中俄資產(chǎn)評估法對比分析

李永剛 唐克

一、立法背景

（一）中國資產(chǎn)評估法立法背景

我國的評估行業(yè)隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立而產(chǎn)生，并不斷發(fā)展壯大。 20 世紀(jì) 80 年代，評估行業(yè)主要服務(wù)于國有企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易。目前已經(jīng)形成了包括企業(yè)價值等資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內(nèi)的六大類評估專業(yè)，分別由財政部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國土資源部門、商務(wù)部門和保險監(jiān)督管理機構(gòu)等五個部門管理。由于缺乏法律規(guī)范，行業(yè)監(jiān)管薄弱，在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、土地征用、房屋拆遷等領(lǐng)域出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失、交易價格顯失公平、資產(chǎn)所有者權(quán)益受損、評估行為不規(guī)范、法律責(zé)任不清等問題，需要制定專門的法律予以規(guī)范。

2006年6月，全國人大財政經(jīng)濟委員會成立了資產(chǎn)評估法起草組，從開始起草到審議出臺，歷經(jīng)十個年頭，審議過程跨越兩屆全國人大常委會，前后四次審議，經(jīng)過廣泛征求意見和反復(fù)研究，最終于2016年7月2日，由十二屆全國人大常委會第二十一次會議進行第四次審議，并順利出臺。

（二）俄羅斯評估法立法背景

從1918年到蘇聯(lián)解體，是俄羅斯資產(chǎn)評估業(yè)發(fā)展的停滯期，在此期間，國家規(guī)定了一切物品的價格，評估活動僅存在于俄羅斯與境外公司進行的項目合作中。隨著蘇聯(lián)解體和俄羅斯經(jīng)濟不斷發(fā)展，客觀需求決定了俄羅斯資產(chǎn)評估行業(yè)的復(fù)興。據(jù)俄羅斯勞工與社會福利部調(diào)查，“評估師”這一職業(yè)重新出現(xiàn)是在1996年11月底，最初的評估活動主要在于對房產(chǎn)、汽車等的估值。1998年，受金融危機的影響，俄羅斯許多企業(yè)遭遇破產(chǎn)或需要重組，在這個過程中，財產(chǎn)的清算成為重要的經(jīng)濟過程，評估行業(yè)因此有了長足發(fā)展。在此背景下，經(jīng)過專家學(xué)者、俄羅斯聯(lián)邦杜馬（物業(yè)、私有化和經(jīng)濟活動委員會專家）及俄羅斯聯(lián)邦議會近兩年的討論和協(xié)商，1998年7月，《俄羅斯聯(lián)邦評估法》出臺，這部法律定義了俄羅斯聯(lián)邦評估活動的評估目的、評估對象、評估主體、強制評估項目及評估的法律框架。這部法律為俄羅斯的價值評估活動提供了法律支持，對促進俄羅斯市場經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、中俄評估法法律整體框架的比較

俄羅斯社會與中國社會在一定程度上存在相似性，俄羅斯資產(chǎn)評估法與中國資產(chǎn)評估法有相似之處，但是由于兩個國家資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展歷程、管理模式不同，導(dǎo)致兩國資產(chǎn)評估法有諸多差異，以下是兩國資產(chǎn)評估法的基本框架：

序號 中國資產(chǎn)評估法 俄羅斯資產(chǎn)評估法一總則 總則二 評估專業(yè)人員 資產(chǎn)評估基本要求三評估機構(gòu) 資產(chǎn)評估行業(yè)管理四評估程序 自律組織管理五行業(yè)協(xié)會 國有土地評估六監(jiān)督管理 附則七法律責(zé)任八附則

俄羅斯資產(chǎn)評估法制定早于資產(chǎn)評估準(zhǔn)則制定，因此俄羅斯資產(chǎn)評估法包含了部分評估準(zhǔn)則的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定比較詳細，比如工作底稿、評估業(yè)務(wù)約定書等。從基本框架看，兩國資產(chǎn)評估法分類方式不同，中國資產(chǎn)評估法對評估專業(yè)人員和評估機構(gòu)單獨進行了要求，而俄羅斯評估法僅對評估師進行要求；中國資產(chǎn)評估法對評估程序進行了單獨要求，俄羅斯評估法將評估程序放在資產(chǎn)評估基本要求中與其他資產(chǎn)評估要素一并要求；俄羅斯評估法中單獨對國家土地評估進行了詳細要求。

三、中俄評估法具體內(nèi)容的比較

（一）評估專業(yè)人員及評估機構(gòu)

