海上人工島嶼的國(guó)際法規(guī)制

摘 要：中國(guó)在南海諸島填海、擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)等陸地設(shè)施引發(fā)國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，以UNCLOS為首的國(guó)際法對(duì)于海上人工島嶼并沒(méi)有明確的定義，導(dǎo)致人工島嶼的概念適用模糊。海上人工島嶼具有受?chē)?guó)際法與國(guó)內(nèi)法雙重調(diào)整的法律特征，但其權(quán)利義務(wù)邊界尚不明確，人工島嶼能否作為領(lǐng)海劃界的依據(jù)存在爭(zhēng)議。通過(guò)對(duì)人工島嶼的分類(lèi)討論，明確海上人工島嶼具有的權(quán)利、義務(wù)邊界閾值，根據(jù)人工島嶼修建的基礎(chǔ)判斷其能否作為劃界的基礎(chǔ)。我國(guó)在南海進(jìn)行的人工島嶼修建符合國(guó)際法規(guī)定，在海上人工島嶼概念的解釋中我國(guó)應(yīng)發(fā)揮更大話(huà)語(yǔ)權(quán)，并通過(guò)制訂《海洋基本法》為修建海上人工島嶼提供國(guó)內(nèi)法依據(jù)。

關(guān)鍵詞：海上人工島嶼；聯(lián)合國(guó)海洋法公約；領(lǐng)海劃界

中圖分類(lèi)號(hào)：D914.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）06-0099-08

作者簡(jiǎn)介：楊顯濱，上海大學(xué)法學(xué)院講師 （上海 200444）

海洋承載著國(guó)家發(fā)展基石，涉及海權(quán)關(guān)鍵的島嶼是我國(guó)未來(lái)的主要斗爭(zhēng)方向。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）第121條規(guī)定，島嶼是指“四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的、自然形成的陸地區(qū)域”。早在1958《中華人民共和國(guó)關(guān)于領(lǐng)海的聲明》中就強(qiáng)調(diào)中國(guó)領(lǐng)海寬度為12海里，這不但適用于中國(guó)大陸，還適用于包括南沙群島在內(nèi)的南海諸島。1除了自然島嶼，人類(lèi)隨著自然的進(jìn)步開(kāi)始在海上利用科技與人力建造人工島嶼，例如迪拜投資建設(shè)的目前世界最大人工島群——棕櫚島。由于人工島嶼直接牽扯到海洋劃界、資源權(quán)屬等國(guó)家發(fā)展的重要利益，其興建往往伴生著巨大爭(zhēng)議與不確定性。2015年來(lái)，中國(guó)在南沙群島赤瓜礁、東門(mén)礁、永暑礁等礁盤(pán)上開(kāi)展填海工程、建設(shè)飛機(jī)跑道引起東南亞各國(guó)廣泛關(guān)注。2自第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議后，島嶼制度的多方面問(wèn)題，在國(guó)際法上依然模糊但很重要，尤其涉及到人工島嶼，其涉及法律關(guān)系、權(quán)屬義務(wù)更為復(fù)雜。

在人工島嶼的國(guó)際法界定中應(yīng)明確海上人工島嶼權(quán)利與義務(wù)的邊界到底能達(dá)到何種界限。如：修建本國(guó)人工島嶼的范圍能否突破領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)（Exclusive Economic Zone， EEZ）、人工島嶼能否作為國(guó)家劃分領(lǐng)海的基線(xiàn)、主權(quán)國(guó)是否在人工島嶼上享有同島嶼一樣的權(quán)利與義務(wù)，這些深刻而牽扯范圍極廣的國(guó)際法問(wèn)題均需要深入研究并明確邊界，為實(shí)踐提供明確的規(guī)劃與指導(dǎo)效應(yīng)。

一、海上人工島嶼的概念與法律屬性

（一）海上人工島嶼概念

至今學(xué)界尚未對(duì)“海上人工島嶼”有明確的定義分析，對(duì)于人工島嶼是否屬于島嶼，國(guó)際社會(huì)存在不同觀(guān)點(diǎn)。如上所述，UNCLOS將“島嶼”定義位“四面環(huán)水、高潮露出水面、非人工建造、形成一定土地區(qū)域”，這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是UNCLOS下判定“島嶼”的關(guān)鍵性因素。但是這樣模糊的標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)法區(qū)別島嶼與礁石等概念，而島礁包括島嶼、巖礁或低潮高地。1例如，島嶼在潮汐時(shí)需要高出水面的閾值是多少可判定為公約下的“島嶼”，而“一定區(qū)域”又缺乏現(xiàn)實(shí)可行的準(zhǔn)確判斷標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于島嶼與人工島嶼的定義與區(qū)別，UNCLOS中并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，僅對(duì)權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行籠統(tǒng)的描述。UNCLOS第121條規(guī)定，島嶼需要具備支撐人類(lèi)正常生存和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的條件，這是島嶼和巖礁最顯著的區(qū)別。現(xiàn)在國(guó)際上普遍的認(rèn)知是“島嶼必須保有淡水、能夠種植維持人類(lèi)生存的植物、可提供一些居住材料、并足以支撐一定數(shù)量人群的生活?！?

