公共環(huán)境事件治理模式的優(yōu)化路徑

閻其凱

政府在處理公共環(huán)境事件時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)由問題驅(qū)動(dòng)的壓制型治理模式向由協(xié)商驅(qū)動(dòng)的回應(yīng)型治理模式轉(zhuǎn)變是政府?dāng)[脫治理困境的關(guān)鍵?；貞?yīng)性是政府尋求善治的必然要求，與發(fā)展民主政治、打造責(zé)任政府的邏輯具有內(nèi)在一致性。此外，加強(qiáng)回應(yīng)性建設(shè)對(duì)增強(qiáng)政府公信力、創(chuàng)新和完善社會(huì)管理、有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突都具有深遠(yuǎn)意義。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，既能有效滿足公眾的環(huán)境利益訴求，維護(hù)社會(huì)秩序的長久穩(wěn)定，又能進(jìn)一步強(qiáng)化政府行使行政執(zhí)法權(quán)的正當(dāng)性與合法性，促使相關(guān)利益群體廣泛合作，共同參與社會(huì)治理，解決各類公共問題和社會(huì)問題。為此，只有增強(qiáng)政府的回應(yīng)意識(shí)，強(qiáng)化回應(yīng)職能、提升政府回應(yīng)能力，增進(jìn)回應(yīng)效率，建立制度化的回應(yīng)“渠道”，才能妥善地預(yù)防和解決環(huán)境群體性事件，才能使政府真正做到回應(yīng)民意，為民眾服務(wù)。

1.1營建多中心化的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，完善公眾參與環(huán)境決策的體制機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)理論為政府過程研究提供了新的分析視角。傳統(tǒng)的政策變遷研究方法主要考察政策過程，然而隨著實(shí)踐與理論的日益完善與不斷創(chuàng)新，政策過程中不同主體在不同階段的交往互動(dòng)愈加頻繁，這使得政策過程論的研究方法不足以繼續(xù)解釋政策變遷中發(fā)生的各類現(xiàn)象，但政策網(wǎng)絡(luò)作為分析和厘清多元政策主體復(fù)雜、多面的互動(dòng)關(guān)系的理論框架，引起公共管理學(xué)者們的廣泛關(guān)注，并成為研究政策過程的重要理論工具，對(duì)于解釋政策變遷的發(fā)生機(jī)制和提出政策優(yōu)化路徑有積極意義。與傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)和自由市場(chǎng)模式不同的是，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加強(qiáng)調(diào)政策場(chǎng)域中行動(dòng)者合作共治的關(guān)系，政策參與者相互協(xié)商、彼此依賴的共生網(wǎng)絡(luò)會(huì)對(duì)政策結(jié)果產(chǎn)生長期且積極的影響。對(duì)于政策變遷而言，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)最重要的功能包括促進(jìn)政策變遷管道的暢通，加速行動(dòng)者彼此間信息的流通，以便于互動(dòng)工作的進(jìn)行，是一種政策變遷的動(dòng)員機(jī)制，促成參與者在政策變遷與合法化過程中合作的機(jī)會(huì)。與我國環(huán)境保護(hù)多元利益格局相適應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由政府部門主導(dǎo)，環(huán)保組織、媒體、專家學(xué)者等非政府力量協(xié)商共治的良性結(jié)構(gòu)模式。穩(wěn)定高效的合作溝通網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商治理機(jī)制能更好地協(xié)調(diào)各方利益，有效化解政策過程中各種突發(fā)的沖突和矛盾，提升政府公共管理能力，推動(dòng)公共利益最大化。

1.2健全政治溝通機(jī)制，保障公民環(huán)境信息權(quán)

政治學(xué)家卡爾·多伊奇（Karl W.Deutsch）在1968年發(fā)表的《政府的神經(jīng)》中談到，政治系統(tǒng)和其他社會(huì)系統(tǒng)的維持機(jī)制并無區(qū)別，都需要通過信息的接受、傳遞、控制、利用來實(shí)現(xiàn)自我運(yùn)行。所以在他看來，政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程就可以簡化為一個(gè)信息的交換與處理過程，即政治溝通過程。戴維？伊斯頓在他的《政治生活的系統(tǒng)分析》也指出，政治生活的運(yùn)行過程本質(zhì)上就是一種政治溝通過程。他主張將開放且具有適應(yīng)性的政治生活視為一個(gè)行為系統(tǒng)，該系統(tǒng)處于復(fù)雜多變的政治環(huán)境中，不僅自身會(huì)受到外界環(huán)境的影響，而且也會(huì)對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生反作用。因此，政治溝通是政治系統(tǒng)與外界進(jìn)行信息交互與尋求合作的過程。支配政治權(quán)力的政治實(shí)體如要獲得普通民眾的信任，就必須建立一條能夠傳播政治主張并獲得回饋的交流渠道，為政策的有效落地和實(shí)施提供條件。政治溝通為民主表達(dá)利益訴求奠定了基礎(chǔ)，為政治社會(huì)化提供了可能，從而減少社會(huì)離心力，降低公共政策的運(yùn)行成本。

