中醫(yī)藥管理體制的改革方向

張沐欣

摘要：本文闡述了中醫(yī)藥管理體制中存在的各種問(wèn)題，認(rèn)為管理主體不明確、管理體系不完善、管理梯隊(duì)不健全、配套制度不匹配等問(wèn)題制約了中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。提出將中醫(yī)藥事業(yè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，理清改革思路，形成發(fā)展合力，在健全管理組織體系、推動(dòng)《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》順利實(shí)施、完善人才培養(yǎng)機(jī)制等方面發(fā)力，促進(jìn)中醫(yī)藥行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中醫(yī)藥管理體制；改革；中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法

中圖分類(lèi)號(hào)：R288 文獻(xiàn)編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.010

中醫(yī)藥是中華民族千年傳承的瑰寶，是幾千年來(lái)我們的祖先在懸壺濟(jì)世、治病救人過(guò)程中的智慧結(jié)晶和經(jīng)驗(yàn)積累，是我國(guó)傳統(tǒng)文化的精華和前人留給我們的寶貴財(cái)富，為中華民族的繁榮昌盛做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)。經(jīng)過(guò)幾千年來(lái)無(wú)數(shù)中醫(yī)藥大師的探索和總結(jié)，逐漸形成了一套系統(tǒng)中醫(yī)藥理論體系。1949年新中國(guó)成立后，中醫(yī)承擔(dān)起了治病救人的重任，促成建立了新中國(guó)的初步醫(yī)療體系，一批中醫(yī)藥人才脫穎而出，整個(gè)行業(yè)進(jìn)入繁榮期。

隨著醫(yī)療體系的改革和西醫(yī)主導(dǎo)地位的確立，中醫(yī)藥行業(yè)管理機(jī)制中存在的問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，影響了整個(gè)中醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展。因此，推進(jìn)中醫(yī)藥管理體制改革，形成系統(tǒng)的中醫(yī)藥管理體制和管理構(gòu)架，是目前我國(guó)中醫(yī)藥改革的第一重任。

1 中醫(yī)藥管理體制的建立

1949年新中國(guó)成立后，中醫(yī)藥的發(fā)展工作得到了我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府的重視。毛澤東同志多次接見(jiàn)過(guò)我國(guó)中醫(yī)藥行業(yè)的代表，高度稱贊了中醫(yī)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間做出的突出貢獻(xiàn)，并指出中醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展是我國(guó)發(fā)展的重要奠基石，可以在改善我國(guó)幾億人口的衛(wèi)生環(huán)境方面做出重要貢獻(xiàn)，提出中醫(yī)藥的主要任務(wù)就是要獲得快速發(fā)展，使其承擔(dān)治病救人，提升廣大人民群眾醫(yī)療水平的重任。1958年，毛澤東同志就曾做出指示，中醫(yī)是祖先留給我們的一個(gè)巨大的寶藏，要充分的挖掘并努力提高中醫(yī)醫(yī)學(xué)水平。在中共中央的政策引領(lǐng)下，中國(guó)醫(yī)療體系出現(xiàn)中醫(yī)、西醫(yī)和中西醫(yī)結(jié)合三足鼎立的局面。

1954年，衛(wèi)生部在《關(guān)于加強(qiáng)中醫(yī)工作的請(qǐng)示報(bào)告》中指出：“我國(guó)中醫(yī)工作目前還存在大量問(wèn)題，因此要加強(qiáng)中醫(yī)的學(xué)習(xí)和研究，發(fā)掘中醫(yī)學(xué)的精華部分，并設(shè)立中醫(yī)院校，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的中醫(yī)人才，為中醫(yī)的儲(chǔ)備大量的后備人才，推動(dòng)中醫(yī)藥事業(yè)的蓬勃發(fā)展”。并著手開(kāi)始中醫(yī)藥管理體系的建設(shè)，由此形成了完善的中醫(yī)藥管理體系構(gòu)架。