中國(guó)同越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊等有海洋沖突的國(guó)家均為UNCLOS的締約國(guó)，受其約束。研究UNCLOS的具體規(guī)定無(wú)疑為研究海上人工島嶼提供最為有力的依據(jù)。遺憾的是，UNCLOS并未對(duì)“人工島嶼”有明確的定義。根據(jù)《國(guó)際公法百科全書(shū)》的定義，將“人工島嶼”認(rèn)定為：四面環(huán)水的在漲潮時(shí)能露出水面的暫時(shí)性或永久性的人造固定平臺(tái)。3有學(xué)者將其定義為：將泥土和巖石經(jīng)過(guò)加工混合放置于海中的人造地，它固定在海床上，在高潮時(shí)露出水面，具有永久特性，且它和其他島嶼一樣屬于領(lǐng)土。4或人工島嶼是“在并非陸地之處建立人工平臺(tái)結(jié)構(gòu)物”。5筆者認(rèn)為，從地質(zhì)角度考察，海上人工島嶼應(yīng)同島嶼一致，四面環(huán)水且能在最高潮時(shí)露出水面的一定土地區(qū)域；從人類(lèi)影響角度分析，人工島嶼同自然島嶼最大的區(qū)別是由“人工建造”，可供人類(lèi)生產(chǎn)生活而具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，海上人工島嶼的概念可定為：由人工建造的四面環(huán)水、潮汐最高潮時(shí)露出水面的具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的、可供一定數(shù)量的人類(lèi)生活的土地或類(lèi)似結(jié)構(gòu)區(qū)域。

（二）海上人工島嶼是主權(quán)國(guó)家行使領(lǐng)海管轄權(quán)之地

目前海上人工島嶼的建造方式主要有兩種，一種為在已有的暗礁、礁石、小島嶼上擴(kuò)建形成島嶼，如我國(guó)在永暑礁上建設(shè)飛機(jī)跑道，擴(kuò)大面積，筆者稱(chēng)為“擴(kuò)建式人工島嶼”；另外一種為直接在海中填入原料，由海床堆積成為新的島嶼，例如迪拜通過(guò)砂石填埋而成的棕櫚島，稱(chēng)為“填海式人工島嶼”。二者的共性是在人類(lèi)活動(dòng)的直接干預(yù)下形成新的“島嶼”，但兩者間在權(quán)利義務(wù)方面又有不同?！皵U(kuò)建式島嶼”的相關(guān)規(guī)范并不完善，馬來(lái)西亞實(shí)際控制的南海彈丸礁，就是用吹填的方法擴(kuò)展成為人工島嶼。6有學(xué)者認(rèn)為，“擴(kuò)建式島嶼”可以認(rèn)定為國(guó)家領(lǐng)土取得方式中的“添附”。7而“填海式島嶼”一般由填海國(guó)家通過(guò)國(guó)內(nèi)法明確其填海的權(quán)利與義務(wù)，如美國(guó)《海洋資源和工程發(fā)展法》和《海岸帶管理法》、日本《公有水面填埋法》、英國(guó)《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法案》、韓國(guó)《海洋開(kāi)發(fā)基本法》的規(guī)定。我國(guó)《海域使用管理法》第2條規(guī)定了有關(guān)填?；顒?dòng)的內(nèi)容：填海造地的海域范圍應(yīng)為內(nèi)水、領(lǐng)海的水體、海底、底土和水面。其它諸如國(guó)家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)海上人工島建設(shè)用海管理的意見(jiàn)》等部門(mén)規(guī)章也對(duì)人工島嶼的建造管理做了相應(yīng)規(guī)定。領(lǐng)海對(duì)于國(guó)家而言，具有主權(quán)屬性，海上人工島嶼可視為是主權(quán)國(guó)家行使領(lǐng)海管轄權(quán)之地。沿海國(guó)在本國(guó)具有管轄權(quán)的海域修建人工島嶼，必然受到其國(guó)內(nèi)法的規(guī)制與調(diào)整。

（三）海上人工島嶼應(yīng)受?chē)?guó)際法規(guī)制

海上人工島嶼的修建地點(diǎn)一定是在海上，即使是在一國(guó)的領(lǐng)海內(nèi)，海上人工島嶼的規(guī)制也應(yīng)當(dāng)受到國(guó)際法的規(guī)制。例如海上人工島嶼修建后對(duì)于船舶無(wú)害通過(guò)的影響、人工設(shè)施修建后對(duì)于生物多樣性的影響，必然受到國(guó)際法的約束。目前，有關(guān)海上人工島嶼修建的最權(quán)威國(guó)際公約是UNCLOS，其第56條第2款規(guī)定沿海國(guó)對(duì)人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用有管轄權(quán)。第80條規(guī)定上述權(quán)利在大陸架范圍內(nèi)比照適用，即一國(guó)可以對(duì)其建造的人工島等設(shè)施進(jìn)行使用、管理。第87條規(guī)定人工島嶼的建造可延伸至公海范圍，允許各國(guó)在國(guó)際法規(guī)制范圍內(nèi)建造人工島嶼。其它關(guān)于人工島嶼的規(guī)定分別是第11條、第60條、第77條和第147條。沿海國(guó)有權(quán)建造并管理人工島嶼，但需遵循國(guó)際法的規(guī)定。

