廣東近期科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定實施分析及完善建議

翁錦玉+李金惠

摘要：近年來，廣東制定實施了多項在全國先行先試的科技創(chuàng)新政策法規(guī)。本文從創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略政策頂層設(shè)計、科技創(chuàng)新地方立法、普惠性政策、簡政放權(quán)與市場化改革政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策等五個方面，對廣東近期科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，分析廣東科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定實施存在的問題，并提出相關(guān)的完善建議。

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新政策法規(guī)；地方立法；普惠性政策

中圖分類號：D922.7；D630 文獻(xiàn)編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.009

黨的十八大以來，廣東省委、省政府陸續(xù)出臺系列重大創(chuàng)新政策舉措，全省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展取得重要進(jìn)展。2016年，廣東區(qū)域創(chuàng)新能力綜合排名連續(xù)9年位居全國第二，全省研發(fā)（R&D）投入占GDP比重提高到2.58%，發(fā)明專利申請量和PCT國際專利申請量同比增長均超過50%，關(guān)鍵核心技術(shù)不斷取得突破，技術(shù)自給率達(dá)71%。全省高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量達(dá)19857家，躍居全國第一；高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值超過5.3萬億元，占全省工業(yè)總產(chǎn)值的39%，以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式正在加速形成。近年來，廣東把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的總抓手和核心戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，全面深化科技體制改革，不斷推進(jìn)簡政放權(quán)，陸續(xù)出臺系列重大科技創(chuàng)新政策法規(guī)30多項，推動廣東初步構(gòu)建起覆蓋創(chuàng)新全鏈條的政策法規(guī)體系，其中相當(dāng)部分政策法規(guī)為全國首創(chuàng)或先行先試。本文重點從創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略政策頂層設(shè)計、科技創(chuàng)新地方立法、普惠性政策、簡政放權(quán)與市場化改革政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策等五個方面，對廣東近期科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，分析廣東科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定實施存在的問題，并提出相關(guān)的完善建議。

1 廣東近期科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定實施的總體情況

1.1 制定實施系統(tǒng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略及政策

2014年6月，廣東省委省政府出臺《關(guān)于全面深化科技體制改革 加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的決定》。2015年1月，廣東省人民政府出臺《關(guān)于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》及配套實施細(xì)則，是廣東關(guān)于促進(jìn)科技創(chuàng)新迄今最具普惠性、引導(dǎo)性的文件。為加強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展全面改革試驗，省委省政府又出臺了《關(guān)于加快建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展先行省的實施意見》、《廣東省系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗行動計劃》，從科技、經(jīng)濟、社會、知識產(chǎn)權(quán)等方面提出一系列先行先試改革舉措。

與此同時，積極推動建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，出臺《珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實施方案（2016-2020年）》，深化體制機制改革和完善科技創(chuàng)新政策，推進(jìn)以廣州、深圳為核心，珠三角各市協(xié)同發(fā)展的“1+1+7”自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)格局。加大創(chuàng)新政策先行先試，落實國家在激勵企業(yè)研發(fā)、扶持高新技術(shù)企業(yè)、發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、加速成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、經(jīng)營性領(lǐng)域技術(shù)入股、創(chuàng)新人才激勵等方面的系列政策，加快建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展先行省和國際一流的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心。

1.2 強化科技創(chuàng)新政策地方立法

廣東積極推進(jìn)科技創(chuàng)新地方立法，加強科技創(chuàng)新法制保障。2016年3月，廣東省人大常委會審議通過了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例〉的決定》，從職務(wù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化獎勵比例、科技項目人力資源成本費、科技新業(yè)態(tài)新載體、大型科學(xué)儀器設(shè)施共享服務(wù)平臺、鼓勵和支持大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面，進(jìn)一步規(guī)范健全相關(guān)制度和機制?！稄V東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》第一次在立法層面明確了自主創(chuàng)新的概念定義和邏輯框架，構(gòu)建了覆蓋自主創(chuàng)新全過程的法規(guī)體系。例如，針對科研項目人頭費偏低問題，條例規(guī)定承擔(dān)項目人員的人力資源成本費可以從項目經(jīng)費中支出，可占項目經(jīng)費的40%，軟科學(xué)研究項目、社會科學(xué)研究項目和軟件開發(fā)類項目最高可占60%。人力資源成本費除了包括項目承擔(dān)單位的項目組成員、項目組臨時聘用人員的人力資源成本費，還包括為提高科研工作績效而安排的相關(guān)支出。

