關于民政職責定位的思考

◎ 劉喜堂 張琳 孫楊 毛立坡

關于民政職責定位的思考

◎ 劉喜堂 張琳 孫楊 毛立坡

編者按 為深入分析當前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢、新情況、新問題，深化對民政工作特點規(guī)律和職責使命的認識，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關于深入開展民政重點問題研究的通知》，要求各地結合當前民政工作實際，圍繞“關于對新形勢下民政工作的認識”等九個民政重點問題展開研究。從本期起，本刊特開設《民政重點問題研究專欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質量的研究成果，以推動這項工作的深入開展。

民政部門的職責是指作為行政機關的民政部門，在依法對社會公共事務進行管理時應承擔的職責和具有的職能。從這個意義上說，民政部門的職責與職能是相通的。在現代治理體系中，政府部門的職能設定具有重要意義。研究當前民政職責定位需要從歷史脈絡中找尋規(guī)律，需要用發(fā)展的眼光認識現在，需要在紛繁的矛盾表象中發(fā)現實質。準確定位民政部門的職責對于切實履行部門職能，承擔起黨和人民賦予的歷史使命具有重要意義。

民政職能的歷史沿革

（一）古代至近代，民政主要體現“統(tǒng)治”職能。原始社會沒有國家，但已經存在民政文化現象。夏、商、周建立國家政權后，出于維護統(tǒng)治的需要，逐漸確立了“民”的概念。將“民”“政”兩字聯(lián)結為一個詞組，最早出現在五代十國時期的南齊，當時泛指管理百姓事務的政府官職。1906年晚清政府設立民政部，這是中國歷史上第一次在中央政府機構中設立獨立的民政專管機構。民國時期設立內務（政）部下設民政司。從國家管理的角度看，民政職能的變遷與發(fā)展都是統(tǒng)治者為了維護和加強統(tǒng)治地位，保持社會治理有效性的重要手段。

（二）新中國成立后，民政主要履行“管理”職能。1949年11月，內務部正式成立。關于民政的業(yè)務范疇，首任內務部長謝覺哉在第一次全國民政會議上說，“凡屬人民的政事，如沒專業(yè)部門管的，就都歸民政部門管?！笨偟目磥恚瑑葎詹繒r期民政職能大體可分為政治類（政權建設、基層選舉、雙擁等）、經濟類（地政管理、福利企業(yè)等）、行政類（工資人事等）和社會管理類（救災、社會救濟、優(yōu)撫、社團等）。內務部時期民政職能的特殊性在于，專業(yè)性相對較弱。1968年-1978年內務部撤銷，相關民政職能移交財政、公安、衛(wèi)生等部門等管理。

（三）改革開放之后，民政的“服務”職能日益強化。1978年民政部恢復成立后，職能不斷調整?？偟内厔菔?，核心職能不斷發(fā)展，非核心職能不斷剝離，并逐步確立民政的制度屬性和專業(yè)內涵。1988年機構改革時，確認民政部屬于國務院負責社會行政管理的職能部門。之后，一些與社會建設有關的職能得到發(fā)展、強化。比如基層自治組織建設、民生保障職能等。改革開放以來，我國經濟持續(xù)增長，但貧富差距日益擴大，社會矛盾突出。以民生為重點的公共服務成為政府的主要職能。相應的，民政職能中的“服務”屬性越發(fā)突出，民生保障問題成為民政職能的重點。

（四）未來的民政職能將以“治理”為發(fā)展趨向。黨的十八屆三中全會提出，要圍繞更好地保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革，加快形成科學有效的社會治理體制。社會體制改革重點是構建以人民為中心的治理體制，這一體制應當對人民的需求敏感并且能夠做出及時回應，通過構建和運用適當的法律和政策有效應對社會中出現的挑戰(zhàn)，并且能夠最終保護弱勢群體的利益。在現代社會，政府、公民和社會組織已經構成相互依賴而又彼此融合的一個整體，有效的治理既離不開政府，更離不開公民，也離不開社會組織。