政治溝通的目的在于實(shí)現(xiàn)政治協(xié)調(diào)，基本表現(xiàn)就是在政府與民眾之間尋求雙贏。政府贏得公眾支持與擁護(hù)，民眾從政治實(shí)體制定與執(zhí)行的政策中獲得實(shí)惠，這就是雙贏的局面。政府是一個(gè)決策和應(yīng)用系統(tǒng)，政治則是該系統(tǒng)與外界發(fā)生聯(lián)系并尋求雙贏的復(fù)雜的過程。作為政治溝通的基礎(chǔ)要件，環(huán)境信息知情權(quán)是公民參與環(huán)境保護(hù)管理、實(shí)現(xiàn)與公權(quán)力良性互動(dòng)的必要前提。環(huán)境信息公開制度通過將信息公開上升到制度剛性的層次，通過制度來強(qiáng)制、鼓勵(lì)和促進(jìn)政府和企業(yè)等信息所有者公開其所掌握的環(huán)境信息，必將對(duì)公眾參與起到促進(jìn)和保障作用，也使其作為實(shí)現(xiàn)公眾參與原則的一項(xiàng)重要制度。

1.3完善政府政績考核評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化環(huán)境問責(zé)制，疏通公眾環(huán)境利益表達(dá)渠道

當(dāng)下，我國環(huán)境問責(zé)面臨的主要困境就是制度法律法規(guī)供給嚴(yán)重不足，現(xiàn)實(shí)中往往有問責(zé)之事，卻無問責(zé)之法。通過立法明確各級(jí)政府的環(huán)境責(zé)任，科學(xué)確定責(zé)任與權(quán)限的合理邊界，使得職權(quán)的劃分具有法律的保障，確保環(huán)境問責(zé)取得實(shí)效。改革政績考核評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)政府將資源消耗、環(huán)境破壞、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入政績考核指標(biāo)尤為迫切。此外，環(huán)境問責(zé)制的推行對(duì)于社會(huì)行為具有良好的導(dǎo)向、監(jiān)督和矯正功能，是約束污染行為的有力武器。進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)問責(zé)制是使政府走出環(huán)保責(zé)任缺失，生態(tài)職能缺位等困境的有效路徑，也是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵一招。

“溝通型政府”建設(shè)的邏輯起點(diǎn)就是要保障信息要素的無障礙流動(dòng)，通過多元化的信息傳播技術(shù)主動(dòng)發(fā)布環(huán)境信息，披露與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的數(shù)據(jù)指標(biāo)，從制度層面上保障民眾監(jiān)督政府行為落到實(shí)處。此外，確保公眾利益表達(dá)機(jī)制規(guī)范化、法制化也是加強(qiáng)公民參與、確保政治溝通機(jī)制發(fā)揮作用的應(yīng)有之義。政府應(yīng)完善與利益團(tuán)體的溝通渠道，優(yōu)化社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在多元利益發(fā)生相互沖突時(shí)，引導(dǎo)公民理性、合理地表達(dá)環(huán)境訴求，避免破壞性的行為方式，及時(shí)化解潛在的社會(huì)沖突，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供保障。

1.4創(chuàng)新危機(jī)管理體制機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控治理能力

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與危機(jī)管控是政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中無法回避的現(xiàn)實(shí)課題。由于全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)認(rèn)知能力薄弱，政府在社會(huì)治理改革中依舊難走出“公共危機(jī)管理”的困境。從一定意義上來說，在政府一市場(chǎng)一社會(huì)的三角關(guān)系中，風(fēng)險(xiǎn)管控的困境正是政府與社會(huì)信任危機(jī)的深刻反映。政府作為公共權(quán)力的使用者、公共政策的規(guī)制者和公共事務(wù)的管理者，在應(yīng)對(duì)諸如公共環(huán)境事件等公共危機(jī)時(shí)，應(yīng)迅速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并做出有效的回應(yīng)，積極與公眾達(dá)成共識(shí)，贏得社會(huì)中多數(shù)力量的支持與配合，盡快促成危機(jī)問題的解決。

由于政府現(xiàn)有的行政體系缺乏統(tǒng)一的大危機(jī)綜合管理部門，因而在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)無法迅速實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)與部門之間的整合協(xié)作，導(dǎo)致行動(dòng)遲緩、相互扯皮、權(quán)責(zé)不清等治理頑疾嚴(yán)重削弱政府自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。為了高效協(xié)調(diào)各職能部門之間的聯(lián)系與合作，建立專門的大危機(jī)綜合協(xié)調(diào)指揮機(jī)制必不可少。政府不僅要成立統(tǒng)一的強(qiáng)有力的危機(jī)管理指揮中樞，切實(shí)承擔(dān)起決策和指揮的責(zé)任，還需要緊密結(jié)合危機(jī)發(fā)生的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，建立各有關(guān)部門積極配合的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括各層級(jí)間的報(bào)告請(qǐng)示制度、信息收集分析制度、專家意見咨詢制度以及評(píng)估恢復(fù)制度等。只有摒棄既有的碎片化治理模式，在組織結(jié)構(gòu)、工作分工中達(dá)成協(xié)同合作、共管共治的危機(jī)管理體制機(jī)制，將公共危機(jī)處置的各流程環(huán)節(jié)動(dòng)態(tài)有序地整合銜接起來，切實(shí)解決好危機(jī)管控的事前預(yù)防、事中決策和事后規(guī)范所涉及的三方面的制度設(shè)計(jì)，就一定能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為社會(huì)的長治久安和民生福祉不斷改善奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。