2016年12月，廣東人大常委會表決通過《廣東省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》，著力補充上位法尚未涉及的重點內(nèi)容，突出地方立法的可操作性。條例建立高校、科研機構(gòu)等單位自主處置權(quán)操作規(guī)范，對高校、科研機構(gòu)等單位自主處置權(quán)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，包括集體決策制度、職工代表大會制度等。明確高校、科研機構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化凈收入的計算基準(zhǔn)，細(xì)化高校、科研機構(gòu)等單位成果轉(zhuǎn)化收益的財務(wù)管理制度，明確科技成果轉(zhuǎn)化收益使用范圍。明確科技成果轉(zhuǎn)化“定價免責(zé)”保障性制度，徹底消除高校、科研機構(gòu)和科技人員后顧之憂，著力解決廣東科技成果轉(zhuǎn)化的突出問題。

1.3 制定落實普惠性科技創(chuàng)新政策

廣東全面實施激勵企業(yè)創(chuàng)新普惠性政策，深入落實國家高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠、研發(fā)費用加計扣除等普惠性政策，廣東地稅數(shù)據(jù)顯示，2015年全省企業(yè)共享受研發(fā)費加計扣除金額61.64億元，按照25%的稅率計算，減免企業(yè)所得稅15.41億元，相當(dāng)于給每戶企業(yè)增加了139萬元的研發(fā)費用；截至2016年9月，幫助758戶企業(yè)享受高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，減免稅款27.41億元。2015年，廣東出臺企業(yè)研究開發(fā)財政補助政策，在全國首創(chuàng)財政補助激勵企業(yè)建研發(fā)準(zhǔn)備金。2015年，對建立研發(fā)投入準(zhǔn)備金的1494家企業(yè)進(jìn)行了普惠性財政補助，補助總金額12.11億元；2016年，補助企業(yè)3770家，補助總金額23.15億元。補助實施兩年來，獲補助企業(yè)普遍建立了企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度，引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)投入1047.55億元，財政資金的引導(dǎo)作用達(dá)到1：30，撬動企業(yè)研發(fā)持續(xù)投入效果顯著，獲得企業(yè)廣泛好評，江蘇、浙江、山東、重慶等省市紛紛效仿。

1.4 推進(jìn)科技創(chuàng)新簡政放權(quán)和市場化改革

廣東在全國率先開展科技計劃管理體制改革。2013年廣東開始實施省級科技業(yè)務(wù)管理“陽光再造行動”，將省級科技專項資金進(jìn)行梳理整合，搭建了統(tǒng)一公開的科技管理“陽光政務(wù)平臺”，實現(xiàn)科技業(yè)務(wù)管理全過程的“痕跡”管理和信息公開，形成了制度完備、權(quán)責(zé)明確的科技計劃管理新機制。2016年，為鞏固提升“陽光再造行動1.0”改革效果，廣東又啟動實施了“陽光再造行動2.0”行動，逐步減少對科技計劃項目事務(wù)性管理，加強科技發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)和評估監(jiān)督管理職能。

另外，廣東著力探索實施市場導(dǎo)向類科技創(chuàng)新政策。廣東積極借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，相繼在國內(nèi)率先探索實施科技創(chuàng)新券、創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購買等政策措施，充分發(fā)揮市場在科技研發(fā)、技術(shù)服務(wù)等方面的決定性作用。例如，通過制定實施《科技創(chuàng)新券后補助試行方案》，以創(chuàng)新券后補助方式無償資助企業(yè)開展創(chuàng)新活動，由企業(yè)自主選擇合作的院所、服務(wù)機構(gòu)，自主購買科技服務(wù)，自主開展科技創(chuàng)新活動，政府不干預(yù)科技創(chuàng)新具體過程，更加凸顯技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機制，更加突出企業(yè)創(chuàng)新主體地位。制定實施《關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購買的試行辦法》，政府委托第三方機構(gòu)向社會發(fā)布現(xiàn)有市場未能滿足的產(chǎn)品與服務(wù)購買需求，擇優(yōu)確定供應(yīng)商并商定遠(yuǎn)期約定購買合同，當(dāng)創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)滿足約定的要求時，購買單位則按約定的規(guī)模和價格實施購買。這種制度通過采購未滿足的需求推動創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新政策的市場導(dǎo)向功能。

1.5 加強科技政策對創(chuàng)業(yè)的支持

廣東著力培育發(fā)展新型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體，相繼出臺科技企業(yè)孵化器后補助、孵化器風(fēng)險投資補償資金政策，保障科技孵化器建設(shè)用地，賦予新型研發(fā)機構(gòu)可享受國有科研機構(gòu)待遇，并實施新型研發(fā)機構(gòu)減免稅政策，大力支持新型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)。2015年，全省擁有科技企業(yè)孵化器399家，其中國家級43家，孵化場地面積達(dá)1348萬㎡，在孵化企業(yè)超1.5萬家。新型研發(fā)機構(gòu)達(dá)到180家，在突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)揮重要作用。