一是評估行為主體不同。俄羅斯評估法約束的是評估師個人，不對評估機構(gòu)進行約束，評估師需加入行業(yè)協(xié)會自律組織后從業(yè)；中國資產(chǎn)評估法是對資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估人員兩者進行約束，一方面對評估機構(gòu)的設(shè)立、管理、禁止行為提出了要求，另一方面對評估專業(yè)人員提出要求，評估專業(yè)人員從事評估業(yè)務(wù)應(yīng)加入評估機構(gòu)，評估專業(yè)人員包括評估師和其他具有專業(yè)知識的評估人員。

二是評估專業(yè)人員的認(rèn)定方式不同。中國的評估師需要通過評估師資格考試，其他評估專業(yè)人員的勝任能力由評估機構(gòu)評價、監(jiān)督和負責(zé)，不同類別的評估師由不同的管理部門進行管理，資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估六大類評估專業(yè)分別需要參加不同管理部門組織的考試；在俄羅斯，評估師不需要參加考試，不區(qū)分專業(yè)類別，只要受過高等教育并有評估專業(yè)培訓(xùn)經(jīng)歷即可申請成為評估師。

（二）對于評估行為約束不同

中國資產(chǎn)評估法第三條規(guī)定“涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的應(yīng)當(dāng)依法委托評估機構(gòu)評估”，其他情況自愿進行評估，把是否必須評估的規(guī)定留給了各管理部門自行把握；俄羅斯評估法則對必須評估的行為進行了列示，比如當(dāng)評估對象全部或部分屬于俄聯(lián)邦、各級政府的評估對象進行交易時，需對其進行強制評估；離婚裁定后在當(dāng)事人雙方進行財產(chǎn)分割，根據(jù)一方或雙方要求對分割財產(chǎn)的評估值發(fā)生爭議等等，該列舉的方式操作性強，不易出現(xiàn)各部門標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。

（三）對評估程序要求不同

中國資產(chǎn)評估法第四章對評估程序進行了規(guī)定，從評估項目委托、資料提供、評估人員獨立性、現(xiàn)場調(diào)查、評估方法選擇、簽字蓋章、工作檔案管理等環(huán)節(jié)進行了要求，體現(xiàn)了我國的資產(chǎn)評估工作更強調(diào)服務(wù)于維護國有資產(chǎn)權(quán)益和公共利益的定位，并且強調(diào)評估工作的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的鑒證職能，便于監(jiān)管部門的檢查和監(jiān)管；俄羅斯資產(chǎn)評估法未對評估程序進行專門規(guī)定，而是在不同的章節(jié)分別對業(yè)務(wù)約定書、獨立性、工作檔案等環(huán)節(jié)進行了要求，評估法中更側(cè)重于強調(diào)評估報告的內(nèi)容、數(shù)據(jù)來源、評估責(zé)任等方面。

（四）監(jiān)督管理與行業(yè)自律管理模式不同

中國資產(chǎn)評估法規(guī)定國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門組織制定評估基本準(zhǔn)則和評估行業(yè)監(jiān)督管理辦法，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府有關(guān)評估行政管理部門依據(jù)各自職責(zé)，負責(zé)監(jiān)督管理評估行業(yè)，對評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員的違法行為依法實施行政處罰，將處罰情況及時通報有關(guān)評估行業(yè)協(xié)會，并依法向社會公開；在俄羅斯，則統(tǒng)一由俄羅斯聯(lián)邦授權(quán)部門俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部、俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一（登記）注冊局對評估行業(yè)進行管理。

由于兩國的行業(yè)管理體制差異，中國分別由財政部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國土資源部門、商務(wù)部門和保險監(jiān)督管理機構(gòu)五個部門管理六個專業(yè)協(xié)會，并制定相應(yīng)的行業(yè)自律管理規(guī)則，在資產(chǎn)評估法中僅對行業(yè)協(xié)會定位、職責(zé)、收費等方面進行了基本要求；在俄羅斯許多評估協(xié)會并行存在，不區(qū)分專業(yè)類別，各行業(yè)協(xié)會同時接受俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部、評估委員會的管理。截止到2016年7月，共有15個規(guī)模大小不同的評估協(xié)會。俄羅斯評估法對行業(yè)協(xié)會的自律管理從以下幾個方面進行了詳細規(guī)定，包括：登記表管理；自律組織的機構(gòu)；自律組織對會員的監(jiān)管程序；自律組織對會員進行紀(jì)律處分的程序；評估師自律組織監(jiān)管；進行評估時的財產(chǎn)責(zé)任擔(dān)保；進行評估時的強制責(zé)任險協(xié)議；自律組織的補償基金；補償基金的分配條件和程序；國家評估委員會和其他評估師自律組織協(xié)會。

