中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵研究述評

李春華

[摘要]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)是近年來學(xué)術(shù)界研究的熱點問題，尤其自2012年6月開展黨史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作之后，這一領(lǐng)域的研究愈發(fā)引人注目。了解黨內(nèi)法規(guī)的理論淵源，厘清黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)涵，可以使黨內(nèi)法規(guī)在“兩學(xué)一做”新形勢下更好地發(fā)揮作用。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨 黨內(nèi)法規(guī) 內(nèi)涵研究

一、理論淵源

法規(guī)，泛指國家機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)制定的包含有人們必須普遍遵守的行為規(guī)范的法律文件，例如法律、條例、規(guī)章等[1]。黨內(nèi)法規(guī)則指“由中國共產(chǎn)黨的全國代表大會和黨的中央委員會、中央紀(jì)律檢查委員會根據(jù)黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)的要求，以及貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的需要，通過一定的組織形式和程序制定和頒布的章程、制度、條例、準(zhǔn)則等黨內(nèi)規(guī)范性文件的總稱”[2]。黨內(nèi)法規(guī)伴隨著中國共產(chǎn)黨的誕生而產(chǎn)生，并隨著中國共產(chǎn)黨的不斷壯大而日益完善。

1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會制定了中國共產(chǎn)黨的第一個黨內(nèi)法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》。中國共產(chǎn)黨建立后，便探索制定了包括黨章在內(nèi)的一系列黨內(nèi)法規(guī)，開始對黨員接收及其日常行為、黨組織的工作及活動等進(jìn)行規(guī)范。這些黨內(nèi)法規(guī)的制定、頒布和實施，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的起步。1938年，毛澤東指出，鑒于張國燾嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央這一最重要的紀(jì)律外，“還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”[3]p528。隨后劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報告》，這是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次明確使用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。1978年，鄧小平在中央工作會議上的講話指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵4]p147鄧小平第一次把黨規(guī)黨法同國家法律放在同等重要的地位，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性也得到尊重。此后，1992年黨的十四大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》第一次正式確認(rèn)“黨內(nèi)法規(guī)”概念。2001年江澤民在《慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》中指出，“各級黨組織和每個黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”[5]p291。2006年1月，胡錦濤在第十六屆中央紀(jì)委第六次全體會議上提出，“要加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”[6]p81。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)更為規(guī)范化。十八屆四中全會通過的《決定》第一次明確把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)納入全面推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政的大戰(zhàn)略，作為社會主義規(guī)范體系的重要組成部分。經(jīng)過多年努力，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)初步構(gòu)成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)是具有中國特色的概念，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。從黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施過程來看，建黨之初的黨內(nèi)法規(guī)的制定具有時代局限性，實施過程中缺乏規(guī)范性。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施都具有較強的程序性，擁有一套制定、備案審查、實施和立法后評估、清理的程序。自2012年6月，中共中央辦公廳提出關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)清理工作的正式開始。黨內(nèi)法規(guī)的清理不但有利于提升黨內(nèi)立法的質(zhì)量，而且有利于黨內(nèi)法規(guī)的具體實施以及有利于黨的自身建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)過多年發(fā)展，日趨成熟。隨著“依法治國”的不斷深入，黨內(nèi)法規(guī)越來越健全，在管黨治黨中發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、概念之爭

自中國共產(chǎn)黨成立以來，黨內(nèi)法規(guī)這一概念逐漸被全黨認(rèn)同，并呈現(xiàn)出系統(tǒng)化趨勢。但理論界對這個概念一直存在著不同的看法。

一部分學(xué)者認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法是合情合理的。操申斌充分論證了黨內(nèi)法規(guī)的合理性：從國際共產(chǎn)主義運動史看，“黨內(nèi)法規(guī)”不僅源于馬克思主義基本原理，而且符合中國共產(chǎn)黨黨情；從中國共產(chǎn)黨建設(shè)的歷程看，“黨內(nèi)法規(guī)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常使用的一個約定俗成的概念；從文本形式看，“黨內(nèi)法規(guī)是一個具有黨內(nèi)“法定依據(jù)”的概念，被黨的文件多次使用；從法學(xué)視角看，“黨內(nèi)法規(guī)”是法的重要組成部分，具備法的基本特征[7]。劉德敏也從黨內(nèi)法規(guī)的制定和發(fā)揮的作用出發(fā)論證了“黨內(nèi)法規(guī)”提法的可行性：首先，《制定程序》已經(jīng)對“黨內(nèi)法規(guī)”的含義作了明確界定，使其有別于行政性法規(guī)和地方性法規(guī)；其次，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有利于體現(xiàn)黨的規(guī)章制度對黨員的強制力和約束力?？傊?，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法更有助于體現(xiàn)黨紀(jì)對黨組織和黨員行為的普遍約束力，有助于各級黨組織和黨員更好地遵守黨的各項規(guī)章制度[8]。

