不總是適當(dāng)?shù)?。適用市場(chǎng)化工具需要以參與者的異質(zhì)性（heterogeneity）（包括生物物理、管理選擇以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)異質(zhì)性）為條件。即使異質(zhì)性高，如果市場(chǎng)失靈不能經(jīng)由市場(chǎng)化工具被實(shí)際克服，仍需考慮其他非市場(chǎng)化的激勵(lì)[6]。

選擇市場(chǎng)化工具除成本之外，還要考慮現(xiàn)行環(huán)境法框架、技術(shù)能力以及政府部門管理市場(chǎng)化項(xiàng)目的成本以及政治可行性等因素。在某些特殊領(lǐng)域中，非市場(chǎng)化工具更適合，例如有毒物質(zhì)管理，文化或者生態(tài)重要區(qū)域的保護(hù)等，如果授權(quán)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境決策可能會(huì)導(dǎo)致不良以及潛在的災(zāi)難性后果[34]。此外，當(dāng)環(huán)境不確定性是外部不確定性的主要來(lái)源時(shí)，非市場(chǎng)化工具更優(yōu)[35]。

（2）選擇和設(shè)計(jì)合適的市場(chǎng)化工具。在不同類型的市場(chǎng)化工具中，市場(chǎng)摩擦工具主要瞄準(zhǔn)劣等市場(chǎng)設(shè)計(jì)或在現(xiàn)有市場(chǎng)中減少交易成本的機(jī)會(huì)，在不存在現(xiàn)有市場(chǎng)的情況下需要在基于價(jià)格和數(shù)量的市場(chǎng)化工具間進(jìn)行選擇[11]。Weitzman于1974年提出，在完全的信息和競(jìng)爭(zhēng)情況下，基于價(jià)格和基于數(shù)量的工具會(huì)產(chǎn)生同樣的結(jié)果。但實(shí)際上存在偏好，在減排成本不確定的情況下，當(dāng)邊際減排成本函數(shù)的斜率大于邊際損失函數(shù)的斜率的絕對(duì)值時(shí)應(yīng)當(dāng)適用基于價(jià)格的工具。反之，則應(yīng)適用基于數(shù)量的工具[36]。

但這種選擇不僅有賴于數(shù)字運(yùn)算，還受到一些重要的非經(jīng)濟(jì)因素影響。例如，產(chǎn)權(quán)預(yù)期：污染者付費(fèi)原則適用基于數(shù)量的工具，受益者負(fù)擔(dān)原則適用基于價(jià)格的機(jī)制；管轄權(quán)：立法常需設(shè)立或修正產(chǎn)權(quán)，這是基于數(shù)量的工具的基礎(chǔ)，例如總量管制和交易，要求建立數(shù)量“總量”來(lái)表示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的稀缺。基于價(jià)格的工具能夠通過(guò)雙方合同安排來(lái)實(shí)施；產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的時(shí)間：基于數(shù)量的工具在保護(hù)長(zhǎng)期結(jié)果時(shí)更優(yōu)，而基于價(jià)格的工具只在預(yù)算可獲得期間有效；機(jī)制交易成本：交易成本會(huì)增加工具中的參與人數(shù)，參與越復(fù)雜，對(duì)事后監(jiān)督的要求越高；要求變化的程度：預(yù)期會(huì)隨著成本而改變，可能需要設(shè)置混合型工具[11]。

適用不同的市場(chǎng)化工具也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。例如影響遵守環(huán)境規(guī)制和采用新技術(shù)的動(dòng)機(jī)。適用基于數(shù)量的工具時(shí)，企業(yè)違反行為隨著新技術(shù)的采用而下降。如果從社會(huì)福利的視角來(lái)看，稅收引發(fā)更低的排放損失而許可證交易引發(fā)更低的減排、投資以及預(yù)期實(shí)施成本[37]。許可證交易和稅收在不確定性的情況下對(duì)企業(yè)的技術(shù)選擇產(chǎn)生不同影響。只有在與產(chǎn)品消費(fèi)需求的差異相比，隨機(jī)成本與均衡許可價(jià)格具有較強(qiáng)的正相關(guān)時(shí)，稅收鼓勵(lì)最靈活的減排技術(shù)。企業(yè)的技術(shù)選擇在許可證交易下達(dá)到社會(huì)最優(yōu)，而不是稅收[38]。因此，市場(chǎng)化工具的選擇應(yīng)考慮多種因素并予以權(quán)衡。