改革開(kāi)放后，中醫(yī)藥事業(yè)重新獲得黨和國(guó)家的重視，開(kāi)始步入發(fā)展快車(chē)道。在《關(guān)于衛(wèi)生工作的決定》及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》兩個(gè)報(bào)告中，我國(guó)明確提出“中西醫(yī)并重”的發(fā)展策略，第一次確立了中醫(yī)的地位，成為推動(dòng)我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)的蓬勃發(fā)展有效保障政策。

為推動(dòng)中醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院通過(guò)建立監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)察制度和法律建設(shè)來(lái)完善中醫(yī)藥管理體制，確立了完整的中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展管理構(gòu)架，推動(dòng)了我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展。1988年，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)批準(zhǔn)成立了國(guó)家中醫(yī)藥管理局，隸屬于衛(wèi)生部，成為中醫(yī)藥管理的最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理全國(guó)的中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。2003年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥條例》，這是我國(guó)第一部為中醫(yī)藥行業(yè)制定的行政法規(guī)，從法律上規(guī)范了中醫(yī)藥行業(yè)的行醫(yī)準(zhǔn)則，為保障中醫(yī)藥事業(yè)健康、有序發(fā)展提供了法律依據(jù)。與此同時(shí)，各地地方政府也專(zhuān)門(mén)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，出臺(tái)了系列規(guī)章制度，中醫(yī)藥發(fā)展全面獲得政策保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“完善中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策和機(jī)制”，為中醫(yī)藥發(fā)展指明了方向，2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》，成為我國(guó)第一部中醫(yī)藥方面的專(zhuān)門(mén)法律，將于2017年7月1日正式實(shí)施，將為我國(guó)中醫(yī)藥管理體制改革與發(fā)展提供法律保障。

2 香港、臺(tái)灣地區(qū)的中醫(yī)藥管理體制

臺(tái)灣地區(qū)和中國(guó)大陸的中醫(yī)藥行業(yè)同宗同源、一脈相承，受限于各種現(xiàn)實(shí)因素，臺(tái)灣地區(qū)的中醫(yī)藥管理體系在不斷發(fā)展中逐漸形成了自己的特色。了解臺(tái)灣地區(qū)的中醫(yī)藥管理體制，能夠?yàn)榇箨懼嗅t(yī)藥管理體制改革與完善提供借鑒。

臺(tái)灣地區(qū)在“行政院”專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“衛(wèi)生署”，中醫(yī)藥管理是其職能之一，負(fù)責(zé)制定中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行醫(yī)標(biāo)準(zhǔn)，審查中醫(yī)藥行業(yè)執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)，并出臺(tái)中醫(yī)執(zhí)業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中醫(yī)執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行規(guī)范化管理。同時(shí)，針對(duì)中醫(yī)藥行業(yè)人才需求特點(diǎn)，發(fā)展成熟了一套中醫(yī)人才培養(yǎng)體系，擴(kuò)大了中醫(yī)行業(yè)的人才儲(chǔ)備。此外，專(zhuān)門(mén)設(shè)立臺(tái)灣中醫(yī)藥委員會(huì)，以此推動(dòng)中醫(yī)的現(xiàn)代化、國(guó)際化和中西醫(yī)的融合，推動(dòng)中醫(yī)走向世界。

在中藥管理方面，臺(tái)灣地區(qū)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“衛(wèi)生署藥政處”，其職能之一就是加強(qiáng)中藥生產(chǎn)、采購(gòu)和使用各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，通過(guò)出臺(tái)一系列中藥生產(chǎn)規(guī)范、采購(gòu)規(guī)范和使用規(guī)范，使中藥從生產(chǎn)到使用的整個(gè)流程都處于透明監(jiān)管之下，可以避免因藥物問(wèn)題而出現(xiàn)重大醫(yī)療事故，推動(dòng)臺(tái)灣地區(qū)中藥事業(yè)健康發(fā)展。