近年來，廣東陸續(xù)出臺《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)科技和金融結(jié)合的實施意見》、《科技金融產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展重點行動》、《廣東省科技金融支持中小微企業(yè)專項行動計劃》、《關(guān)于科技企業(yè)孵化器創(chuàng)業(yè)投資及信貸風(fēng)險補償資金試行細(xì)則》等政策措施，引導(dǎo)社會資本投向科技創(chuàng)新，積極打造科技金融投資平臺和服務(wù)體系，努力打通科技、產(chǎn)業(yè)、金融三者之間的通道，促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)與金融三者的創(chuàng)新發(fā)展。構(gòu)建起全省科技金融綜合服務(wù)中心的線上和線下網(wǎng)絡(luò)，建成29家科技金融綜合服務(wù)中心，推動一批金融機構(gòu)與廣州、佛山、珠海、肇慶、云浮、韶關(guān)等國家級、省級的高新區(qū)合作共建科技金融創(chuàng)新服務(wù)基地。據(jù)統(tǒng)計，2015 年，廣東省共發(fā)生知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資事件169 起，融資金額達(dá)58.94 億元，居全國前列；創(chuàng)業(yè)投資案例數(shù)427 起，投資規(guī)模達(dá)到36.69 億美元，其中投資案例數(shù)占全國總數(shù)的12.39%，投資規(guī)模占全國投資規(guī)模的2.84%，全國排名第三，僅次于北京和上海。

2 廣東科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定實施存在的問題

2.1 部分政策有待進(jìn)一步調(diào)整完善

由于部分政策屬于國內(nèi)首創(chuàng)或先行先試，在政策執(zhí)行中需要不斷調(diào)整完善。如創(chuàng)新券后補助政策要求地市先行投入地方財政資金才能拿到省財政補助，導(dǎo)致部分財政實力薄弱地市無法落地實施，各地市發(fā)行的創(chuàng)新券也存在無法跨市流通等問題。新型研發(fā)機構(gòu)扶持政策，還存在落地難問題。目前，廣東僅有一個由科技部門印發(fā)的《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》，該文件屬于部門規(guī)范性文件，政策效力較低，內(nèi)容尚不全面。對于新型研發(fā)機構(gòu)的定義、主體地位等缺乏明確、清晰的規(guī)定，對新型研發(fā)機構(gòu)缺乏系統(tǒng)性的管理規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)扶持政策不能有效落實。如新型研發(fā)機構(gòu)如何落實職稱評審自主權(quán)；是否有權(quán)實施招投標(biāo)；企業(yè)化運作的新型研發(fā)機構(gòu)，如何享受稅收優(yōu)惠政策等都缺乏明確指引。

2.2 部分政策需要加大力度督促落實

由于廣東地區(qū)差異較大，創(chuàng)新政策在各地市進(jìn)展不一，珠三角地區(qū)各項政策執(zhí)行情況相對較好，粵東西北地區(qū)限于各種原因，在政策執(zhí)行上力度較弱；同時，由于部分政策涉及面較廣，協(xié)調(diào)難度較大，部分單位和人員的意識觀念尚未轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致落實情況不理想。2016年，廣東省相關(guān)部門對全省各地市落實“科技創(chuàng)新12條”政策進(jìn)行的第三方評估。結(jié)果顯示，大部分地市落實情況總體較好，其中珠三角多個地市評分80分以上，粵東西北個別地市評分在60分以下。

2.3 部分政策仍受制于各類“政策紅線”