（五）評估項目造成損失賠償責(zé)任機制不同

中國資產(chǎn)評估法第五十條規(guī)定“評估專業(yè)人員違反本法規(guī)定，給委托人或者其他相關(guān)當(dāng)事人造成損失，由其所在的評估機構(gòu)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。評估機構(gòu)履行賠償責(zé)任后，可以向有故意或者重大過失行為的評估專業(yè)人員追償”；俄羅斯評估法規(guī)定了評估師對所執(zhí)行的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)要承擔(dān)無限責(zé)任，為了保障評估師財產(chǎn)權(quán)益，在和委托方及第三方簽訂評估合同前，評估師自律組織必須出示給自己的會員關(guān)于使用下列責(zé)任保障項目的要求：（1）在進行評估活動時按照俄評估法規(guī)定簽訂評估師強制責(zé)任險合同，保險額度不能低于叁拾萬盧布；（2）形成評估師自律組織賠償基金，評估師自律組織的每一個成員必須繳納會費數(shù)額不少于叁萬盧布，約束的是給簽訂評估協(xié)議的客戶和第三方造成的責(zé)任風(fēng)險。

（六）其他方面差異

比如，俄羅斯評估法第十條對評估業(yè)務(wù)協(xié)議、第十一條對評估報告內(nèi)容提出了詳細的要求，而中國資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)約定書、評估報告有專門的評估準(zhǔn)則要求；另外俄羅斯評估法對國有土地評估的概念、程序、結(jié)果確認(rèn)、數(shù)據(jù)庫等方面進行了規(guī)定，而我國的資產(chǎn)評估法只規(guī)定了各評估專業(yè)共性的部分。

四、俄羅斯評估法對我國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的啟示

俄羅斯評估法為俄羅斯的價值評估活動提供了法律支持，對俄羅斯經(jīng)濟市場的穩(wěn)定發(fā)展是非常必要的。俄羅斯評估法律的合理制定和長時間的實踐，以及俄羅斯社會與中國社會在一定程度上的相似性，使得俄羅斯評估行業(yè)法律實踐對中國評估行業(yè)發(fā)展有一定的借鑒作用。

（一）依法治理行業(yè)的啟示

俄羅斯評估行業(yè)在法律框架下已發(fā)展多年，對于服務(wù)本國產(chǎn)權(quán)交易、完善經(jīng)濟秩序、維護資產(chǎn)所有者和投資者權(quán)益發(fā)揮了重要作用，對于規(guī)范行業(yè)管理發(fā)揮了重要作用。中國資產(chǎn)評估法的實施對我國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展具有里程碑式的意義，標(biāo)志著我國資產(chǎn)評估行業(yè)進入依法治理新時代，對于解決行業(yè)多頭管理，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為、明確委托方及相關(guān)當(dāng)事方的責(zé)任將會發(fā)揮重要作用。

（二）評估法直接對評估師約束的啟示

早期俄羅斯評估行業(yè)是直接對資產(chǎn)評估機構(gòu)進行約束，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)，評估機構(gòu)執(zhí)行業(yè)務(wù)效率低，風(fēng)險意識淡薄，一旦出現(xiàn)違規(guī)或者需要承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險，該評估機構(gòu)就會解散，繼而成立其他評估機構(gòu)開展評估業(yè)務(wù)。為進一步規(guī)范這類情況發(fā)生，俄羅斯評估法直接對評估師進行約束，加大評估師個人責(zé)任。隨著我國的市場化改革不斷深化，社會誠信體系不斷完善，不斷加強行業(yè)自律組織的管理職能、加大評估師的個人責(zé)任是與國際接軌的趨勢。

（三）財產(chǎn)責(zé)任保障和賠償基金制度的啟示

俄羅斯評估行業(yè)中財產(chǎn)責(zé)任保障和賠償基金制度的建立對行業(yè)管理者、評估執(zhí)業(yè)人員及評估需求方的責(zé)任和權(quán)利都有了明確的規(guī)定，并通過評估法的形式體現(xiàn)出權(quán)威性。從其作用可以看出這是解決評估糾紛和沖突的重要法律依據(jù)，也為評估人員的權(quán)益提供了保障，在評估實踐中評估師自律組織發(fā)揮了重要的監(jiān)管職能。隨著我國市場經(jīng)濟深化改革不斷深入，我們要充分發(fā)揮市場職能、把政府和行業(yè)協(xié)會職能分清楚，充分體現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的自律管理作用，同時考慮進一步與職業(yè)保險關(guān)聯(lián)，使我國評估行業(yè)更好地為社會主義市場經(jīng)濟體制改革發(fā)揮作用。