構(gòu)建“雙重機(jī)制” 遏制重特大事故

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)、工藝設(shè)備設(shè)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)材料和人員安全素質(zhì)等因素，與重特大事故是否發(fā)生直接相關(guān)。抓好“雙重預(yù)防機(jī)制”，是降低和管控安全風(fēng)險(xiǎn)、遏制重特大事故最根本、最長(zhǎng)遠(yuǎn)的治本措施。

3月28日，在甘肅省蘭州市召開的遏制重特大事故工作座談會(huì)上，國(guó)家安全監(jiān)管總局副局長(zhǎng)徐紹川代表總局，第一次在全國(guó)性的會(huì)議上，系統(tǒng)闡述遏制重特大事故工作，并對(duì)當(dāng)前遏制重特大事故面臨的形勢(shì)、存在的問題進(jìn)行了深入分析，對(duì)下一步工作作出重點(diǎn)部署。

多因素造成重特大事故

徐紹川說，經(jīng)過2016年以來的多方努力，遏制重特大事故工作的“牛鼻子”地位初步確立，“雙重預(yù)防機(jī)制”（安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制）建設(shè)、源頭管控制度建設(shè)、推動(dòng)落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和保護(hù)生命工程建設(shè)等重點(diǎn)工作取得積極進(jìn)展，但是遏制重特大事故工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

徐紹川介紹，重特大事故損失慘重、令人痛心。2016年，全國(guó)發(fā)生重特大事故總量同比雖然分別下降15.8%和25.7%，但煤礦、電力、水上交通、餐飲娛樂等重特大事故不降反升；今年以來，全國(guó)已發(fā)生重特大事故7起、死亡（被困）87人，同比增加1起、13人，影響也十分惡劣。當(dāng)前，全社會(huì)對(duì)安全生產(chǎn)關(guān)注度越來越高，對(duì)事故容忍度越來越低。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡性，使安全風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患累積疊加，防范重特大事故的難度很大。由于歷史造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較大差距，使我國(guó)傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新業(yè)態(tài)的安全風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患同時(shí)并存，有的甚至累積疊加，遏制重特大事故的難度很大。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提速，城鄉(xiāng)運(yùn)行高速度、人才高密度、設(shè)備大型化和工藝復(fù)雜化等，使事故成因更加復(fù)雜，事故放大、耦合、衍生的可能性和嚴(yán)重性明顯增加。部分企業(yè)心存僥幸、盲目樂觀，遏制重特大事故的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、擺位不高、措施不力。部分安監(jiān)干部畏難情緒嚴(yán)重，對(duì)遏制重特大事故工作決心不夠大、認(rèn)識(shí)不夠深、工作不夠?qū)?、辦法不夠多。

如何構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”

面對(duì)上述困難，要如何解決遏制住重特大事故時(shí)有發(fā)生的問題？徐紹川提出了幾項(xiàng)工作思路。

首先，徐紹川在介紹“把風(fēng)險(xiǎn)管控挺在隱患前面、把隱患排查治理挺在事故前面”這一防范原則之時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)與隱患的區(qū)別。他說，安全風(fēng)險(xiǎn)是事故發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性的組合，隱患是風(fēng)險(xiǎn)管控失效后形成的缺陷和漏洞，隱患不及時(shí)治理將導(dǎo)致事故發(fā)生。要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先原則，切實(shí)把全面辨識(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和嚴(yán)格管控風(fēng)險(xiǎn)作為安全生產(chǎn)的第一道防線，從“人、機(jī)、環(huán)、管”4方面建立全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防控系統(tǒng)，并堅(jiān)持全員參與和持續(xù)改進(jìn)原則，不斷強(qiáng)化法人單位主體責(zé)任和企業(yè)員工主體地位，建立和執(zhí)行好全員負(fù)責(zé)、全過程控制、自我修復(fù)、持續(xù)改進(jìn)加強(qiáng)的雙重預(yù)防工作機(jī)制。

其次，各類單位都要構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制。這是徐紹川著重指出的。他說，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《改革意見》）強(qiáng)調(diào)，安全生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的重要標(biāo)志。這就要求，必須在城鄉(xiāng)所有范圍內(nèi)，必須在參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和非營(yíng)利法人、特別法人、非法人組織中構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”。要把風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)管控和隱患排查治理結(jié)合起來，避免“兩張皮”，不搞“另起爐灶”。要推動(dòng)建立自我完善持續(xù)運(yùn)行機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控和隱患排查治理規(guī)范化、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化。