近年來，國家和廣東出臺了大量松綁性科技政策，逐步破除制約科技創(chuàng)新的體制機制障礙，但仍有部分政策受制于各類“政策紅線”，較難落實。主要是各類事業(yè)單位的管理紅線難以突破，高校、科研機構(gòu)往往受制于國家和省關(guān)于事業(yè)單位績效工資管理、編制管理、資金管理等方面的政策紅線，自主權(quán)難以真正實現(xiàn)。如《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》規(guī)定的科技項目人頭費最多可占40%或60%，受事業(yè)單位工資管理限制，難以落實到地。在落實過程中，特別是在高校、科研機構(gòu)等事業(yè)單位實際支出中，人力資源成本費同樣被納入事業(yè)單位工資管理。因此，由于受事業(yè)單位工資管理的限制，部分高校、科研機構(gòu)不允許在編的項目組成員從項目中支出人力資源成本費，更不允許科研績效支出。另外，條例中規(guī)定的橫向課題經(jīng)費管理與政府縱向課題分開，可按照實際合同支出，在落實中也存在一定障礙。如部分高校在科研項目經(jīng)費管理中，不管是縱向課題經(jīng)費，還是橫向課題經(jīng)費，全部納入學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一管理，導(dǎo)致橫向課題經(jīng)費仍然按照縱向課題經(jīng)費管理。同時，對于橫向課題經(jīng)費是否納入事業(yè)單位績效工資總額管理，廣東尚未出臺明確的政策。這些問題，都導(dǎo)致橫向經(jīng)費暫不能按照委托合同實現(xiàn)自主支配經(jīng)費。

3 廣東科技創(chuàng)新政策法規(guī)制定實施的完善建議

3.1 建議加強科技政策頂層設(shè)計

一方面部分政策權(quán)限在國家層面，各省市難以突破，建議從國家層面加強科技政策的頂層設(shè)計，針對各地面臨的共性問題出臺相應(yīng)政策；另一方面國家和各省市都出臺了大量的科技創(chuàng)新政策，在操作方式和力度上均存在較大差別，建議國家在鼓勵各地先行先試的前提下加強各地政策的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，避免出現(xiàn)“競相加碼”的不良政策競爭。

3.2 強化政策督導(dǎo)評估工作，及時完善現(xiàn)有政策

積極開展政策監(jiān)督評估，針對政策制定實施的不同階段組織相關(guān)部門對已頒布或即將頒布的創(chuàng)新政策開展事前評估、事中評估、事后評估工作，準(zhǔn)確把握政策進(jìn)展，把脈存在問題。密切結(jié)合當(dāng)前科技創(chuàng)新工作的實際，及時調(diào)整現(xiàn)有科技法規(guī)政策的相關(guān)條文，提高政策的針對性，有效指導(dǎo)各地落實好創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展相關(guān)政策，切實發(fā)揮政策效力。

3.3 加強普惠性政策制定工作，擴大政策惠及面

針對目前創(chuàng)新政策以競爭性政策為主的現(xiàn)象，建議國家積極展開調(diào)研，找準(zhǔn)普惠性政策需求，加強普惠性政策制定工作，完善政策體系，強化科技政策的服務(wù)特性，及時修訂突破已有普惠性政策的相關(guān)條文，擴大政策普惠面，加快普惠性政策實施落地，引導(dǎo)全國各省市積極開展區(qū)域性普惠性政策制定工作，擴大科技創(chuàng)新政策覆蓋面。

3.4 增強政策制定部門協(xié)同，合力突破機制障礙

要突破科技體制機制障礙，不能靠科技部門“單兵突進(jìn)”，需要與財政、經(jīng)信、發(fā)改、人力資源、編辦等部門協(xié)同推進(jìn)。因此，建議國家在制定科技政策時，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，強化科技政策制定部門協(xié)同，打破部門分工界限，使多部門目標(biāo)一致推動科技政策落地實施，避免如科研經(jīng)費改革等一系列重大利好科技政策因部分規(guī)定與人社部門、編辦等相關(guān)規(guī)定相沖突，沒能最大限度發(fā)揮科技政策的政策效力。

3.5 積極開展政策試點，提升政策前瞻性

聚焦科技發(fā)展前沿，著重研究分析科技政策需求和我國科技政策缺口，開展前瞻性政策研究制定，并在全國范圍內(nèi)選擇條件成熟的省市地區(qū)進(jìn)行先行先試，將試點成功的經(jīng)驗向全國范圍內(nèi)推廣，加快我國科技創(chuàng)新的進(jìn)程，推進(jìn)建設(shè)創(chuàng)新型國家的步伐。

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（編輯：龍蓉）

Analysis and Suggestion on the Policies and Regulations of Science and Technology Innovation in Guangdong

WENG Jinyu，LI Jinhui

（Guangdong Techno- Economy Research & Development Center，Guangzhou 510070，Guangdong，China）

Abstract：In recent years，Guangdong has developed a number of national science and technology innovation policies and regulations. From the top innovation-driven policy design， technology and local legislation， decentralization policy， inclusive policy， innovation and entrepreneurship policy in five areas， this paper summarizes the experience of Guangdong science and technology policies and regulations， and puts forward some suggestion，

Keyword：Science and technology policies and regulations；Local legislation；Inclusive policy；Suggestion