國(guó)外交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查機(jī)制研究及啟示

張赫+張子晗

摘 要：事故調(diào)查是查明事故原因，吸取事故教訓(xùn)，防范事故重復(fù)發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為充分借鑒國(guó)外交通運(yùn)輸事故調(diào)查機(jī)制的有益經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)事故調(diào)查機(jī)制，科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的把握新時(shí)期事故的發(fā)展趨勢(shì)和特征，科學(xué)防范事故發(fā)生，本文系統(tǒng)研究了國(guó)外典型的交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查機(jī)制模式，深入總結(jié)分析其中的共性特征，并結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，提出了進(jìn)一步完善事故調(diào)查機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：交通運(yùn)輸；安全生產(chǎn)，事故調(diào)查；經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào)：U116.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2017）06-0023-03

安全生產(chǎn)事關(guān)黨的執(zhí)政宗旨，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，事關(guān)全面建成小康社會(huì)。當(dāng)前我國(guó)正處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期和矛盾凸顯期，各種新舊風(fēng)險(xiǎn)矛盾交織，交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)影響因素更加錯(cuò)綜復(fù)雜。加快完善我國(guó)交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查機(jī)制，是準(zhǔn)確把握新時(shí)期交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)規(guī)律和特點(diǎn)的客觀要求，是科學(xué)構(gòu)建交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)防范體系的重要保障。

1 國(guó)外典型交通運(yùn)輸事故調(diào)查機(jī)構(gòu)分析

從歷史發(fā)展的角度分析，以獨(dú)立性為主要特征現(xiàn)代事故調(diào)查制度，起源于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的交通運(yùn)輸領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家由于率先進(jìn)入機(jī)動(dòng)化，公路、鐵路、民航、海運(yùn)等領(lǐng)域爆發(fā)式發(fā)展，同時(shí)也出現(xiàn)了嚴(yán)重安全事故問題。為客觀、公正的查找事故原因、改進(jìn)安全管理，美國(guó)率先推進(jìn)事故調(diào)查獨(dú)立改革，隨后日本、芬蘭等多個(gè)國(guó)家也相繼成立了具有一定獨(dú)立性的交通運(yùn)輸事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，相對(duì)獨(dú)立的開展事故調(diào)查工作。

1.1 調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置分析

事故調(diào)查機(jī)構(gòu)與相應(yīng)領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管部門的隸屬關(guān)系及其獨(dú)立程度，對(duì)事故調(diào)查機(jī)構(gòu)能否客觀、公正的開展事故調(diào)查工作具有重要影響。歐美等國(guó)家普遍注重保障調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，具體可以為外部獨(dú)立和內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立兩種模式。

外部獨(dú)立模式，即組建在隸屬關(guān)系上獨(dú)立于相關(guān)行政管理部門之外的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)。該類模式主要以美國(guó)代表。1972年，美國(guó)成立了國(guó)家交通運(yùn)輸安全委員會(huì)（NTSB），負(fù)責(zé)美國(guó)交通運(yùn)輸事故及涉外交通事故的調(diào)查。在全國(guó)設(shè)有多處直屬分支機(jī)構(gòu)，享用國(guó)會(huì)直接下?lián)艿倪\(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，完全獨(dú)立于美國(guó)運(yùn)輸部。日本交通事故綜合研究中心負(fù)責(zé)道路交通事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析和部分道路交通事故調(diào)查。內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立模式，即在各國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)置獨(dú)立于公路、海事等領(lǐng)域監(jiān)管部門的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)立方式。

1.2 事故調(diào)查運(yùn)行模式

總體來看，發(fā)達(dá)事故調(diào)查運(yùn)行機(jī)制可分為三種模式：獨(dú)立調(diào)查，并行調(diào)查和分級(jí)調(diào)查。

獨(dú)立調(diào)查模式，即由外部獨(dú)立或內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展事故調(diào)查的模式。該類模式為發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的模式。事故調(diào)查機(jī)作為法定事故調(diào)查主體，依法被授予完全獨(dú)立進(jìn)行事故調(diào)查的權(quán)限，建立相應(yīng)的事故調(diào)查制度、人員隊(duì)伍，獨(dú)立開展調(diào)查工作。

并行調(diào)查模式，即由事故調(diào)查機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政管理部門根據(jù)各自不同的側(cè)重點(diǎn)，分別獨(dú)立開展事故調(diào)查、發(fā)布事故調(diào)查結(jié)論的模式。美國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域事故調(diào)查主要采用該模式。

分級(jí)調(diào)查模式，即按照后果嚴(yán)重程度將事故劃分為不同等級(jí)，一定等級(jí)以下的事故由相應(yīng)行政管理部門負(fù)責(zé)調(diào)查，而一定等級(jí)以上的事故則獨(dú)立的專門事故調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查。

1.3 國(guó)外事故調(diào)查機(jī)制特征分析

發(fā)達(dá)國(guó)家的交通運(yùn)輸事故調(diào)查機(jī)制雖然不完全相同，但綜合來看，各國(guó)普遍在注重事故調(diào)查的獨(dú)立性、專業(yè)性、技術(shù)性、公開性等方面呈現(xiàn)出共性特征。

（1）機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。事故調(diào)查機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的合法地位，是各國(guó)在交通運(yùn)輸事故調(diào)查領(lǐng)域推進(jìn)改革的重要方向。多數(shù)國(guó)家通過建立法規(guī)制度明確了事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，隊(duì)伍規(guī)模和經(jīng)費(fèi)保障。美、英等國(guó)還將事故調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置為中央垂直管理的直屬機(jī)構(gòu)形式，以避免各級(jí)地方政府對(duì)事故調(diào)查過程的不公正影響。

（2）隊(duì)伍的專業(yè)性。由于交通運(yùn)輸涉及多個(gè)不同領(lǐng)域，且各領(lǐng)域事故成因及影響因素復(fù)雜，為適應(yīng)不同專業(yè)領(lǐng)域事故調(diào)查工作的需求，各國(guó)普遍采用三種方式保障人員隊(duì)伍素質(zhì)能力。一是細(xì)化專業(yè)領(lǐng)域分工，針對(duì)不同領(lǐng)域的事故調(diào)查任務(wù)，建立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期跟蹤、研究、積累相應(yīng)的事故調(diào)查方法和技術(shù)，提升調(diào)查人員的專業(yè)化水平。二是提升事故調(diào)查人員專職化比例。對(duì)事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的工作人員的專職化程度做出規(guī)定，以建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的事故調(diào)查隊(duì)伍。三是嚴(yán)格事故調(diào)查人員選擇錄用的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）調(diào)查的技術(shù)性。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將事故調(diào)查定位技術(shù)調(diào)查，主要目標(biāo)為從技術(shù)層面查明事故發(fā)生的原因，提出防范事故、改進(jìn)安全管理的對(duì)策建議。事故責(zé)任的認(rèn)定多由相應(yīng)司法機(jī)構(gòu)經(jīng)過司法程序予以認(rèn)定。

（4）調(diào)查結(jié)論的公開性。為促進(jìn)社會(huì)各相關(guān)方了解事故發(fā)生的原因，廣泛汲取事故教訓(xùn)，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)輿論對(duì)事故調(diào)查的監(jiān)督，各國(guó)都普遍建立了事故調(diào)查結(jié)論公開制度，及時(shí)向社會(huì)公開事故。

2 當(dāng)前我國(guó)交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查特征分析

伴隨我國(guó)深化改革的持續(xù)推進(jìn)以及各級(jí)政府對(duì)安全生產(chǎn)事故調(diào)查工作的重視，交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查制度及運(yùn)行機(jī)制不斷完善。交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查呈現(xiàn)兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是從全局總體分析，交通運(yùn)輸領(lǐng)域事故調(diào)查具有調(diào)查主體獨(dú)特性；二是從交通運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)部分析，呈現(xiàn)調(diào)查模式多樣性。

2.1 調(diào)查主體的獨(dú)特性分析

我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域事故調(diào)查主體獨(dú)特性特征的成因主要包括兩個(gè)方面：一是技術(shù)性因素。必須熟悉相應(yīng)領(lǐng)域安全知識(shí)和技能，才能對(duì)其事故原因及防范措施做出準(zhǔn)備判斷；二是體制性因素。水上交通、鐵路交通、民用航空等領(lǐng)域，除部分內(nèi)河、地方鐵路外基本實(shí)行中央垂直管理的體制，地方各級(jí)政府不參與相應(yīng)領(lǐng)域的日常監(jiān)管，無充足的相應(yīng)的人員、技術(shù)等儲(chǔ)備。

2.2 調(diào)查模式多樣性分析

從交通運(yùn)輸內(nèi)部不同領(lǐng)域來看，不同領(lǐng)域事故調(diào)查運(yùn)行機(jī)制不盡相同，多樣性特征顯著。民用航空領(lǐng)域成立了中國(guó)民用航空局航空事故調(diào)查中心，建立了相對(duì)獨(dú)立于行政部門的專職事故調(diào)查機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍，并對(duì)事故調(diào)查人員的專業(yè)技術(shù)能力提出明確要求，水上交通領(lǐng)域，雖然尚未成立專職調(diào)查機(jī)構(gòu)，但已經(jīng)對(duì)事故調(diào)查人員的資質(zhì)提出相應(yīng)要求，并建立了培訓(xùn)考核機(jī)制。道路運(yùn)輸領(lǐng)域，事故調(diào)查主體并非道路運(yùn)輸行業(yè)管理部門，而是由各級(jí)地方政府牽頭負(fù)責(zé)。城市軌道交通領(lǐng)域，作為近年來交通運(yùn)輸爆發(fā)式增長(zhǎng)的新興領(lǐng)域，相應(yīng)的法規(guī)制度尚不健全，事故調(diào)查主體尚無專門法規(guī)予以明確。

3 中外交通運(yùn)輸領(lǐng)域事故調(diào)查機(jī)制對(duì)比分析

中外在交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查領(lǐng)域既存在共性做法，也由于各國(guó)國(guó)情不同、發(fā)展階段不同，而存在著一定的差異。通過對(duì)中外差異的優(yōu)劣對(duì)比分析，將對(duì)我國(guó)借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善事故調(diào)查機(jī)制具有積極作用。綜合來看，中外事故調(diào)查機(jī)制差異突出表現(xiàn)在是否設(shè)立獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)、是否組建專業(yè)調(diào)查隊(duì)伍、是否建立細(xì)化的事故調(diào)查制度和監(jiān)管責(zé)任等四個(gè)方面。

（1）獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置情況對(duì)比。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)事故調(diào)查的獨(dú)立性，普遍采取了設(shè)立外部完全對(duì)立行政監(jiān)管部門、或在行業(yè)監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于具有安全監(jiān)管職責(zé)單位的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)。我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域除民航領(lǐng)域設(shè)置了內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)外，其他領(lǐng)域均未設(shè)立獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)。

（2）調(diào)查隊(duì)伍專業(yè)化對(duì)比分析。歐美國(guó)家多采取了在交通運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)建立綜合或分子領(lǐng)域的專職事故調(diào)查隊(duì)伍的措施。而我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域除民航子領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域尚未建立專職事故調(diào)查隊(duì)伍，組織和參與事故調(diào)查的人員多為從其他崗位臨時(shí)抽調(diào)人員。

（3）事故調(diào)查制度對(duì)比分析。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家事故調(diào)查法規(guī)制度可分為兩個(gè)層次。一是法規(guī)層次，明確事故調(diào)查原則、調(diào)查主體、基本程序、權(quán)利與義務(wù)等。二是細(xì)則層次，通過分領(lǐng)域、分等級(jí)、分事故類型等方式，細(xì)化制定各種不同事故調(diào)查的具體實(shí)施要求。我國(guó)目前在法律法規(guī)層面對(duì)事故調(diào)查做出原則性的規(guī)定，但在事故調(diào)查的具體實(shí)施層面，特別是調(diào)查技術(shù)層面缺少相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

（4）事故責(zé)任追究對(duì)比分析。在追究對(duì)象上，歐美國(guó)家主要追究直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人員，政府監(jiān)管人員一般不在事故責(zé)任追究對(duì)象范圍內(nèi)。在追究性質(zhì)上，歐美國(guó)家事故調(diào)查主要定位于追究過錯(cuò)責(zé)任，即僅對(duì)明確違反法規(guī)制度的行為追究責(zé)任。我國(guó)事故責(zé)任追究的對(duì)象和范圍明顯大于西方國(guó)家，但由于交通運(yùn)輸事故的偶發(fā)性、成因復(fù)雜性，以及傳統(tǒng)安全管理方式難以量化考核，對(duì)相關(guān)人員是否有效安全職責(zé)的認(rèn)定存在較大難度，可能會(huì)出現(xiàn)無論工作是否盡責(zé)，從而影響行業(yè)監(jiān)管和從業(yè)人員從事安全管理崗位的積極性，造成有能力、高素質(zhì)的人員不愿意從事安全管理的局面，導(dǎo)致安全管理隊(duì)伍人才流失。

4 完善我國(guó)交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故調(diào)查機(jī)制的對(duì)策建議

在廣泛分析世界各國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域事故調(diào)查機(jī)制基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情和現(xiàn)階段我國(guó)交通運(yùn)輸事故調(diào)查發(fā)展水平，在未來一段時(shí)期我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)提升事故調(diào)查獨(dú)立性、專業(yè)性和技術(shù)性水平。

（1）推動(dòng)建立行業(yè)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，從源頭提高事故調(diào)查的獨(dú)立性。構(gòu)建我國(guó)事故調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性定位，必須要尋求調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與其人員專業(yè)性之間的最優(yōu)博弈平衡。推動(dòng)事故調(diào)查獨(dú)立開展的關(guān)鍵核心在于推動(dòng)事故調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立于具有利益沖突的基層監(jiān)管部門與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。因此，借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)建立行業(yè)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立監(jiān)管部門的直屬于中央政府事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，既可以發(fā)揮行業(yè)部門熟悉情況，掌握業(yè)務(wù)技能的優(yōu)勢(shì)，又可以保障事故調(diào)查相對(duì)獨(dú)立于基層一線監(jiān)管部門和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，有利于兼顧事故調(diào)查的公正與效率。

（2）加快事故調(diào)查隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)，提高事故調(diào)查人員專業(yè)化水平?；谖覈?guó)當(dāng)前交通運(yùn)輸事故調(diào)查隊(duì)伍正規(guī)化水平總體不高的現(xiàn)狀，建議隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)采取分“三步走”的逐級(jí)遞進(jìn)策略。首先，結(jié)合各領(lǐng)域特點(diǎn)，加強(qiáng)事故調(diào)查技術(shù)研究，依托典型案例，開展事故調(diào)查專業(yè)培訓(xùn)，在行業(yè)培養(yǎng)一批既熟悉業(yè)務(wù)、有精通事故調(diào)查技術(shù)的人員。其次，中期逐步推進(jìn)建立事故調(diào)查人員資格準(zhǔn)入考核制度，規(guī)范參與事故調(diào)查人員必須擁有相應(yīng)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)，并經(jīng)事故調(diào)查知識(shí)培訓(xùn)考核合格，建立一支滿足事故調(diào)查工作需求的專業(yè)隊(duì)伍體系。

（3）細(xì)化事故調(diào)查法規(guī)制度，完善事故調(diào)查技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。事故調(diào)查的根本目的在于查明事故原因，汲取事故教訓(xùn)，采取針對(duì)性的防范措施避免事故再次發(fā)生。通過何種調(diào)查方法和調(diào)查技術(shù)能夠準(zhǔn)確、客觀、公正的查明事故原因，是實(shí)現(xiàn)事故調(diào)查根本目的關(guān)鍵。其主要可以通過兩個(gè)相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)。一是深入開展事故調(diào)查基礎(chǔ)性技術(shù)研究，剖析事故發(fā)生的內(nèi)在規(guī)律，為改進(jìn)事故調(diào)查技術(shù)方法提供理論和實(shí)踐支撐。二是廣泛總結(jié)基礎(chǔ)研究和實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不同領(lǐng)域不同類型事故調(diào)查法規(guī)制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化明確，不斷提升事故調(diào)查的規(guī)范化水平，以提高事故調(diào)查工作的高效性和準(zhǔn)確性。

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