但是曾市南對“黨內(nèi)法規(guī)”的提法提出了異議，認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥：其一，政黨組織不擁有立法權(quán)限?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定的擁有立法權(quán)限的七個層次不包括政黨組織，所以中國共產(chǎn)黨沒有立法權(quán)限，不能成為立法主體，進(jìn)而不能將其制定的規(guī)范稱作“黨內(nèi)法規(guī)”；其二，黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征；其三，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系。《黨章》提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這就要求黨不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，不能將黨與法混為一談[9]。王俊華也認(rèn)為，由于“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法不能準(zhǔn)確地將黨的規(guī)章制度與國家法律法規(guī)相區(qū)別，應(yīng)該用“黨的紀(jì)律”等來代替“黨內(nèi)法規(guī)”[10]。

對于“黨內(nèi)法規(guī)”提法的爭論，劉芳等從不同的學(xué)科視角來理解“黨內(nèi)法規(guī)”，法學(xué)界用傳統(tǒng)法理學(xué)關(guān)于“法”的定義審視黨建理論中的“法規(guī)”是否屬于法學(xué)界的“法”，沒有關(guān)注研究視角的不同，這本身就存在問題。黨建研究是在黨內(nèi)組織范圍內(nèi)研究特定組織內(nèi)的規(guī)章制度問題，黨建研究中的“法”是在中國共產(chǎn)黨這個特定組織內(nèi)產(chǎn)生效力的規(guī)則，與國家層面的“法”根本不屬于同一層次和領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)具備了法理學(xué)界傳統(tǒng)概念中的“法”的某些特質(zhì)，但其不屬于法理學(xué)界特定的“法”的范疇。“黨內(nèi)法規(guī)”一詞使用“法”字，只是強調(diào)其是約束黨員的行為規(guī)則，具有一定的強制性，在“法規(guī)”前面加上“黨內(nèi)”二字，已經(jīng)表明了其效力范圍，只對中國共產(chǎn)黨黨員有約束力，而不是約束所有人的“法”，與“法理學(xué)”界所稱之“法”屬于不同的層面和位階[11]。

明確黨內(nèi)法規(guī)的概念并科學(xué)地把握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵是研究和構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)。1990年7月，黨中央以黨的正式文件的形式對“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了科學(xué)界定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！盵12]p706這使中國共產(chǎn)黨在制定法規(guī)時有了明確的黨內(nèi)“法律”依據(jù)。在新的歷史背景下，黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。“黨內(nèi)法規(guī)”經(jīng)過歷史和實踐的雙重檢驗，在新的歷史背景下發(fā)揮著越來越重要的作用。

三、內(nèi)涵界定

黨內(nèi)法規(guī)具有法的基本特征，具有公共性、規(guī)范性、普適性等共性特征。黨內(nèi)法規(guī)是“軟法”，從公共性而言，側(cè)重于反映中國共產(chǎn)黨這個黨派的利益訴求；就規(guī)范性而言，側(cè)重于對共產(chǎn)黨這個公共主體的行為選擇提供導(dǎo)向。黨內(nèi)法規(guī)有其個性特征，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性。黨內(nèi)法規(guī)是由中國共產(chǎn)黨這個共同體制定的，而非國家制定，其創(chuàng)制的方式、程序不同于國家法定程序，而是由自身制度安排決定。因此，黨內(nèi)法律制定與國家法律分屬于現(xiàn)代法的兩種基本表現(xiàn)形式，都從屬于憲法，且應(yīng)互相銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家治理法治化中具有互補功能。

