重視經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的安全生產(chǎn)工作

我國各類生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)在經(jīng)歷了2002年的峰值后開始下降，到2016年已經(jīng)實現(xiàn)連續(xù)14年的“雙下降”。充分肯定成績的同時，我們也要認(rèn)識到，安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)還很不牢固。

我國各類生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)在經(jīng)歷了2002年的峰值后開始下降，到2016年已經(jīng)實現(xiàn)連續(xù)14年的“雙下降”。2016年的億元GDP事故死亡率、工礦商貿(mào)10萬從業(yè)人員事故死亡率、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等反映安全發(fā)展水平的四項主要相對指標(biāo)也是歷史新低。這一局面與一直以來中央高度重視安全生產(chǎn)工作，國務(wù)院及地方各級人民政府嚴(yán)格落實《安全生產(chǎn)法》的要求，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，全社會的安全生產(chǎn)意識明顯提高，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任不斷增強是分不開的，同時也符合生產(chǎn)安全事故隨著經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)從事故多發(fā)到逐步下降的一般規(guī)律。

我們在充分肯定成績的同時也要認(rèn)識到，安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)還很不牢固。特別是當(dāng)前，在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期和經(jīng)濟下行壓力加大的雙重作用下，長期積累的矛盾和問題可能會集中暴露。比如，經(jīng)過多年的高速發(fā)展，許多行業(yè)企業(yè)的設(shè)施、設(shè)備老化甚至“超期服役”，加之安全生產(chǎn)歷史欠賬多，潛在風(fēng)險加大；在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難的情況下，重發(fā)展輕安全的傾向又有抬頭，違規(guī)違紀(jì)生產(chǎn)，減少安全生產(chǎn)投入，安全隱患增多；新經(jīng)濟業(yè)態(tài)、新材料、新工藝、新設(shè)備的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)滯后，缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗和辦法，安全管理有盲區(qū)；安全生產(chǎn)管理體制改革中，政府、企業(yè)、行業(yè)和市場的關(guān)系銜接不好，安全監(jiān)管有漏洞。因此，必須要保持清醒的頭腦，認(rèn)真分析當(dāng)前安全生產(chǎn)的形勢并有針對性地研究解決對策。

困難企業(yè)和中小企業(yè)的

安全隱患突出

2015年以來，受經(jīng)濟下行壓力，部分企業(yè)經(jīng)營困難，安全生產(chǎn)工作也受到影響。在地方調(diào)研中了解到，一些確有困難的企業(yè)難以按照要求提取安全生產(chǎn)費用，有能力的企業(yè)也借機不提或少提。據(jù)有關(guān)部門在一些地方的調(diào)查，2015年工礦企業(yè)沒按照規(guī)定提取安全生產(chǎn)費用的占到60%以上；由于資金緊張，企業(yè)不及時更新和維修不符合安全生產(chǎn)要求的設(shè)施和設(shè)備，不按規(guī)定開展安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)，不為職工提供勞動防護用品等現(xiàn)象時有發(fā)生。

在重視普遍性問題的同時，有兩類企業(yè)需要特別關(guān)注：一是處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)的企業(yè)。由于受市場和國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，有相當(dāng)一部分企業(yè)停產(chǎn)、停工，特別是一些煤炭、鋼鐵、化工等受產(chǎn)能限制的企業(yè)開工不足或關(guān)門，廠房、場區(qū)處于半閑置狀態(tài)，對設(shè)施、設(shè)備和廠區(qū)的安全生產(chǎn)檢查工作放松管理，一旦需要開工生產(chǎn)，很容易產(chǎn)生安全事故。2016年上半年，煤炭、鋼材價格逆勢上漲，部分企業(yè)匆忙開工生產(chǎn)，發(fā)生多起安全生產(chǎn)事故，其中有些就是由于安全生產(chǎn)工作間斷造成的。由于經(jīng)濟困難，一些地方政府部門也放松了對企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，對企業(yè)的違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼。

二是中小企業(yè)。在落實安全生產(chǎn)責(zé)任方面，中小企業(yè)本來基礎(chǔ)就比較差，遭遇經(jīng)濟下行，更是雪上加霜，容易放松安全生產(chǎn)工作。中小企業(yè)的安全生產(chǎn)工作在很多地方是薄弱環(huán)節(jié)。一些地方在追責(zé)壓力下，把重點放在那些容易發(fā)生重特大事故的領(lǐng)域，在抓高危行業(yè)和規(guī)模以上企業(yè)的同時，對中小企業(yè)重視不夠。而且中小企業(yè)點多面廣，地方政府的監(jiān)管能力不足，抓中小企業(yè)安全生產(chǎn)工作往往感到無從下手。這些困難企業(yè)和中小企業(yè)存在的安全生產(chǎn)問題需要引起高度重視。

多年積累的安全隱患進入

風(fēng)險高發(fā)期

改革開放以來，我國已經(jīng)實現(xiàn)了從工業(yè)化初期向中期、中后期的過渡，在這個發(fā)展階段最顯著的特征就是“快”和“粗”?！翱臁笔钦f我們只用了三十多年就完成了這個過渡，比發(fā)達國家快得多。“粗”是指長期以來經(jīng)濟發(fā)展在注重速度的同時，對發(fā)展的質(zhì)量關(guān)注不夠。在快速粗放的發(fā)展模式下，全社會缺乏安全生產(chǎn)的意識，安全生產(chǎn)的法律法規(guī)不健全，生產(chǎn)經(jīng)營單位的本質(zhì)安全水平低、產(chǎn)品質(zhì)量差、安全生產(chǎn)隱患多。改革開放后，各行業(yè)大干快上，很多地方追求“彎道超車”，為了趕進度或完成“獻禮工程”，采取簡易程序上馬，或者是先建設(shè)、后審批，“先上車、后補票”的做法，建設(shè)項目的規(guī)劃缺少安全生產(chǎn)評估，生產(chǎn)過程缺乏安全生產(chǎn)規(guī)范要求，埋下了安全隱患。