最后，徐紹川提出，要推動(dòng)地方安委會(huì)構(gòu)建“雙重預(yù)防”監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”必須充分發(fā)揮地方安委會(huì)的作用。要科學(xué)評(píng)估區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)，繪制區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域重大隱患分布圖，并動(dòng)態(tài)管理、持續(xù)更新。要嚴(yán)格落實(shí)區(qū)域重大風(fēng)險(xiǎn)和重大隱患監(jiān)管責(zé)任制，建立重大風(fēng)險(xiǎn)和重大隱患監(jiān)管執(zhí)法制度，按照分級(jí)屬地監(jiān)管原則，明確重大風(fēng)險(xiǎn)和重大隱患監(jiān)管執(zhí)法的責(zé)任主體。

源頭管控是根本舉措

徐紹川說，源頭管控是遏制重特大事故的治本之策、根本舉措。

220起重特大事故原因分析（見圖1）和大量事故教訓(xùn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)、工藝設(shè)備設(shè)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)材料和人員安全素質(zhì)與重特大事故直接相關(guān)，抓好源頭管控和安全準(zhǔn)入，是降低和管控安全風(fēng)險(xiǎn)、遏制重特大事故最根本、最長(zhǎng)遠(yuǎn)的治本措施。因此，他提出了2項(xiàng)源頭管控的重要舉措。

第一，全面構(gòu)建“五位一體”源頭管控制度體系。一是要建立招商引資上項(xiàng)目和城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)存在重大安全風(fēng)險(xiǎn)又無力有效管控的堅(jiān)決實(shí)施“一票否決”。二是要完善高危行業(yè)領(lǐng)域安全準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度，推動(dòng)建立高危項(xiàng)目聯(lián)合審批制度。三是要建立更加嚴(yán)格規(guī)范的工藝技術(shù)設(shè)備材料安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)重要安全生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施、儀器儀表檢測(cè)檢驗(yàn)制度，建立完善安全生產(chǎn)落后技術(shù)、工藝、材料和設(shè)備淘汰、限制名錄管理制度。四是要建立特殊場(chǎng)所安全管控制度，建立大型群體性活動(dòng)備案審批和人員密集場(chǎng)所安全預(yù)警制度，嚴(yán)格控制人流密度。推動(dòng)實(shí)施勞動(dòng)密集型作業(yè)場(chǎng)所空間物理隔離制度，嚴(yán)格限制單位空間人數(shù)。五是要完善從業(yè)人員安全素質(zhì)準(zhǔn)入制度，建立更加嚴(yán)格的高危行業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員安全素質(zhì)條件和準(zhǔn)入要求，健全重大事故責(zé)任人員職業(yè)和行業(yè)禁入制度。嚴(yán)格落實(shí)關(guān)鍵崗位人員入職安全培訓(xùn)、警示教育、繼續(xù)教育和安全素質(zhì)考核制度，大力提升從業(yè)人員職業(yè)安全技能。各地要協(xié)調(diào)推動(dòng)把“五位一體”源頭管控制度建設(shè)，納入《改革意見實(shí)施方案》，納入法規(guī)建設(shè)計(jì)劃、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，切實(shí)把提高安全保障能力作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

第二，精準(zhǔn)開展源頭治理工作。一是要大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和整頓關(guān)閉，有效引導(dǎo)安全保障能力偏低的小礦小廠關(guān)閉退出或升級(jí)改造，著力開展城鄉(xiāng)結(jié)合部安全綜合整治，大力拆除違法違規(guī)的“三合一”場(chǎng)所。二是要強(qiáng)制淘汰安全保障能力低的工藝技術(shù)裝備和材料。要對(duì)淘汰目錄落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)淘汰到位。三是要大力研發(fā)和推廣安全生產(chǎn)適用技術(shù)材料，推動(dòng)可能引發(fā)重特大事故的重點(diǎn)單位、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)部位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重大危險(xiǎn)源實(shí)行遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)預(yù)警、自動(dòng)化控制、智能化處理技術(shù)；大力整治和杜絕人員密集場(chǎng)所使用易燃高毒材料。四是要加快實(shí)施一批保護(hù)生命重點(diǎn)工程，抓緊組織辨識(shí)評(píng)估重大安全風(fēng)險(xiǎn)、排查重大隱患，制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金投入方案。五是要對(duì)重點(diǎn)崗位人員加大培訓(xùn)、考核和執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)防帶“病”上崗。六是要推動(dòng)實(shí)施人口密集區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所安全搬遷工程，推進(jìn)行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的高危行業(yè)企業(yè)進(jìn)區(qū)入園。