由于長(zhǎng)時(shí)間被英國(guó)侵占，港英殖民政府不重視中醫(yī)藥事業(yè)的管理，西醫(yī)占據(jù)主導(dǎo)地位，1997年之前香港的中醫(yī)藥管理體系非常混亂，問(wèn)題頻出。1997年之后，香港地區(qū)中醫(yī)藥事業(yè)逐步走上正軌，1999年成立了香港中醫(yī)管理委員會(huì)，明確其主管中醫(yī)藥的職能，通過(guò)制定完善法律法規(guī)規(guī)范管理體制、人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新和藥物生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，推動(dòng)香港中醫(yī)藥事業(yè)有序健康發(fā)展。

3 現(xiàn)行中醫(yī)藥管理體制存在的問(wèn)題

隨著醫(yī)療體系中西醫(yī)主導(dǎo)地位的確立，重西醫(yī)、輕中醫(yī)趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，采取“一刀切”方式，用西醫(yī)模式管理中醫(yī)藥導(dǎo)致國(guó)務(wù)院的一系列中醫(yī)藥扶持性政策難以有效落實(shí)，嚴(yán)重制約了中醫(yī)藥發(fā)展。

3.1 管理主體不明確

中醫(yī)中藥實(shí)行分別管理，管理主體不明確是我國(guó)中醫(yī)藥管理體制中存在的首要問(wèn)題。中醫(yī)管理方面，國(guó)家中醫(yī)藥管理局是主要管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總體指導(dǎo)全國(guó)中醫(yī)工作，管理職責(zé)較為明確。而中藥管理體制方面則較為模糊，相關(guān)職責(zé)分別屬于發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、工信部、林業(yè)總局、食藥監(jiān)局、科技部、教育部、質(zhì)檢總局、中醫(yī)藥管理局等多部門(mén)，每一個(gè)部門(mén)都有在某一個(gè)環(huán)節(jié)管理中藥生產(chǎn)的職能，各部門(mén)的職權(quán)范圍重疊。這種“九龍治水”的多頭管理模式造成部門(mén)職能交叉、管理主體缺乏、職責(zé)不明確，同時(shí)違背了中藥“源自臨床、用于臨床”的特殊性和“藥為醫(yī)用、醫(yī)因藥存”的相依相成的自然規(guī)律，導(dǎo)致中醫(yī)中藥學(xué)科分離，中醫(yī)藥整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺失，阻礙了中醫(yī)藥學(xué)科的正常發(fā)展，嚴(yán)重影響中醫(yī)藥發(fā)展。

3.2 管理體系不完善

與中央層面缺乏明確的管理主體相同，地方各級(jí)政府也沒(méi)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)與之匹配。雖然國(guó)家中醫(yī)藥管理局負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)，但是各級(jí)地方政府的管理體制卻較為松散，缺乏固定有效的地方管理機(jī)構(gòu)，難以與國(guó)家中醫(yī)藥管理局實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，沒(méi)有形成上下統(tǒng)一的管理體系，政策落實(shí)難度增大。目前，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，全國(guó)有15個(gè)省區(qū)市設(shè)立了副廳級(jí)中醫(yī)藥管理局，有16個(gè)省市區(qū)成立了處級(jí)中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)，54個(gè)地級(jí)市成立了中醫(yī)藥管理局，僅占全國(guó)280個(gè)地級(jí)市的19.3%，不少地級(jí)市甚至沒(méi)有設(shè)置中醫(yī)科。至于縣市區(qū)等基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，更是缺乏統(tǒng)一的中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)，許多縣沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)中醫(yī)藥工作；在管理職能分配方面，各省市對(duì)中醫(yī)藥管理職能的分配不明確，也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別和職能范圍。這種縱向不健全的中醫(yī)藥管理體系導(dǎo)致國(guó)家頒布的各項(xiàng)中醫(yī)藥政策和方針難以得到真正貫徹落實(shí)。