目前，我國城鎮(zhèn)的大量建筑設(shè)施包括公共設(shè)施，都于20世紀(jì)80年代建成，其中很多進入了設(shè)備老化、超期服役的故障高發(fā)期，成為重大風(fēng)險源頭。如大部分城市的地下管網(wǎng)布局不符合安全要求且老化嚴(yán)重。地下管網(wǎng)包括城市的供水、排水、排污、供氣、電力、通訊網(wǎng)絡(luò)等幾十種管線，涉及規(guī)劃、建設(shè)、城管、電力、燃氣、自來水、通訊等眾多單位和企業(yè)。由于規(guī)劃不合理，管理上各自為政，管網(wǎng)之間經(jīng)常發(fā)生因水管砸爆、燃氣挖漏、光纜折斷等引發(fā)的安全事故，成為很多城市的地下定時炸彈。早期建設(shè)的地下空間、人員密集場所等領(lǐng)域的安全風(fēng)險隱患也很突出。居民住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低，近年來各地發(fā)生的住宅樓倒塌、開裂事故，很多是施工質(zhì)量差所致。特別是農(nóng)村住房，存在著缺乏規(guī)劃、違章施工、無人監(jiān)管的問題，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。再比如，部分高危行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)不合理，隨著城市擴張，各類加油站、危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存單位等危險源與人群密集區(qū)域的安全距離被不斷壓縮，發(fā)生事故造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，如“11·22”青島特別重大輸油管道爆炸事故，造成62人死亡和7個多億的直接經(jīng)濟損失，“8·12”天津港特別重大火災(zāi)爆炸事故造成了173人死亡失蹤和近70億的直接經(jīng)濟損失等。

對新業(yè)態(tài) 新技術(shù) 新工藝

新設(shè)備安全生產(chǎn)管理滯后

隨著科技的進步，新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備快速發(fā)展，而我們對新事物的認(rèn)知和研究還不夠，缺乏相適應(yīng)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，難以適應(yīng)新形勢下的安全生產(chǎn)管理要求?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時制定有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)科技進步和經(jīng)濟發(fā)展適時修訂。但目前看這項工作比較滯后，許多在生產(chǎn)領(lǐng)域使用的材料、工藝、技術(shù)沒有制訂相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范；實踐中使用的標(biāo)準(zhǔn)很多都是20世紀(jì)90年代制定的，有的標(biāo)準(zhǔn)頒布實施幾十年而未更新。另外，新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備在給我們帶來巨大經(jīng)濟效益、促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，對環(huán)境、資源和人類健康安全可能帶來什么影響，我們還認(rèn)識不足。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，同樣也是安全生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)和保障。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也有助于提升安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管的科技含量，增強對新經(jīng)濟領(lǐng)域中安全生產(chǎn)技術(shù)的認(rèn)識和掌握，提高重大事故風(fēng)險辨識、預(yù)警、控制、救援能力。國家要堅持推動科技強安戰(zhàn)略，建立安全科技支撐體系，開展對新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的安全生產(chǎn)理論研究和事故防范的技術(shù)裝備研發(fā)；提升現(xiàn)代信息技術(shù)與安全生產(chǎn)管理的融合度，加快安全生產(chǎn)信息化建設(shè)；加大對安全生產(chǎn)科技創(chuàng)新的財稅、金融支持力度；加快組織制定新經(jīng)濟領(lǐng)域安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)經(jīng)營單位也要加強對安全生產(chǎn)科技研究和科學(xué)預(yù)判，努力從源頭上排除隱患，從根本上減少和防止事故的發(fā)生。

監(jiān)管體制機制

不適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要

社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府如何實施對安全生產(chǎn)的有效管理，還是一個需要研究探索的課題。隨著市場經(jīng)濟不斷深入，我們熟悉的計劃經(jīng)濟體制下的政府管理模式和傳統(tǒng)的行政管理方法肯定不適應(yīng)了，需要改革。在當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，國家加大了行政審批制度改革的力度，涉及安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域的行政審批制度也有很大調(diào)整。2014年國務(wù)院取消了13項安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政審批，2015年取消了1項，2016年取消了4項。在充分肯定改革必要性的同時，也要注意避免在安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞，特別是要避免在取消了事前行政審批的同時，因事中、事后的行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)督機制沒有建立起來，而出現(xiàn)無人管理的盲區(qū)。國務(wù)院提出，到2020年，要實現(xiàn)安全生產(chǎn)法制體制機制基本成熟定型，安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)，目前來看面臨的挑戰(zhàn)還不小。從轉(zhuǎn)變政府職能的方向上看，政府在安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域的工作重點應(yīng)該放在研究和制定安全生產(chǎn)的法規(guī)制度、編制發(fā)展規(guī)劃、實施公共救援服務(wù)等市場失靈、具有較強外部性的領(lǐng)域，以及推動落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任上。管理方式上需要適應(yīng)市場主體數(shù)量和結(jié)構(gòu)上的變化，由主要依靠行政手段逐步向依法規(guī)范的方向轉(zhuǎn)變，將各類企業(yè)都納入管理范圍，并且更多地借助市場和社會的力量。

（本文作者烏日圖，系全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員。）

實習(xí)編輯 宋亞欣