3.2.3綜合運(yùn)用各類工具

多種市場(chǎng)化工具常同時(shí)存在。在實(shí)際操作中，某一項(xiàng)目可能提供多方面的生態(tài)服務(wù)，同時(shí)多樣化的管理也會(huì)產(chǎn)生多重結(jié)果，往往采用復(fù)合型市場(chǎng)工具[39]。市場(chǎng)化工具和非市場(chǎng)化工具也常綜合運(yùn)用。絕大多數(shù)政策工具作為公共政策是多維度的，更多的是綜合而不是在不同進(jìn)路間進(jìn)行選擇。例如，為降低交易成本，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目常與各種政策工具共生[40]。另外，各種政策工具間的界限未必那么明確。市場(chǎng)化工具的出現(xiàn)反映出改變決策程序的愿望，除了適用完全嶄新的工具外，也可以重新界定現(xiàn)行工具以及增加新維度，或者為現(xiàn)行政策工具賦予新的功能。因此，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的適用應(yīng)當(dāng)考慮如何將不同的工具聯(lián)系起來(lái)。在一個(gè)次優(yōu)的世界里，市場(chǎng)失靈的許多來(lái)源共同存在，政策工具的結(jié)合是必需的[41]。

4結(jié)語(yǔ)

與命令控制型進(jìn)路不同，市場(chǎng)化工具因其確保效率和效益的增加，公平分配成本和收益，被認(rèn)為能夠以更低的成本更靈活地達(dá)成環(huán)境目標(biāo)[42]。但是市場(chǎng)化工具并不是應(yīng)對(duì)所有政策挑戰(zhàn)的萬(wàn)靈藥（panacea），也不能替代政府規(guī)制，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈并不總是資源退化的原因，因此市場(chǎng)也不總是解決的途徑[1]。市場(chǎng)化工具本身也飽受批評(píng)和質(zhì)疑，例如市場(chǎng)化工具會(huì)侵蝕生態(tài)保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致自然的不良商品化，以及造成不公平[4]。因此，在推動(dòng)生態(tài)治理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)生態(tài)治理市場(chǎng)化和規(guī)范化的過(guò)程中，需要在深入理解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)化工具的概念、類型和適用的基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)的制度背景進(jìn)行精密的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)制。關(guān)于市場(chǎng)化工具的爭(zhēng)議也顯示出環(huán)境政策工具設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，這需要綜合包括經(jīng)濟(jì)、法律、政治生態(tài)學(xué)、制度理論、道德哲學(xué)、環(huán)境科學(xué)等學(xué)科的觀點(diǎn)，加強(qiáng)跨學(xué)科研究。

（編輯：于杰）

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Marketbased instruments for ecosystem services： concept， classification and application

ZHANG Yan

（School of Law， Beijing Institute of Technology， Beijing 100081， China）

AbstractMarketbased instruments （MBIs） for ecosystem services， in correspondence to the command and control approaches， is a type of environmental policy tool which was initially associated with pollution problems， and then extended to biodiversity conservation and ecosystem services protection. It has been considered to be a more effective scheme to correct market failure， to provide positive incentives for natural resources management， to optimize the allocation of resources， and to fill the financial gap of ecological protection funds. According to the investigation to the concept， classification， and application of MBIs， it may be found that although the idea of MBIs has been used frequently， it is too broad and vague， which almost refers to all components with price tools. The classification of MBIs is not consistent， which is according to inductive method divided into pricebased instruments， quantitybased instruments， and market friction mechanisms， and divided into direct markets， tradable permits， reverse auctions， Coaseantype agreements， regulatory price signals， and voluntary price signals according to deductive method. The application of MBIs should base on the monetization of ecosystem services， and subject to the institutional context； moreover， defects on the market should be regulated by law to ensure that the transaction can truly provide environmental benefits. The choice of MBIs depends not only on digital operation， but also on comprehensive consideration and weighing of various factors in order to better combine different MBIs or nonMBIs. In the process of establishing and improving the market system of ecological protection in China， we should grasp the essence that MBIs for ecosystem services is to deal with the environmental externality through monetization and commodification of ecosystem services， and we should understand the operation mechanism of typical instruments such as mitigation banking， payments for ecosystem services， reverse auction， ecolabeling and ecocertification， so as to define the premise and rules of the application of marketbased instruments for ecosystem services， to develop the positive function of marketbased instruments， therefore， to achieve specific environmental policy goals.

Key wordsecosystem services； marketbased instruments； concept； classification； application