二、海上人工島嶼面臨的現(xiàn)實(shí)國(guó)際法難題

（一）海上人工島嶼的概念模糊

根據(jù)UNCLOS第121條的規(guī)定，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架同陸地領(lǐng)土的規(guī)定相同，可以擁有12海里的領(lǐng)海、24海里的毗連區(qū)以及200海里的EEZ。因此對(duì)島嶼的爭(zhēng)奪將直接擴(kuò)大沿海國(guó)的主權(quán)范圍。但是UNCLOS中概念的不完善，是現(xiàn)行國(guó)際海權(quán)爭(zhēng)端的一項(xiàng)重要原因。有關(guān)“島嶼”定義的本身，即存在諸多模糊之處。第121條規(guī)定島嶼制度，第1款為定義，即“四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”，但如前文所述，該項(xiàng)定義極難在現(xiàn)實(shí)中區(qū)別島嶼與巖礁、高潮時(shí)露出一定高度的礁石。對(duì)此，第121條第3款做出了補(bǔ)充性的限定，即巖礁不能維持“人類(lèi)居住”或“其本身的經(jīng)濟(jì)生活”時(shí)，不能享有島嶼擁有的EEZ與大陸架等權(quán)利。按照UNCLOS的規(guī)定，認(rèn)定海南島、臺(tái)灣島此類(lèi)的大型島嶼并不存在困難，容易出現(xiàn)爭(zhēng)議的是小型的巖礁，人類(lèi)居住并不難理解，只要島礁上有人生活就可以認(rèn)定為人類(lèi)居住，但是“維持其本身的經(jīng)濟(jì)生活”卻缺乏明確的定義。我國(guó)《海島保護(hù)法》第1章第4條規(guī)定了“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島的所有權(quán)”。而維持本身的經(jīng)濟(jì)生活是指必須依靠島礁上的資源形成完整的供給鏈，抑或是僅僅靠外界資源供給就可以保證人類(lèi)的生產(chǎn)生活即可認(rèn)定為島嶼？對(duì)此，1958年《大陸架公約》也并未對(duì)什么是可供人類(lèi)居住的島嶼做出說(shuō)明。1筆者認(rèn)為，如果是必須依靠島礁資源形成的完整供給鏈條維持經(jīng)濟(jì)生活，那么島嶼就應(yīng)當(dāng)具備相當(dāng)大的面積腹地才有可能提供所需的基礎(chǔ)資料。而僅依靠外界資源供給，是否僅在極小的能夠露出高潮面的巖石上安排數(shù)名士兵或者漁民常駐，即可認(rèn)定為“島嶼”而取得EEZ等權(quán)利仍存在較大的疑問(wèn)。

“島嶼”概念的模糊直接引發(fā)了現(xiàn)實(shí)的不確定性，而海上人工島嶼的概念更是在UNCLOS中只字未提，雖然有多條內(nèi)容直接規(guī)制人工島嶼，但什么是人工島嶼、怎樣判定人工島嶼、人工島嶼具有的權(quán)利義務(wù)在公約中并未涉及，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)適用的困難。2沿海國(guó)根據(jù)自身利益的需要去選擇性解釋國(guó)際法，日本一直妄圖在沖之島礁建設(shè)人工設(shè)施而將其轉(zhuǎn)變?yōu)閸u嶼，這當(dāng)然為中國(guó)等利益相關(guān)國(guó)家和地區(qū)所不能接受。而類(lèi)似海上鉆井平臺(tái)、大型巖礁燈塔等內(nèi)容是否屬于海上人工島嶼也并沒(méi)有明確的說(shuō)明，根據(jù)條文研究，由于UNCLOS（如第79條第4款）多將人工島嶼與鉆井平臺(tái)、燈塔設(shè)施等并列列舉，從而將鉆井平臺(tái)等設(shè)施排除于海上人工島嶼之外。但依然無(wú)法改變“海上人工島嶼”概念模糊的現(xiàn)狀，有待于國(guó)際法做出更為詳盡的解釋。

（二）修建海上人工島嶼的權(quán)利義務(wù)邊界不明

沿海國(guó)修建海上人工島嶼的權(quán)利及義務(wù)零散規(guī)定于國(guó)際公約中。領(lǐng)海內(nèi)修建海上人工島嶼為一國(guó)內(nèi)政，他國(guó)無(wú)權(quán)干預(yù)。不同于領(lǐng)海，沿海國(guó)并不對(duì)毗連區(qū)享有主權(quán)。公約中并沒(méi)有明確毗連區(qū)允許或者禁止人工島嶼的建造，而根據(jù)UNCLOS第56條對(duì)于EEZ的相關(guān)規(guī)定，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)可以修建人工島嶼及類(lèi)似設(shè)施，EEZ內(nèi)人工島嶼的權(quán)利應(yīng)當(dāng)至少包括管轄權(quán)、資源開(kāi)采權(quán)、航運(yùn)權(quán)、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境的保護(hù)和保全以及公約規(guī)定的其他權(quán)利。但是，沿海國(guó)在EEZ內(nèi)行使權(quán)利、履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及他國(guó)利益，并以符合規(guī)定的方式行事。筆者認(rèn)為，從領(lǐng)海到EEZ，沿海國(guó)的權(quán)利義務(wù)范圍呈縮小的態(tài)勢(shì)，領(lǐng)海擁有的權(quán)利最多，EEZ擁有的權(quán)利最少，毗連區(qū)則擁有海關(guān)、檢疫等多項(xiàng)管理權(quán)。如果EEZ可以準(zhǔn)許沿海國(guó)修建海上人工島嶼，在毗連區(qū)內(nèi)也必然具有修建海上人工島嶼的權(quán)利，但這一點(diǎn)在UNCLOS及其它國(guó)際公約中并未明確，存在厘清的必要。