核心任務(wù)是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

徐紹川說，各地要把全面落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作為遏制重特大事故的核心任務(wù)來抓。第一，督促指導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。要幫助企業(yè)制定全員年度安全生產(chǎn)責(zé)任清單，建立安全生產(chǎn)責(zé)任定期報(bào)告、定期考核制度及責(zé)任追究制度。

第二，深入加強(qiáng)安全監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。要為每一家企業(yè)明確一個(gè)安全生產(chǎn)執(zhí)法主體，明確執(zhí)法內(nèi)容、步驟、方法和尺度；樹立“下達(dá)執(zhí)法文書只是執(zhí)法工作起點(diǎn)、整改落實(shí)才是執(zhí)法到位”的意識(shí)，確保執(zhí)法內(nèi)容全面規(guī)范、執(zhí)法文書落實(shí)到位；加大執(zhí)法信息公開力度，建立聯(lián)合執(zhí)法和執(zhí)法曝光制度；落實(shí)安全生產(chǎn)誠(chéng)信制度，加大聯(lián)合懲戒力度。

第三，不斷加強(qiáng)安全培訓(xùn)工作。安全培訓(xùn)是防范遏制重特大事故的源頭性、根本性措施。要嚴(yán)格落實(shí)持證上崗和先培訓(xùn)后上崗制度，嚴(yán)把高危行業(yè)企業(yè)人員安全素質(zhì)準(zhǔn)入關(guān)。定期開展新工藝、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備安全培訓(xùn)，并確保勞務(wù)派遣工與本企業(yè)職工接受同等安全培訓(xùn)。要堅(jiān)持按需施訓(xùn)原則，建立安全培訓(xùn)績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲制度，加大監(jiān)督問責(zé)力度。

5個(gè)熱點(diǎn)問題解答

會(huì)議期間，與會(huì)人員就工作中遇到的5個(gè)問題提問，國(guó)家安全監(jiān)管總局總工程師王浩水在總結(jié)發(fā)言時(shí)分別進(jìn)行了解答。

第一，有與會(huì)代表針對(duì)這次會(huì)議提交的《構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制基本方法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《基本方法》”）建議，是否可以制定《基本方法》的中小企業(yè)版本。王浩水建議，一方面，國(guó)家安全監(jiān)管總局各司局根據(jù)行業(yè)情況，細(xì)化《基本方法》；另一方面，各省市要積極主動(dòng)制定“本土化”的《基本方法》簡(jiǎn)化、提煉版，試點(diǎn)城市尤其要先行。

第二，安全生產(chǎn)信息化建設(shè)遲緩。王浩水說，信息化是提升安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的必由之路，不能因?yàn)榻⒅醯牟煌晟贫_步。下一步，國(guó)家安全監(jiān)管總局將在信息化頂層設(shè)計(jì)上，加大工作力度。

第三，遏制重大事故工作的培訓(xùn)、指導(dǎo)不夠。王浩水回答，下一步，總局將通過視頻培訓(xùn)、深入地方，開展相關(guān)指導(dǎo)工作；也將組織試點(diǎn)城市間交流學(xué)習(xí)。各省市也要通過培訓(xùn)、樹標(biāo)桿等方式，把這項(xiàng)工作做起來，堅(jiān)決不能“等靠”。

第四，國(guó)家安全生產(chǎn)委員會(huì)和國(guó)家安全監(jiān)管總局的文件全部批轉(zhuǎn)到安全監(jiān)管局的問題。凡是需要協(xié)調(diào)其他部門的工作，必須以安委會(huì)文件形式下發(fā)。這樣的文件不能直接批轉(zhuǎn)到地方安全監(jiān)管局。地方安全監(jiān)管部門的同志要與分管領(lǐng)導(dǎo)充分溝通，講清楚安全生產(chǎn)委員會(huì)文件的不同之處。

第五，有參會(huì)人員建議出臺(tái)“雙重預(yù)防機(jī)制”的標(biāo)準(zhǔn)。王浩水認(rèn)為，工作機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)是在不斷實(shí)踐中總結(jié)的，但現(xiàn)在時(shí)機(jī)還不成熟，還需要?jiǎng)?chuàng)新、完善“雙重預(yù)防機(jī)制”。

編輯 包冬冬