法治視野下清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的思考

孟亞琦

摘要：改革開放以來(lái)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家和地方政府制定了一系列稅收優(yōu)惠政策為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持。這些政策在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了很大作用，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展，一系列稅收優(yōu)惠政策已不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，暴露出各種各樣的問(wèn)題。我國(guó)稅收優(yōu)惠政策制定主體混亂，形式零散，缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性。因此，必須對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理和排查，重新編纂為法律形式，構(gòu)建一個(gè)合法、合理的稅收優(yōu)惠法律體系。

關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠政策；稅收法定原則；稅收優(yōu)惠法律體系

2013年11月12日召開的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，決定中中指出：按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則、加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。2014年11月27日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》指出：通過(guò)專項(xiàng)清理，違反國(guó)家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行，并發(fā)布文件予以廢止。

一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠法律制度的缺陷

（一）稅收優(yōu)惠政策制定主體混亂

1994年的分稅制改革完善了我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)，稅收制定權(quán)統(tǒng)一收回中央。1996年，地方對(duì)稅收的減免權(quán)也被取消，規(guī)定行使稅收減免權(quán)的主體只有國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局。但是，這一規(guī)定并未被嚴(yán)格遵循?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的制定主體涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、各級(jí)地方政府和地方財(cái)稅部門，這些主體根據(jù)自己的需要制定了許多紛繁復(fù)雜的稅收優(yōu)惠政策。地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)，與周邊地方競(jìng)爭(zhēng)，不斷出臺(tái)對(duì)當(dāng)?shù)赜欣亩愂諆?yōu)惠政策，這顯然違背了稅收公平原則。另外，這些政策是為了實(shí)現(xiàn)不同階段的不同經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而制定，具有一定的時(shí)效性，當(dāng)它們不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，便無(wú)法配套、協(xié)調(diào)發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，阻礙經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展。

（二）稅收優(yōu)惠政策立法層次低

《立法法》明確規(guī)定我國(guó)的稅收立法權(quán)應(yīng)屬于全國(guó)人及其常委會(huì)，并且立法表現(xiàn)形式是“法律”。但是，在目前，由于我國(guó)稅收優(yōu)惠政策制定主體的混亂，造成稅收優(yōu)惠政策立法層次低，大多數(shù)稅收優(yōu)惠以暫行條例或者各種文件的形式出現(xiàn)，而不是法律。因此，在稅收優(yōu)惠政策的制定上，法律層面的規(guī)則供給一直處于稀缺狀態(tài)，而稅收優(yōu)惠政策的立法層級(jí)低，在很大程度上影響了法律的權(quán)威性。我們必須意識(shí)到?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范的法律，則無(wú)法構(gòu)建良好的稅收優(yōu)惠法律制度；沒(méi)有良好的法制環(huán)境，則無(wú)法為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供制度保障。

（三）稅收優(yōu)惠政策的制定缺乏程序性

稅收法定原則要求稅法的制定和稅收活動(dòng)的開展要嚴(yán)格按照程序，聽取納稅人意見(jiàn)，保證納稅人的合法權(quán)利。稅收優(yōu)惠政策的制定也理應(yīng)遵照法定程序，這樣才能保障稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策大多是地方政府及財(cái)稅部門以頒布文件的形式直接出現(xiàn)，很少會(huì)組織聽證會(huì)，這種缺乏程序性的做法可能損害納稅人的利益。除此之外，政府雖然應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)對(duì)稅收優(yōu)惠政策做出調(diào)整，但不遵照法定程序、經(jīng)常性的變動(dòng)會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

二、完善稅收優(yōu)惠法律制度的建議

（一）合理配置稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)

一方面，要貫徹落實(shí)法律保留原則。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，也就是說(shuō)，稅收優(yōu)惠只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，特殊事項(xiàng)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局只能對(duì)法律和行政法規(guī)的運(yùn)用作出解釋，而不能對(duì)其進(jìn)行變更，除此之外的任何主體都不能制定稅收優(yōu)惠政策。另一方面，考慮適當(dāng)給予地方一定的稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策時(shí)，不能“一刀切”，應(yīng)給與地方一定的自主性，允許其根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行改革。因此，在保證稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門法律規(guī)定的前提下，給予地方政府一定程度稅收優(yōu)惠政策制定自主權(quán)。

（二）提高稅收優(yōu)惠立法層級(jí)

根據(jù)稅收法定主義的要求，稅收優(yōu)惠政策的制定應(yīng)當(dāng)由法律制定。我國(guó)目前稅收優(yōu)惠政策沒(méi)有完整的法律，零散的稅收優(yōu)惠政策無(wú)法協(xié)調(diào)配合發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。因此，我國(guó)必須將稅收優(yōu)惠法律政策上升到法律層面，將稅收政策的制定納入法律范疇之內(nèi)，在國(guó)務(wù)院清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的指導(dǎo)下，對(duì)我國(guó)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行嚴(yán)格排查和梳理，遵循法定程序，對(duì)違反法律法規(guī)的稅收優(yōu)惠政策予以清理，保留合乎法律法規(guī)的優(yōu)惠政策。建立完整和系統(tǒng)規(guī)范的稅收優(yōu)惠法律制度，有利于完善稅制，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供制度保障。

（三）強(qiáng)化制定并實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的規(guī)制

稅收優(yōu)惠政策制定過(guò)程中的民主科學(xué)性要求要保證納稅人能公平公正的參與到制定過(guò)程中。凡是權(quán)益相關(guān)的主體都有權(quán)利參與這一過(guò)程。法律保留原則要求稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，特定情況可以授權(quán)國(guó)務(wù)院，因此，在稅收優(yōu)惠法律制定過(guò)程中，應(yīng)廣泛聽取納稅人的意見(jiàn)，尤其是一些權(quán)益會(huì)受到影響的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)；在稅收優(yōu)惠政策實(shí)施過(guò)程中，要遵守法律規(guī)定，在法律授權(quán)范圍內(nèi)征稅，不得超越法律授權(quán)范圍。

綜上所述，在清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的過(guò)程中，必須遵循稅收法定主義和法律保留原則，尊重納稅人的信賴?yán)?，合理配置稅收?yōu)惠政策制定權(quán)。加強(qiáng)財(cái)稅法治建設(shè)，通過(guò)構(gòu)建合法、合理的稅收優(yōu)惠法律制度，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。