UNCLOS第77條第1款規(guī)定以勘探大陸架、開(kāi)發(fā)其自然資源為目的，沿海國(guó)可以對(duì)大陸架行使主權(quán)權(quán)利，僅從此條款進(jìn)行分析即可得知，沿海國(guó)可以在大陸架上興建人工島嶼。但是否只能出于開(kāi)發(fā)資源的目的而興建人工島嶼，公約并未進(jìn)行明確的規(guī)定。UNCLOS第141條第2款規(guī)定國(guó)際海底區(qū)域制度的開(kāi)發(fā)原則是“開(kāi)放給所有國(guó)家”，但是不得主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利。 國(guó)際海底區(qū)域?qū)嵭衅叫虚_(kāi)發(fā)制度，將管理職責(zé)分給國(guó)際海底管理局，UNCLOS在文字表述上并未出現(xiàn)人工島嶼，主要對(duì)使用設(shè)施條件進(jìn)行了要求。

內(nèi)陸國(guó)是否具有修建海上人工島嶼的權(quán)利？其修建海上人工島嶼的權(quán)利、義務(wù)邊界又在哪里？在現(xiàn)有海洋法體系下，人工島嶼的建造和管理內(nèi)陸國(guó)家基本無(wú)法參與到EEZ以?xún)?nèi)海域的人工島嶼建設(shè)中，除非沿海國(guó)同意其使用剩余權(quán)利。而“公海自由”是國(guó)際法的傳統(tǒng)原則，所有國(guó)家都有平等利用公海的權(quán)利，而根據(jù)UNCLOS第89條的規(guī)定，公海不能為任何國(guó)家所獨(dú)享或占有，即內(nèi)陸國(guó)在國(guó)力允許的情況下，可以在公海興建海上人工島嶼，但是人工島嶼并不能享有確定領(lǐng)?；€(xiàn)等功能，不可被認(rèn)為是“飛地”而破壞公海自由原則。而人工島嶼建造后是否只有國(guó)家才擁有所有權(quán)，如果建造者不是國(guó)家，而是組織或者個(gè)人，權(quán)利歸屬又該如何劃分。

沿海國(guó)可在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等區(qū)域修建人工島嶼，但是海上人工島嶼所具有的權(quán)利義務(wù)邊界并不明晰。海上人工島嶼修建過(guò)程中及建成后的環(huán)境保護(hù)、通航安全、修建間隔、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沿海國(guó)在本國(guó)有權(quán)區(qū)域內(nèi)興建人工島嶼只能根據(jù)自身的理解。而海上人工島嶼本身享有的權(quán)利與應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)僅僅能參照相同類(lèi)型島嶼或設(shè)施的規(guī)定。同樣，內(nèi)陸國(guó)在公海修建人工島嶼的權(quán)利義務(wù)界限也并不明確。

（三）海上人工島嶼是否可以作為劃界依據(jù)存在爭(zhēng)議

目前，除美國(guó)未加入U(xiǎn)NCLOS外，絕大多數(shù)海洋大國(guó)均加入了UNCLOS受其調(diào)整，而UNCLOS最重要的作用之一就是海洋劃界，確定各國(guó)的海洋領(lǐng)土范圍。根據(jù)UNCLOS第3條的規(guī)定，領(lǐng)海的寬度由基線(xiàn)量起不超過(guò)十二海里；根據(jù)《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第2條的規(guī)定，領(lǐng)海是沿海國(guó)領(lǐng)土的一部分，沿海國(guó)的主權(quán)可以延伸到領(lǐng)海之上空及其海床與底土。沿海國(guó)海岸線(xiàn)的劃定，直接決定了其領(lǐng)海、毗連區(qū)、EEZ的面積與劃分，極其重要。根據(jù)UNCLOS規(guī)定，測(cè)算領(lǐng)海寬度的正常基線(xiàn)是沿岸低潮線(xiàn)（第5條）；而島嶼在領(lǐng)海劃界的地位十分重要，在位于環(huán)礁上的島嶼或有岸礁環(huán)列的島嶼的情形下，測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)是沿海國(guó)官方承認(rèn)的海圖上以適當(dāng)標(biāo)記顯示的礁石的向海低潮線(xiàn)（第6條）。但海岸線(xiàn)的劃定可能因時(shí)間的推移而發(fā)生變化。