3.3 管理梯隊(duì)不健全

1998年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與調(diào)整，處于政府機(jī)構(gòu)邊緣的中醫(yī)藥管理部門(mén)受此影響較大，部分省級(jí)地方政府中的中醫(yī)藥管理單位人員被調(diào)整到其他崗位，由此導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)中的人員配置不合理，出現(xiàn)工作體制不健全等問(wèn)題。在地級(jí)市和縣市區(qū)等基層政府中，中醫(yī)藥管理人員隊(duì)伍更為薄弱，有些地方甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理人員，造成人員梯隊(duì)不完善，政策難以執(zhí)行等問(wèn)題。同時(shí)，受到財(cái)力和物力等條件的限制，我國(guó)中醫(yī)藥各級(jí)管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)編制、管理人員素質(zhì)和監(jiān)管設(shè)備等都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的要求，難以開(kāi)展正常的檢查管理工作，限制了中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。

3.4 配套制度不匹配

近年來(lái)，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)與做法建立的西醫(yī)西藥管理體制逐漸占據(jù)中國(guó)醫(yī)療行業(yè)的主導(dǎo)地位，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)認(rèn)為西醫(yī)和中醫(yī)同屬于醫(yī)學(xué)范疇，兩者在本質(zhì)上不存在任何差別，因此西醫(yī)西藥的管理體制同樣適用中醫(yī)藥管理，由此導(dǎo)致沒(méi)有根據(jù)中醫(yī)藥的特點(diǎn)制定合理的法律法規(guī)和政策，以此為基礎(chǔ)建立的管理配套制度并不能很好適應(yīng)我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況。簡(jiǎn)言之，在中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)準(zhǔn)入、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)、從業(yè)資質(zhì)、中醫(yī)藥的研究與開(kāi)發(fā)等方面，我國(guó)都沒(méi)有形成一套符合中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展實(shí)情的配套管理制度。

4 中醫(yī)藥管理體制改革方向

隨著中醫(yī)藥行業(yè)的整體發(fā)展，現(xiàn)有的管理體制已經(jīng)不再適合中醫(yī)藥市場(chǎng)現(xiàn)狀，制約了中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，改革管理體制，提升管理水平，是當(dāng)前我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。應(yīng)當(dāng)遵守“循序漸進(jìn)，逐漸深入”的原則，對(duì)中醫(yī)藥管理體制進(jìn)行由內(nèi)到外、自上而下的徹底改革。

4.1 健全管理組織體系

建議將保護(hù)促進(jìn)中醫(yī)藥發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，根據(jù)中醫(yī)藥行業(yè)的特點(diǎn)和內(nèi)在要求，做好頂層設(shè)計(jì)，完善中醫(yī)藥發(fā)展政策和機(jī)制，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家中醫(yī)藥管理局、省級(jí)中醫(yī)藥管理局、地市級(jí)中醫(yī)藥管理處、縣市區(qū)中醫(yī)藥管理科的四級(jí)機(jī)構(gòu)有效對(duì)接，全面提升中醫(yī)藥組織管理水平。

在中央組織機(jī)構(gòu)層面，明確國(guó)家中醫(yī)藥管理局的主體地位，將分散在其他相關(guān)機(jī)構(gòu)中的中醫(yī)藥管理職能劃歸中醫(yī)藥管理局，建立“中央領(lǐng)導(dǎo)，一部門(mén)主管，多部門(mén)配合”模式，集中中醫(yī)藥生產(chǎn)、運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)，加強(qiáng)互聯(lián)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，形成多元主體共治的合力，促進(jìn)中醫(yī)中藥協(xié)同發(fā)展。

在省級(jí)組織機(jī)構(gòu)層面，規(guī)范地方政府中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)，建立省級(jí)中醫(yī)藥管理局，按照國(guó)家中醫(yī)藥管理局改革模式，將原本屬于省級(jí)政府其他直屬部門(mén)的中醫(yī)藥管理權(quán)力劃歸省級(jí)中醫(yī)藥管理局，賦予其更多中醫(yī)中藥方面的管理權(quán)，以便與國(guó)家中醫(yī)藥管理局相關(guān)職能銜接，解決政策難以有效貫徹的問(wèn)題。

在地級(jí)市和縣市區(qū)基層政府層面，需要改革地方政府行政機(jī)構(gòu)，增加人員編制，設(shè)立與省級(jí)中醫(yī)藥管理局對(duì)接的中醫(yī)藥管理處（局），其中尤為重要的是建立健全縣市區(qū)地方政府的中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)有條件的地方設(shè)立中醫(yī)藥管理科（局），形成完整有效的自上而下管理體系，并賦予這些部門(mén)以明確權(quán)力和責(zé)任，使其充分發(fā)揮管理組織引領(lǐng)作用，促進(jìn)中央政策能夠得以貫徹落實(shí)。

強(qiáng)化各級(jí)中醫(yī)藥管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)，使其具備強(qiáng)大打擊各種中醫(yī)藥行業(yè)犯罪行為的能力，維持中醫(yī)藥行業(yè)的行業(yè)秩序，維護(hù)廣大中醫(yī)藥從業(yè)者和消費(fèi)者的根本利益；明確中醫(yī)藥管理部門(mén)對(duì)中醫(yī)藥行業(yè)衍生行業(yè)的監(jiān)管職權(quán)，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，避免出現(xiàn)損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象，使中醫(yī)藥行業(yè)衍生的行業(yè)得到有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)衍生行業(yè)健康有序發(fā)展。

4.2 推動(dòng)《中醫(yī)藥法》順利實(shí)施

2017年7月1日，《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》將正式實(shí)施，這是我國(guó)第一部中醫(yī)藥方面的法律，其順利實(shí)施將是中醫(yī)藥發(fā)展的關(guān)鍵，因此，需要做好相關(guān)配套工作，確保各項(xiàng)條文落地生根。首先要清理現(xiàn)行的中醫(yī)藥政策和法規(guī)，廢止和修改不符合《中醫(yī)藥法》的法規(guī)條例；其次需要面向社會(huì)和民眾做好普法宣傳工作，為民眾解讀相關(guān)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)在中醫(yī)藥管理系統(tǒng)內(nèi)部做好學(xué)法用法培訓(xùn)，使相關(guān)管理人員能夠做到依法行政；再次盡快出臺(tái)配套文件及實(shí)施細(xì)則，確保相關(guān)法律條文順利實(shí)施，避免《中醫(yī)藥法》成為紙上空法。

4.3 完善人才培養(yǎng)機(jī)制

建立高效的支撐體系，鼓勵(lì)高等院校擴(kuò)大中醫(yī)藥專(zhuān)業(yè)的招生規(guī)模，加強(qiáng)中醫(yī)藥特色高校建設(shè)，加大對(duì)中醫(yī)藥專(zhuān)業(yè)教育的財(cái)政投入，持續(xù)培養(yǎng)大批中醫(yī)藥人才。完善院校教育、師承教育以及家傳、自學(xué)等多層次、多元化的中醫(yī)藥教育與培養(yǎng)體系，以全體中醫(yī)藥工作者傳承為基礎(chǔ)，以名老中醫(yī)學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)繼承為重點(diǎn)，重視民間醫(yī)療和民族醫(yī)療的傳承與發(fā)展，確保中醫(yī)藥可持續(xù)發(fā)展。學(xué)習(xí)免費(fèi)師范生培養(yǎng)模式，采用院校與師承相結(jié)合方式，加大培養(yǎng)力度，為基層免費(fèi)、定向、帶編制培養(yǎng)一批留得下、用得上的中醫(yī)大專(zhuān)生。對(duì)有一技之長(zhǎng)的中醫(yī)藥從業(yè)人員，通過(guò)國(guó)家或省級(jí)一定程序考核后納入鄉(xiāng)村醫(yī)生管理。

5 結(jié)論

近年來(lái)，隨著中醫(yī)藥的發(fā)展，現(xiàn)有中醫(yī)藥管理體制不健全、機(jī)構(gòu)薄弱、職能分散、人員缺失、中醫(yī)中藥分別管理等問(wèn)題嚴(yán)重制約了我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，本文在分析這些問(wèn)題基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)有政策體系，提煉了一套體制改革方案，期望在實(shí)踐中摸索出一套適合我國(guó)中醫(yī)藥發(fā)展現(xiàn)狀的管理模式，提升中醫(yī)藥行業(yè)管理水平，促進(jìn)本行業(yè)健康有序發(fā)展。

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