姜明安從共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位來剖析“黨內(nèi)法規(guī)”，認(rèn)為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的特殊性是由中國共產(chǎn)黨本身的特殊性決定的。中國共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)國家，依法執(zhí)政所依之“法”不僅包括國家法律，而且包括黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)本來是規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)事務(wù)的，但是由于中國共產(chǎn)黨在中國的特殊地位，黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)，從而黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法因素。黨內(nèi)法規(guī)一般調(diào)整黨的組織、活動與黨員的權(quán)利、義務(wù)，在某些公共治理和社會管理領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)也調(diào)整國家公權(quán)力和社會公權(quán)力關(guān)系。因此，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)納入國家統(tǒng)一的違憲、違法審查機制，以保障國家法制的統(tǒng)一[13]。

王阿盈從事物本身所具有的內(nèi)在邏輯和規(guī)定性來認(rèn)識“黨內(nèi)法規(guī)”，黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生于黨內(nèi)各主體之間的相互聯(lián)系，并由此而體現(xiàn)的內(nèi)在要求和本質(zhì)規(guī)定性。首先，黨內(nèi)法規(guī)具有組織性和紀(jì)律性的政治屬性，這種黨內(nèi)法規(guī)的組織性與紀(jì)律性的共存是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)自己政治目標(biāo)的內(nèi)在要求。其次，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范性與秩序性的法的屬性，并且黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性目的是要創(chuàng)立一種黨內(nèi)的秩序。最后，黨內(nèi)法規(guī)具有責(zé)任性與職責(zé)性的義務(wù)本位屬性，這種責(zé)任性與職責(zé)性就是中國共產(chǎn)黨黨員在黨的發(fā)展歷程中所表現(xiàn)出來的勇于奉獻(xiàn)的內(nèi)在精神和要求。黨內(nèi)法規(guī)是中國社會發(fā)展內(nèi)在邏輯的一種體現(xiàn)。這種內(nèi)在的邏輯通過黨內(nèi)法規(guī)所確定的主體之間產(chǎn)生的各種各類關(guān)系而表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系上[14]。

看待事物的角度決定判斷事物的標(biāo)準(zhǔn)。首先，從黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍來看，黨內(nèi)法規(guī)的限定詞是“黨內(nèi)”，“黨內(nèi)”是“法規(guī)”的界限。其次，從黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)揮作用來看，中國共產(chǎn)黨為了維護(hù)正常的黨內(nèi)秩序、正確調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)各種主體的行為，使全黨形成有機統(tǒng)一的整體，而建立起黨內(nèi)的行為規(guī)范。再次，從黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系來看，黨內(nèi)法規(guī)并不具有國家法律所體現(xiàn)的國家權(quán)力的性質(zhì)和特征，而是借用國家法律所強調(diào)和包含的“公平公正”“規(guī)范權(quán)威”以及與此相聯(lián)系的“權(quán)利義務(wù)”等特征來強調(diào)實現(xiàn)“法治”和“制度”治黨的理念。最后，從黨內(nèi)法規(guī)自身來看，指中國共產(chǎn)黨內(nèi)部具有法的意義的規(guī)則。因此，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨根據(jù)黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)的要求，以及貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的需要而制定的，通過程序予以強制實施并用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為。

加強黨內(nèi)法規(guī)的研究是中國共產(chǎn)黨嚴(yán)以律己、加強自身執(zhí)政合法性的必然要求。中共十八屆四中全會《決定》指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。”[15]在我國，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的狀況直接影響國家的法治化進(jìn)程。

近年來，對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵的研究已經(jīng)取得一定的成果，然而目前學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)的研究大多局限于傳統(tǒng)的黨建視角，缺乏其他學(xué)科領(lǐng)域的借鑒。因此，首先，應(yīng)拓展黨內(nèi)法規(guī)研究的學(xué)術(shù)視角，尤其是法學(xué)界要重視加強對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵的研究。其次，縱向上，應(yīng)從歷史的角度梳理不同時期的黨內(nèi)法規(guī)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，有助于我們加深對黨內(nèi)法規(guī)的研究。最后，橫向上，由于對國民黨的黨內(nèi)法規(guī)的研究在大陸學(xué)術(shù)史上仍然空白，因此需要加強對國民黨黨內(nèi)法規(guī)的研究，以從中吸取教訓(xùn)。

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責(zé)任編輯/彭月才