人工島嶼的建造可能不會(huì)破壞原有地理水文環(huán)境，但也可能因?yàn)槿祟?lèi)活動(dòng)的影響形成新的海岸基準(zhǔn)線(xiàn)。對(duì)于人類(lèi)干預(yù)而形成的設(shè)施，UNCLOS的立場(chǎng)是人工島嶼不能具備自然島嶼的地位，不能參與領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架范圍的確定（第60條第8款）。人工島嶼不具備自然島嶼的劃界作用，是為了避免一些國(guó)家利用自身實(shí)力和國(guó)際法規(guī)則，通過(guò)修建人工島嶼的方式不斷擴(kuò)大自己的領(lǐng)海范圍。但UNCLOS對(duì)于人工島嶼的規(guī)定同樣存在爭(zhēng)議，通過(guò)填海形成的新的島嶼無(wú)法具有自然島嶼的地位，但通過(guò)在已有島嶼上修建人工設(shè)施而擴(kuò)大島嶼面積，改變岸線(xiàn)形態(tài)是否能夠作為劃界依據(jù)？UNCLOS第11條規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)劃定領(lǐng)海的目的，構(gòu)成海港體系組成部分的最外部永久海港工程視為海岸的一部分，而近岸設(shè)施和人工島嶼不應(yīng)視為永久海港工程，而在島嶼的海港通過(guò)人類(lèi)活動(dòng)修建永久海港工程的情況下，島嶼的劃界基線(xiàn)是否外延并沒(méi)有明確的規(guī)定。UNCLOS第7條規(guī)定了領(lǐng)海劃線(xiàn)的直線(xiàn)基線(xiàn)原則及其例外，公約在第47條群島水域的劃界中闡明，在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類(lèi)似設(shè)施，或者低潮高地全部或一部與最近的島嶼的距離不超過(guò)領(lǐng)海的寬度外，可將低潮高地作為基線(xiàn)劃定的起訖點(diǎn)。在群島水域的地理情形下，在低潮高地上修建包含燈塔在內(nèi)的人工島嶼設(shè)施，是否就應(yīng)當(dāng)改變?cè)袆澖缫罁?jù)亟待明晰。在1805年“安娜號(hào)”案件中，一艘英國(guó)船舶于密西西比河河口截獲敵對(duì)國(guó)西班牙的商船，美國(guó)法院認(rèn)為捕獲的地點(diǎn)在河口小島3英里范圍內(nèi)，因此其具有管轄權(quán)，而該小島非由地質(zhì)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生形成，而是由泥沙和漂浮樹(shù)木等雜物堆積形成。從美國(guó)法院的判例進(jìn)行分析，其做出裁定的依據(jù)是美國(guó)在河口擁有強(qiáng)有力的秩序和排他性效力。根據(jù)《奧本海國(guó)際法》的規(guī)定，如果島嶼產(chǎn)生在領(lǐng)海內(nèi)，即為添附沿海國(guó)的土地，領(lǐng)海的范圍從該新生島嶼的海岸起算。1現(xiàn)實(shí)的判例和傳統(tǒng)國(guó)際法理論也為人工島嶼能否作為劃界的依據(jù)添加了不確定性。

三、國(guó)際法中海上人工島嶼的權(quán)利與限制

（一）“填海式”海上人工島嶼權(quán)利范圍小于自然島嶼

UNCLOS對(duì)建造人工島嶼之后所應(yīng)該享有的權(quán)利少有規(guī)定，僅規(guī)定有沿海國(guó)可以對(duì)建造、使用管理人工島嶼享有專(zhuān)屬權(quán)利。EEZ內(nèi)的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)，沿海國(guó)對(duì)這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應(yīng)有專(zhuān)屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。UNCLOS第56條、第77條規(guī)定了沿海國(guó)在EEZ和大陸架中對(duì)于人工島嶼的權(quán)利和義務(wù)，包括對(duì)于人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用。而對(duì)于海上人工島嶼本身享有的權(quán)利，UNCLOS及其他國(guó)際法公約并未涉及。而根據(jù)UNCLOS，人工島嶼只能擁有500米的海上安全區(qū)，不得擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等區(qū)域權(quán)利。筆者認(rèn)為，判定海上人工島嶼的權(quán)利范圍首先需要判定人工島嶼的類(lèi)型，即其屬于“擴(kuò)建式島嶼”抑或是“填海式島嶼”，如果是“填海式島嶼”，不論其填海的區(qū)域位于領(lǐng)?；駿EZ，其毫無(wú)疑問(wèn)屬于UNCLOS下的人工島嶼，其權(quán)利范圍小于自然島嶼，無(wú)法確定領(lǐng)海、毗連區(qū)等權(quán)利。而如果人工島嶼屬于“擴(kuò)建式島嶼”，其權(quán)利的基礎(chǔ)取決于其擴(kuò)建前的島礁的性質(zhì)，如果擴(kuò)建前為島嶼，則其擴(kuò)建行為認(rèn)定為對(duì)于島嶼的改良，享有自然島嶼所擁有的權(quán)利。

（二）海上人工島嶼承擔(dān)的義務(wù)比自然島嶼的責(zé)任程度更高

對(duì)于國(guó)際法文件的解釋原則，根據(jù)國(guó)際法院在“伊拉克與土耳其邊界案”中做出的裁決，在相關(guān)條約措辭并不清晰的情況下，根據(jù)當(dāng)事國(guó)做出的可接受的解釋里，可以選擇附有“最小義務(wù)”的解釋。2即使按照“最小義務(wù)”理論，人工島嶼受到的約束和安全限制遠(yuǎn)多于人工島嶼享有的相應(yīng)法律權(quán)利。

UNCLOS第60條規(guī)定國(guó)家負(fù)有義務(wù)保證人工島嶼的安全性，維護(hù)船舶通行及人工島嶼本身的穩(wěn)固。人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的建造，必須妥為通知，并對(duì)其存在必須維持永久性的警告方法。已被放棄或不再使用的任何設(shè)施或結(jié)構(gòu)，應(yīng)予以撤除，以確保航行安全?？刹扇〗ㄔ煜嚓P(guān)設(shè)施形成安全地帶，“這種地帶從人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的外緣各點(diǎn)量起，不應(yīng)超過(guò)這些人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)周?chē)灏俟叩木嚯x，但為一般接受的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)所許可或主管?chē)?guó)際組織所建議者除外”。人工島嶼的存在和消滅都是在人工干預(yù)的情況下進(jìn)行的，若無(wú)妥善的預(yù)警公示，很有可能對(duì)國(guó)際航行安全造成非常大的消極影響，故UNCLOS對(duì)人工島嶼的安全性問(wèn)題用了5款（第60條第3款至第7款）的篇幅，要求各國(guó)予以尊重并遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

