為安全監(jiān)管工作提些建議

謝英暉

黨的十八大以來，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管更加專業(yè)化、法治化和精準(zhǔn)化。為了更好地做好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，就一些需改進(jìn)之處，提出以下建議。

政策法規(guī)制定實(shí)施需加強(qiáng)評估

隨著安全監(jiān)管工作力度的加強(qiáng)，各級安全綜合監(jiān)管和行業(yè)安全監(jiān)管部門頒布了一系列法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件，為安全生產(chǎn)工作奠定了基礎(chǔ)，發(fā)揮了重要作用。但一方面存在有關(guān)法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件數(shù)量繁多、內(nèi)容重復(fù)現(xiàn)象，另一方面又存在不夠嚴(yán)謹(jǐn)與完善的問題。如何在滿足需要前提下，做到法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)邏輯清晰、簡明完善、使用方便、措施管用，尚需改進(jìn)。在科學(xué)公開立法，加強(qiáng)立法調(diào)研和立法民主的同時(shí)，需進(jìn)行立法預(yù)評估和立法后評估，立法預(yù)評估是在立法前評估法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件的合法性、合理性，后評估是指文件頒布實(shí)施一段時(shí)間后，評估其成效與問題，以提高立法質(zhì)量。各級安監(jiān)部門在出臺政策時(shí)，應(yīng)充分評估一個(gè)文件的落實(shí)，一項(xiàng)措施的實(shí)施，政府層面、企業(yè)層面除經(jīng)費(fèi)投入，還需投入多少人力、時(shí)間和精力，否則易導(dǎo)致形式主義。

在依法治國和市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)管理自主權(quán)應(yīng)得到保證，簡政放權(quán)防止政府干預(yù)過多，管了不該管的事，反而牽扯了本來有限的人力、時(shí)間和精力，不利于安全監(jiān)管及時(shí)到位。諸如安全經(jīng)費(fèi)的提取、安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)格及人員的配備，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、硬件設(shè)施、員工素質(zhì)和管理水準(zhǔn)等現(xiàn)有條件而異，難以科學(xué)界定。政府可通過執(zhí)法監(jiān)督倒逼企業(yè)在安全投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上滿足安全生產(chǎn)的需求，政府監(jiān)管重在監(jiān)督，輔之以適度的管理要求，至于具體采用的管理方式方法應(yīng)以指導(dǎo)性、推薦性為主，一地一家或者數(shù)地?cái)?shù)家企業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒學(xué)習(xí)靈活運(yùn)用，對于其他企業(yè)并不一定是最好最適合的，不宜簡單照搬套用和強(qiáng)制推廣，更不宜將其直接寫入規(guī)范性文件甚至部門規(guī)章列為強(qiáng)制性要求。

以開闊視野

推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作

以GB/T33000-2016《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》（簡稱《規(guī)范》）為核心的一系列安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，包括《金屬非金屬礦山安全標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》《發(fā)電企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范及達(dá)標(biāo)評級標(biāo)準(zhǔn)》《煙草企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》等，實(shí)質(zhì)上是安全生產(chǎn)管理體系的一種，屬于標(biāo)準(zhǔn)化管理范疇，是落實(shí)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的手段之一，并非安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化本身，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與推進(jìn)《規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范是兩個(gè)不同概念。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求，但《規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，并非強(qiáng)制要求，是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一種方式方法。市場經(jīng)濟(jì)社會里，企業(yè)有權(quán)根據(jù)自身特點(diǎn)選擇適合自身管理模式，政府部門不能越俎代庖。目前頒布的《規(guī)范》及行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，只是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方法之一，這些標(biāo)準(zhǔn)本身并非最好（包括邏輯和架構(gòu)），也并非最適合企業(yè)的。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是廣義的，是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，但具體選擇哪種管理方法和模式來達(dá)到此要求，則屬于企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)范疇。除了《規(guī)范》之外，GB/T28001-2011《職業(yè)健康安全管理體系規(guī)范》、ILO-2001《國際勞工組織職業(yè)安全健康管理體系導(dǎo)則》、OHSAS18001-2007《職業(yè)健康安全管理體系評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織正在制定的ISO45001《職業(yè)安全健康管理體系規(guī)范》，以及殼牌、杜邦、中國海油等國際國內(nèi)著名公司也頒布了自己的職業(yè)安全健康管理體系標(biāo)準(zhǔn)，管理體系是公認(rèn)的整合內(nèi)部資源、建立良好運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)自我發(fā)現(xiàn)自我糾正自我完善的最佳工具之一。職業(yè)安全健康管理體系來自于企業(yè)的探索和實(shí)踐，經(jīng)總結(jié)提煉成為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)安全管理提供了有力指導(dǎo)，是企業(yè)安全生產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)的核心和主要手段。國家安全監(jiān)管總局2016年開始力推的風(fēng)險(xiǎn)分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，都統(tǒng)一在上述各種管理體系標(biāo)準(zhǔn)的要求當(dāng)中。

安全監(jiān)管部門應(yīng)高屋建瓴，視野更加開放，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)揮自主管理主動性、積極性和創(chuàng)造性，探索最適合自身的安全管理模式。希望用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模式實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化，初衷是好的，但絕對化的做法往往會適得其反。

世界各國均由安全監(jiān)管部門代表政府負(fù)責(zé)職業(yè)安全健康管理體系標(biāo)準(zhǔn)的制定和指導(dǎo)管理，各國政府安全監(jiān)管部門自2014年以來正積極參加ISO45001標(biāo)準(zhǔn)的制定，而我國安監(jiān)部門卻被置身事外。安監(jiān)部門應(yīng)爭取拿回職業(yè)安全健康管理體系的主導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)，積極參與ISO45001標(biāo)準(zhǔn)的制定，這項(xiàng)工作本來一直由國家安監(jiān)局推動并主管，直到2004年被轉(zhuǎn)給國家質(zhì)檢總局。對比世界英日美等各國情況，這一劃轉(zhuǎn)是不太恰當(dāng)?shù)?，缺乏專業(yè)部門的支撐和主管，不利于工作的推進(jìn)，國家安全監(jiān)管總局另起爐灶，導(dǎo)致兩套安全管理體系并行，浪費(fèi)企業(yè)資源，也難以在企業(yè)形成一套簡潔、清晰、全面、透徹的安全管理體系。

改進(jìn)問責(zé) 考核及統(tǒng)計(jì)

安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是安全監(jiān)管監(jiān)察的重要基礎(chǔ)，是制定安全生產(chǎn)政策法規(guī)的重要依據(jù)，為安全監(jiān)管監(jiān)察工作提供可靠信息支持和科學(xué)決策依據(jù)。統(tǒng)計(jì)工作本身的困難及事故問責(zé)的壓力，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的完整準(zhǔn)確更加困難，2015年國家統(tǒng)計(jì)局公布2014年的工礦商貿(mào)從業(yè)人員十萬人死亡率為1.328，2017年公布的2015年工礦商貿(mào)從業(yè)人員十萬人死亡率為1.017，2016年工礦商貿(mào)從業(yè)人員十萬人死亡率為1.702。對比同一時(shí)期世界主要工業(yè)化國家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，世界安全績效第一的英國，從業(yè)人員十萬人死亡率是0.5，第二位的德國是1.0，日本是1.6，美國是3.3，新加坡是2.6，我國臺灣地區(qū)是2.5，我國公布的數(shù)據(jù)可能會導(dǎo)致國際社會誤解和疑問，認(rèn)為中國的數(shù)據(jù)已達(dá)到一流發(fā)達(dá)國家水準(zhǔn)，處于世界先進(jìn)行業(yè)，與我國提出到2020年安全生產(chǎn)水準(zhǔn)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平有矛盾，也與我國重特大事故頻發(fā)、高危行業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多的現(xiàn)狀不相符。當(dāng)然每個(gè)國家的統(tǒng)計(jì)方法、適用范圍、產(chǎn)業(yè)分布等領(lǐng)域均有差異，英德日美等國統(tǒng)計(jì)的是全行業(yè)從業(yè)人員十萬人死亡率，我國統(tǒng)計(jì)的是工礦商貿(mào)領(lǐng)域，相比少了第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)林牧漁和除商貿(mào)之外的第三產(chǎn)業(yè)。第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)及事故發(fā)生率低于第二產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人員十萬人死亡率應(yīng)低于工礦商貿(mào)領(lǐng)域從業(yè)人員十萬人死亡率，如擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)的行業(yè)范圍，我國從業(yè)人員十萬人死亡率應(yīng)更低。雖然一些地方存在漏報(bào)瞞報(bào)事故現(xiàn)象，但中央政府從未在安全事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中造假，我國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不能完全真實(shí)準(zhǔn)確反映安全生產(chǎn)現(xiàn)狀是客觀存在的，其中一個(gè)原因是2001年事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，之后每一年度下達(dá)的事故死亡控制指標(biāo)又是以此為基準(zhǔn)要求逐年下降的。

為更好解決統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性的問題，2017年國家安全監(jiān)管總局不再下達(dá)各省市事故死亡人數(shù)控制指標(biāo)，問責(zé)思路從單純統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向失職追責(zé)盡職免責(zé)，同時(shí)推行生產(chǎn)安全事故直報(bào)制度，這是很好的措施，盡管將來的數(shù)據(jù)可能較之前些年度會有上升，但能更完整真實(shí)地體現(xiàn)我國安全生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)。

編輯 邊 安