當前民政部門的職責定位及其特征

（一）從歷史發(fā)展看民政職責定位。從歷史發(fā)展看，民政職能變化有如下趨勢。一是由綜合性走向相對專業(yè)性。內務部時期的民政職能相當龐雜，隨著市場經濟的發(fā)展，民政職能越來越集中到符合服務型政府和社會建設要求的社會管理和公共服務核心職能上來。二是職責履行過程中越來越體現依法依規(guī)。改革開放以來，國家頒布了大量保障民政職能實施的法律法規(guī)和規(guī)范性政策文件，確立了民政職能實施的“規(guī)則”框架。三是職能重心從強調管理轉變?yōu)閺娬{服務，進而強調建設社會。計劃經濟時期的民政職能雖然也是為居民個人提供服務，但出發(fā)點是管理，如收容遣送等。市場經濟條件下，服務成為民政職能的重心。

（二）從政府職能構成看民政職責定位。隨著社會的發(fā)展，政府職能得到拓展，政府在“民事”方面承擔的責任也越來越多。民政職能的發(fā)展反映了政府職能的不斷擴張，也是政府機構自我調節(jié)和完善的結果。近代以來，經濟凋敝、戰(zhàn)亂頻仍要求政府加強社會救助、衛(wèi)生行政等工作；人口流動、生育水平降低等要求政府加強婚姻、殯葬管理等民事登記，等等。這些迅速擴張的社會職能已經大大超出了原有政府機構的容納范圍，只有對新的社會職能進行梳理、歸并、規(guī)范，才能真正服務于政治統(tǒng)治。民政職能正是在這種情況下，逐步得到強化的。

（三）從當前面臨的突出矛盾看民政職責定位。當前我國經濟社會發(fā)展面臨著一些突出問題，需要民政部門相應轉變職能，找準在國家治理體系中的新定位。一是我國基層部分地方還存在公權力濫用問題，要求民政部門積極參與民主政治制度建設。二是經濟增速放緩，困難群體面臨更大生存壓力，要求民政部門進一步加強民生兜底保障職能。三是城鄉(xiāng)二元結構，區(qū)域發(fā)展不平衡，貧富差距加大，人口老齡化加劇，要求民政部門更好促進社會和諧穩(wěn)定。

（四）從未來社會發(fā)展目標看民政職責定位。第一，全面深化改革為民政職責轉變提出新要求。民政部作為國務院組成部門，必須適應深化改革的要求，在國家治理體系和治理能力現代化進程中率先實現轉型。第二，全面依法治國為民政職責行使方式提出新規(guī)范。近年來，民政部法制化進程加快，報請全國人大審議出臺了《慈善法》等一系列法律，提請國務院出臺了《社會救助暫行辦法》等一系列行政法規(guī)，不斷推動民政立法，為依法行政奠定堅實基礎。第三，全面從嚴治黨為民政職責落實立下新規(guī)矩。近年來，民政業(yè)務不斷擴展，但個別人員服務意識淡薄，工作紀律松弛，違規(guī)違紀現象時有發(fā)生，影響了民政職責的落實。全面從嚴治黨，必須優(yōu)化完善制度設計，加強監(jiān)督管理。第四，全面建成小康社會為民政兜底保障賦予新責任。全面建成小康社會，突出的短板在民生領域，這就要求民政部門承擔起兜底保障作用。

（五）新時期民政職責定位的主要特征。主要表現在四個方面。一是開放性。指民政職責范圍經常處于變動當中，經常會有一些新的政府職能被列為民政工作范疇，也有些職能從民政部門剝離出去。二是多元性。指民政職責內容繁雜，各項業(yè)務之間沒有必然的邏輯關聯(lián)，業(yè)務關聯(lián)度較弱。三是群眾性。指民政職責的主要部分是直接面向群眾，為社會弱勢群體排憂解難的。四是社會性。指民政職責屬于社會領域，民政職責的履行需要社會廣泛參與。

推進民政職責落實的重點舉措

（一）突出民政為民服務的職責內涵。繼續(xù)整合核心民政業(yè)務，突出為民服務的職責內涵。特別是要從民政職責的歷史變遷中深刻把握民政核心業(yè)務，明確當前社會服務是民政職責的核心內容。建議考慮的兩個重點,一是在“提供給個人的社會服務”中，要更加突出基本民生保障和促進基層自治的民政職責；二是在“提供給組織的社會服務”中，要更加突出促進社會組織和慈善事業(yè)發(fā)展的民政職責。同時，在政策制定和實施過程中，應當有清晰的制度路徑保障相關主體的參與和批評。

（二）推動民政職責的專業(yè)化發(fā)展。加強民政理論研究，推動民政職責的專業(yè)化發(fā)展。近年來民政理論研究取得了一定成果，但仍然未能發(fā)掘出民政職責的專業(yè)體系。隨著民政機構改革和民政職責社會服務內涵的進一步清晰化，應當進一步加大民政理論研究，為民政職責的專業(yè)化發(fā)展提供指導。一方面，要研究民政發(fā)展的宏觀制度背景，從解決社會矛盾、促進公平正義、轉變治理方式、加強民政服務等角度出發(fā)，科學定位民政機構與民政職責；另一方面，要以治理為基礎，科學設計民政職責實施的目標、任務、方法、手段、技術、工具和評估監(jiān)測，將民政及其各項業(yè)務作為一個獨立的學科體系來研究和建構，為民政職責的科學發(fā)展奠定理論基礎。

（三）構建現代民政法律法規(guī)體系。推進法制建設，構建現代民政法律法規(guī)體系。政策治國的長處是決策快、實施快、轉向快，弊端是受個人意志和制度環(huán)境影響大，制度持續(xù)性差。全面推進依法治國，需要以法治思維和法治方法執(zhí)政興國。善治民政，應當是一種法治民政。因此，在民政機構、職責相對穩(wěn)定的情況下，應當加快推進民政法制建設，使民政各項社會服務職責都能做到有法可依，以法律法規(guī)保障民政職責的可持續(xù)性。

（四）發(fā)展民政服務機構。進一步穩(wěn)定民政機構，為民政職責實施奠定基礎。近些年來，隨著我國經濟體制和國家治理模式的定型化，以及政府職責的法定化，民政機構和民政職責進入一個相對穩(wěn)定的發(fā)展期。機構的頻繁調整毫無疑問會影響政府職責的實施，簡單的部門合也無法從根本上解決協(xié)調成本高、行政內耗等問題，轉變政府職責才是關鍵。因此，建議在穩(wěn)定民政機構設置的同時，按照治理標準進行職責上的“微調”，重點是建立起職責清晰、權責統(tǒng)一、運行規(guī)范、績效可評的民政職責保障體制和運行機制。

（五）建立多元主體服務供給機制。以合作共治為重點，建立社會服務多主體供給的機制和流程。從實踐經驗看，單純由政府生產并提供公共產品，往往帶來質量次、效率低、選擇少等問題。民政社會服務均屬于公共產品，除涉及國家安全和必須由政府壟斷的業(yè)務外，所有民政社會服務都可以采用多主體合作共治模式。一方面，可引入市場機制，將符合市場運作的社會服務項目交給市場去做；另一方面，通過政策扶持、購買服務、委托管理等辦法，將不適合市場化的微利或無利可圖的社會服務項目，委托給社會組織運作。在此過程中，民政部門要重點建立社會服務多主體供給的機制和流程。

（六）改進為民服務的方式方法。開展民政績效評估，適時調整改進社會服務方式方法。在服務型治理下，政府要在遵循法律法規(guī)的前提下，以利益分析為視角，充分運用制定規(guī)劃、宏觀調控、購買服務等手段，變直接管理為間接管理。就民政部門而言，要對照社會治理體制的要求反思并重新構建社會服務流程，按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則建立新型民政工作運行機制。因此，民政部門應當以治理為標準，科學構建民政職責履行的績效評估指標體系，制定具體的評估辦法，適時組織開展績效評估活動。

（七）加強基層民政能力建設。

加強基層民政能力建設，奠定民政職責發(fā)展基礎。民政能力包括人員、經費、工作條件等，這是民政職責履行的基本保障。如果能力不足，再好的理念、再嚴密的制度、再科學的機制也難以保證民政社會服務職責落到實處。我國行政管理體制的特殊性在于，中央、省、市級的行政決策都要依托縣級以及縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會予以實施，民政部門也不例外。因此，只有加強基層民政能力建設，才能使服務對象真正獲得社會服務，使民政職責平穩(wěn)發(fā)展。

（作者單位：民政部社會救助司）