除以上義務(wù)外，沿海國(guó)在修建人工島嶼時(shí)，還要考慮海洋生物資源養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)、他國(guó)權(quán)利等多方面的內(nèi)容。不可妨礙船只無(wú)害通過(guò)，必須保護(hù)航行和飛越自由權(quán)利。如根據(jù)UNCLOS第78條的規(guī)定，沿海國(guó)在大陸架修建人工島嶼時(shí)，不得干擾、侵害航行或他國(guó)權(quán)利和自由。根據(jù)UNCLOS第194條第98款的規(guī)定，修建人工島嶼必須考慮環(huán)境保護(hù)的需要。針對(duì)建造人工島嶼產(chǎn)生的環(huán)境侵害問(wèn)題，《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）要求以保護(hù)珍貴生物資源為前提去開(kāi)發(fā)利用海洋資源；對(duì)生物多樣性影響嚴(yán)重的人工島嶼項(xiàng)目需要慎重建設(shè)利用。不僅僅是國(guó)際法上承擔(dān)的義務(wù)，國(guó)內(nèi)法也對(duì)人工島嶼的開(kāi)發(fā)做了諸多限制。2001年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》對(duì)我國(guó)海洋進(jìn)行功能劃區(qū)，制定使用海域的申請(qǐng)和審批制度。2008年《中華人民共和國(guó)防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》加強(qiáng)了對(duì)違法工程的懲罰力度，規(guī)定了應(yīng)先提交海岸工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告的制度，經(jīng)有關(guān)部門(mén)審核后才可開(kāi)工建設(shè)。受其本身性質(zhì)與特點(diǎn)的影響，同自然島嶼相比，海上人工島嶼具有的義務(wù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于自然島嶼。

（三）海上人工島嶼劃界的“宿主理論”

根據(jù)UNCLOS第121條的規(guī)定，“島嶼”與“巖礁”在法律屬性上有極大差異。島嶼的存在對(duì)國(guó)家主權(quán)意義重大，一個(gè)島嶼能夠擁有1550平方公里領(lǐng)海甚至43萬(wàn)平方公里的EEZ。1而巖礁只能享有領(lǐng)海和毗連區(qū)權(quán)利，人工島嶼享有的權(quán)利就更為稀少，僅能擁有半徑500米的安全區(qū)。由于權(quán)屬差距巨大，日本通過(guò)《領(lǐng)海法》和《漁業(yè)水域暫定措施法》將沖之鳥(niǎo)礁定義為“島嶼”，設(shè)立了領(lǐng)海和專(zhuān)屬漁業(yè)水域。日本于2012年向聯(lián)大提交關(guān)于沖之鳥(niǎo)礁的外大陸架劃界申請(qǐng)。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)對(duì)于巖礁或人工島嶼轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪u嶼”持極為審慎的態(tài)度，認(rèn)為此類(lèi)活動(dòng)可能是對(duì)人類(lèi)共同財(cái)產(chǎn)的私有化。2如我國(guó)現(xiàn)在正在修建的美濟(jì)島工程，位于南沙群島中東部海域，目前島嶼面積已達(dá)6平方公里，預(yù)計(jì)全部工程完工后，陸地面積和瀉湖的面積共計(jì)將超過(guò)46平方公里。面積的改變必然會(huì)影響原先劃界基線(xiàn)形態(tài)，導(dǎo)致領(lǐng)海等權(quán)益的改變。出于國(guó)家利益的考慮，在島礁建設(shè)的過(guò)程中，國(guó)家意圖擴(kuò)大領(lǐng)海的可能性要遠(yuǎn)大于縮小管轄面積的可能。

筆者認(rèn)為，判斷人工島嶼能否作為劃界依據(jù)的關(guān)鍵是判定人工島嶼修建的地質(zhì)基礎(chǔ)，即人工島嶼的“宿主”。如果人工島嶼是在UNCLOS承認(rèn)的島嶼上擴(kuò)建，則人工島嶼可以認(rèn)定為改善原有島嶼功能而改變的功能構(gòu)造，不影響原有島嶼的認(rèn)定，原有島嶼也不會(huì)因?yàn)槿斯u嶼的修建而改變成為人工島嶼，從而影響原有島嶼享有的權(quán)利。從地理的角度分析，包括中業(yè)島、太平島、南威島等擁有淡水的島嶼在內(nèi)的南沙群島，符合UNCLOS關(guān)于“島嶼”的定義。但人工島嶼在自然島嶼上的修建雖然能夠改變領(lǐng)?；€(xiàn)，但也不能無(wú)限擴(kuò)大，如UNCLOS第47條群島基線(xiàn)的劃定中，不應(yīng)在任何明顯的程度上偏離群島的一般輪廓。如果依靠人工不斷擴(kuò)大原有島嶼海岸線(xiàn)，將造成已相對(duì)穩(wěn)定的海洋區(qū)域劃分再起波瀾。在實(shí)踐中，筆者認(rèn)為以擴(kuò)展后的領(lǐng)海范圍不超過(guò)人工島嶼設(shè)立前原有自然島嶼的毗連區(qū)為限，較易確定并劃分新的領(lǐng)海范圍，同時(shí)，不致一國(guó)領(lǐng)海因人工島嶼的修建而無(wú)限擴(kuò)張其領(lǐng)海范圍。

而當(dāng)人工島嶼是完全在海床上填海而成的高出海面的固定設(shè)施，或者在暗礁上修建人工設(shè)施而高出海面，則不能根據(jù)公約認(rèn)定為自然島嶼的概念。傅崐成教授認(rèn)為，美濟(jì)礁、諸碧礁的“吹沙填海”是對(duì)島嶼的改良，曾母暗沙僅為海平面以下約10米之暗灘，在此基礎(chǔ)上搭建人工平臺(tái)屬于是人工島嶼，而不是島嶼。3實(shí)際上，UNCLOS已經(jīng)基本上將低潮高地和“純粹的人工島嶼”排除在外，所以人工島嶼想要通過(guò)適用自然島嶼的概念從而獲得相應(yīng)的權(quán)利是無(wú)法達(dá)成的。

四、我國(guó)海上人工島嶼制度的完善建議

中國(guó)海洋資源豐富、海岸線(xiàn)漫長(zhǎng)，但受歷史影響，與東亞、東南亞諸國(guó)長(zhǎng)期存在海權(quán)爭(zhēng)端。如何利用海上人工島嶼建設(shè)擴(kuò)展本國(guó)海洋權(quán)益成為新一輪的“海洋圈地”運(yùn)動(dòng)的重要方面，迪拜等國(guó)已經(jīng)大面積的開(kāi)發(fā)建造大規(guī)模的人工島嶼。海洋是國(guó)家戰(zhàn)略資源，有必要通過(guò)對(duì)于權(quán)利義務(wù)閾值的分析，對(duì)人工島嶼的建設(shè)尋找依據(jù)；對(duì)人工島嶼的管理和開(kāi)發(fā)，確定權(quán)利義務(wù)界限。

（一） 繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)我國(guó)南海諸島礁

國(guó)家獲得領(lǐng)土有五種形式：發(fā)現(xiàn)或先占、割讓、添附、征服和長(zhǎng)期占有。1通過(guò)擴(kuò)建原有島礁建設(shè)人工島嶼的行為，可以認(rèn)定為添附。2而通過(guò)設(shè)置軍事和民用設(shè)施，我國(guó)可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期有效控制。在1933年“東格林蘭島法律地位案”中，確定有效控制必須具備兩個(gè)要件：持續(xù)實(shí)施控制行為的意愿和實(shí)際展示控制目的的行為。3默許、承認(rèn)是國(guó)際法上的一般原則。4而一國(guó)出于國(guó)家利益的考量，在本國(guó)領(lǐng)海內(nèi)利用人工擴(kuò)建島嶼，而且這種擴(kuò)建的目的、手段合法，且未造成其它國(guó)家利益受損，這種擴(kuò)建島嶼的行為符合“謹(jǐn)慎主權(quán)”，5可以認(rèn)定為合法。在南海島礁的建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)通過(guò)不斷建設(shè)島礁而實(shí)現(xiàn)對(duì)于島嶼的不間斷占領(lǐng)，從而實(shí)現(xiàn)有效的主權(quán)管轄。其它國(guó)家在我國(guó)建設(shè)的時(shí)期內(nèi)并沒(méi)有提出明確的反對(duì)意思表示，可以認(rèn)為其同意、接受我國(guó)的島礁建設(shè)行為。而依照UNCLOS，擁有海域管轄權(quán)的國(guó)家，享有對(duì)海上人工島嶼管轄權(quán)，中國(guó)在領(lǐng)海、毗連區(qū)、EEZ、大陸架上建設(shè)海上人工島嶼是國(guó)際法賦予的基本權(quán)力。我國(guó)在行使建設(shè)海上人工島嶼的權(quán)利同時(shí)，也在履行國(guó)際法義務(wù)。根據(jù)我國(guó)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第11條規(guī)定，在守法前提下，任何國(guó)家在我國(guó)EEZ內(nèi)均享有航行、飛越自由的權(quán)利，這當(dāng)然也包括我國(guó)的海上人工島嶼。因此，我國(guó)在已有島嶼的基礎(chǔ)上建設(shè)人工島嶼符合國(guó)際法規(guī)定，在國(guó)際法規(guī)定的權(quán)利閾值內(nèi)，是不容他國(guó)質(zhì)疑的。

（二） 科學(xué)界定概念、明晰權(quán)益閾值

在現(xiàn)行公約均無(wú)對(duì)于人工島嶼的通用解釋時(shí)，利用法律解釋權(quán)將為我國(guó)帶來(lái)實(shí)際利益。國(guó)際上有學(xué)者提出，人工島嶼與類(lèi)似設(shè)施最大的區(qū)別在于人工島嶼使用堆積的方式修建，6從目前已有的人工島嶼修建方式分析，人工島嶼基本使用砂石等物料填埋堆積而成。筆者認(rèn)為這也是判定人工島嶼的重要因素。在區(qū)別人工島嶼與自然島嶼的過(guò)程中，是否“自然形成”是貌似明顯的標(biāo)準(zhǔn)，而“自然形成”是指完全依靠地質(zhì)運(yùn)動(dòng)形成還是依靠自然物料形成即可，會(huì)對(duì)人工島嶼的認(rèn)定產(chǎn)生巨大的分歧。筆者認(rèn)為，自然島嶼是完全依靠地質(zhì)運(yùn)動(dòng)和水文活動(dòng)而產(chǎn)生形成的，人工島嶼雖然使用了海床泥土、礁石為原料，但因?yàn)槿祟?lèi)活動(dòng)的干預(yù)，依然不能改變其人工島嶼的性質(zhì)。根據(jù)“宿主理論”，我國(guó)在南海七處島嶼的填海擴(kuò)建人工島嶼的行為，不會(huì)改變?cè)袓u嶼的自然性質(zhì)，僅僅是對(duì)原有島嶼的改良應(yīng)用，我國(guó)島嶼擁有的領(lǐng)海、毗連區(qū)、EEZ、大陸架的權(quán)利并不會(huì)因?yàn)閿U(kuò)建人工島嶼的行為而縮水。如華陽(yáng)礁原有面積為東西長(zhǎng)3海里，面積為8平方公里，在華陽(yáng)礁北端，有一些礁石高出高潮線(xiàn)1.2至1.6米的巖石矗立。經(jīng)過(guò)不斷吹填，目前，華陽(yáng)礁的陸地面積已有231，100平方米，遠(yuǎn)大于其自然島嶼形態(tài)。即使從已有設(shè)施分析，我國(guó)在所有七處擴(kuò)建的島嶼上均修建有永久性的燈塔，燈塔作為人工設(shè)施，符合UNCLOS關(guān)于劃界的基線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。妄圖通過(guò)認(rèn)定我國(guó)擴(kuò)建島嶼而運(yùn)用UNCLOS第60條規(guī)定，將我國(guó)原有島嶼認(rèn)定為僅有500米安全距離的人工島嶼是站不住腳的。2014年3月，菲律賓單方聲稱(chēng)非法坐灘于仁愛(ài)礁的軍艦作為永久設(shè)施部署于此，諸如此類(lèi)的行為無(wú)法認(rèn)定為海上人工島嶼的建設(shè)，無(wú)法享有海上人工島嶼具有的權(quán)利。7

（三） 制訂《海洋基本法》，完善對(duì)海上人工島嶼的國(guó)內(nèi)法支持

國(guó)內(nèi)有關(guān)海權(quán)的法律的淵源來(lái)自國(guó)際法，而國(guó)內(nèi)法的規(guī)定又將直接規(guī)劃指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)海權(quán)斗爭(zhēng)，但我國(guó)至今沒(méi)有統(tǒng)一的《海洋基本法》，缺少對(duì)于建設(shè)人工島嶼的合法性支持和法律制度性保障。目前，我國(guó)僅有《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》作為國(guó)家加強(qiáng)海島管理的法律，而現(xiàn)行法規(guī)已不能滿(mǎn)足實(shí)踐發(fā)展的需要，甚至同我國(guó)在南海擴(kuò)建人工島嶼的行為相抵觸，如《海島保護(hù)法》第38條規(guī)定，禁止破壞國(guó)防用途無(wú)居民海島的自然地形、地貌及其周邊地形、地貌。直接與我國(guó)現(xiàn)行擴(kuò)建島礁的行為形成矛盾，在未來(lái)制訂《海洋基本法》過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮情勢(shì)的變化與環(huán)境的發(fā)展，廢除不合時(shí)宜的法律規(guī)定，以免落人口實(shí)。另一方面，《海洋基本法》在規(guī)制海上人工島嶼的制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)吸收人類(lèi)已有先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，如UNCLOS中的群島法律制度，南海島礁符合UNCLOS第46條第2款“群島”的定義。而國(guó)際社會(huì)早已在群島的利用和劃分上做出了先例，如加拿大設(shè)立的北極群島、挪威設(shè)立的斯匹次卑爾根群島等。通過(guò)制訂《海洋基本法》，完善對(duì)于海上人工島嶼建設(shè)的合法性依據(jù)，為海上人工島嶼的管理和設(shè)立提供法律保障。

結(jié) 語(yǔ)

隨著陸地資源的匱乏，海洋成為人類(lèi)在新世紀(jì)的爭(zhēng)奪焦點(diǎn)。海上人工島嶼作為科技發(fā)展時(shí)代下的新產(chǎn)物，面臨概念不清、規(guī)制不明、缺乏權(quán)利義務(wù)界限的現(xiàn)實(shí)困境。海上人工島嶼按照建造類(lèi)型劃分，可以分為“擴(kuò)建式”人工島嶼與“填海式”人工島嶼，根據(jù)修建人工島嶼依托的水文地質(zhì)基礎(chǔ)（即“宿主理論”），“擴(kuò)建式”人工島嶼的權(quán)利范圍邊界同自然島嶼相同，即其享有的UNCLOS下國(guó)際法權(quán)利閾值與人工島嶼相等，而“填海式”人工島嶼屬于UNCLOS下無(wú)法認(rèn)定為劃界基礎(chǔ)的“人工島嶼”，僅僅能占有500米范圍內(nèi)的安全區(qū)。但無(wú)論是何種形式的人工島嶼，其義務(wù)范圍均大于自然島嶼，包括但不限于保證航行安全、保護(hù)生物多樣性、“永久性警告”等義務(wù)。海上人工島嶼的國(guó)際法研究為我國(guó)繼續(xù)修建南海諸島的人工島嶼設(shè)施提供了法律依據(jù)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)在海上人工島嶼法理解釋上的話(huà)語(yǔ)權(quán)，完善相關(guān)國(guó)內(nèi)法，通過(guò)制訂《海洋基本法》為維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益提供堅(jiān)實(shí)的國(guó)內(nèi)法保證。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄）