甘肅地方立法的進(jìn)展及其發(fā)展對(duì)策

【摘 要】 本文追述了甘肅省自改革開放以來地方立法工作的重要進(jìn)展，分析了地方立法的省情依據(jù)和特點(diǎn)；又針對(duì)進(jìn)入新世紀(jì)以來甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展實(shí)際，分析了甘肅地方立法工作尚需改進(jìn)和提升的空間。建議全面規(guī)劃和加快推進(jìn)地方立法工作，創(chuàng)新立法模式，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，增強(qiáng)地方立法的特色，形成更加完備的地方性法規(guī)體系。

【關(guān)鍵詞】 甘肅；地方立法；進(jìn)展；發(fā)展；對(duì)策

自黨的十八大提出到21世紀(jì)20年代全面貫徹落實(shí)依法治國方略以來，地方立法亦成為法治甘肅建設(shè)的“先手棋”，通過立法而推動(dòng)制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展、為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、為全面推進(jìn)華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅黃金段建設(shè)等提供法制支撐和保障，從而在地方經(jīng)社會(huì)文化發(fā)展中，發(fā)揮著有效地防范和解決突出問題和矛盾的重要作用。

一、甘肅立法方面的重要進(jìn)展

甘肅通過制定地方性法規(guī)對(duì)國家立法予以執(zhí)行和補(bǔ)充，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方事務(wù)的管理。自1980年10月6日甘肅省第五屆人大常委會(huì)制定了第一件地方性法規(guī)始，迄今為止的35年間甘肅省人大及其常委會(huì)共制定了185件省級(jí)地方性法規(guī)，其中，2008～2012年第十一屆人大及其常委會(huì)共制定、修改地方性法規(guī)55件，批準(zhǔn)蘭州市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)10件，批準(zhǔn)民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例9件。省第十二屆人大及其常委會(huì)在2013年制定、修改地方性法規(guī)15件，批準(zhǔn)有立法權(quán)的市（州）、縣制定或修訂的地方性法規(guī)10件；2014年制定、修改地方性法規(guī)8件，批準(zhǔn)蘭州市法規(guī)和民族自治地方自治條例、單行條例6件；2015年制定、修改地方性法規(guī)10件，批準(zhǔn)蘭州市法規(guī)和民族自治地方自治條例、單行條例4件。這些地方性法規(guī)的調(diào)整范圍涵蓋了財(cái)政經(jīng)濟(jì)、司法行政、科教文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境資源、民族、民生以及人大自身建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。這些地方性法規(guī)的制定與實(shí)施，發(fā)揮了應(yīng)有的規(guī)范、引導(dǎo)、教育和保障功能。

二、甘肅地方立法的特點(diǎn)

1、立法兼顧發(fā)展與民生，從側(cè)重經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)并重轉(zhuǎn)變

2008～2015的8年時(shí)間內(nèi)，甘肅省人大及其常委會(huì)共制定、修改地方性法規(guī)88件，占制定、修改法規(guī)總數(shù)的47.57%；其中修改修訂的地方性法規(guī)32件，占到制定和修改總數(shù)的36.36%。從法規(guī)數(shù)量分析，經(jīng)濟(jì)方面的立法25部，占地方性法規(guī)總數(shù)的28.41%；社會(huì)方面的立法20部，占總數(shù)的22.72%；民生方面的立法14部，占總數(shù)的15.91%；人大工作制度與程序規(guī)則方面的立法12部，占總數(shù)的13.64%；生態(tài)及環(huán)境保護(hù)方面的立法11部，占總數(shù)的12.50%；農(nóng)業(yè)方面的立法5部，占總數(shù)的5.68%；文化方面的立法1部，占總數(shù)的1.14%。地方立法正在向“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改革”并重，以“民生”、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”以及“社會(huì)管理”為主基調(diào)方向前行。這說明甘肅地方立法已經(jīng)從重?cái)?shù)量速度向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、從粗放型立法向精細(xì)化立法轉(zhuǎn)變，提升質(zhì)量和效益、加強(qiáng)可操作性以及地方特色，從而可以有效地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題和矛盾。

2、由執(zhí)行性立法向創(chuàng)制性立法轉(zhuǎn)變，自主性立法增多趨勢明顯

在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，甘肅省十一屆、十二屆人大及其常委會(huì)依據(jù)“不抵觸、有特色、可操作”的原則，堅(jiān)持開展先行先試立法。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自主性立法占到十一屆、十二屆人大及其常委會(huì)立法總數(shù)的40.91%。如制定的《甘肅安西極旱荒漠國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2008年）使荒漠生態(tài)系統(tǒng)得到了有效改善，維持了生態(tài)平衡和國土生態(tài)安全；制定的《甘肅省甘南藏族自治州拉卜楞寺保護(hù)與管理?xiàng)l例》（2011年）加強(qiáng)了對(duì)拉卜楞寺的保護(hù)與管理，促進(jìn)了寺院風(fēng)貌的保存，同時(shí)傳承和發(fā)揚(yáng)了中國民族和宗教文化；制定的《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2012年）明確扶貧開發(fā)的基本制度和基本規(guī)范，為推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康提供法制保障。這一系列地方立法都是根據(jù)甘肅實(shí)際需要自主創(chuàng)制的地方性法規(guī)，較好地體現(xiàn)了甘肅特色。

3、多項(xiàng)創(chuàng)制性立法開創(chuàng)國內(nèi)、省內(nèi)先河，成績斐然

甘肅立法關(guān)注質(zhì)量提高的同時(shí)，越來越重視其法律生命力的提升。近10多年來，其立法的典型性、實(shí)用性和影響力在創(chuàng)制性立法方面充分顯現(xiàn)出來。多項(xiàng)創(chuàng)制性立法開創(chuàng)國內(nèi)、省內(nèi)先河。如制定的《甘肅省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2011年）規(guī)范和加強(qiáng)省內(nèi)的森林、濕地、沙漠等林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，在我國尚屬首次，對(duì)維系甘肅乃至全國生態(tài)安全具有深遠(yuǎn)意義；制定的《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例》（2013年）是全國第一部由“部門立法”向“公共立法”轉(zhuǎn)向的地方法規(guī)，旨在為公眾參與立法提供法制保障，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和規(guī)范公眾有序參與立法過程；制定的《廢舊農(nóng)膜回收利用條例》（2013年）是甘肅人大常委會(huì)自主啟動(dòng)的全國第一個(gè)具有地方特色的農(nóng)資回收再利用立法項(xiàng)目，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有十分重要的意義。

4、加快推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，有針對(duì)性地解決地方實(shí)際問題

進(jìn)入21世紀(jì)的十多年來，甘肅地方立法著力于市場環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會(huì)領(lǐng)域、文化教育、生態(tài)等五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

在凈化市場體制與市場環(huán)境立法方面，制定的《甘肅省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》（2010年）對(duì)市場準(zhǔn)入、土地規(guī)劃、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面做出了規(guī)范，優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境；《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（2012年）為省內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供制度保障；《甘肅省電網(wǎng)建設(shè)與保護(hù)條例》《甘肅省高速公路管理?xiàng)l例》（2008年）、《甘肅省建筑市場管理?xiàng)l例》（2010）、《甘肅省集體合同條例》（2011年）、《甘肅省價(jià)格管理?xiàng)l例》《甘肅省專利條例》《甘肅省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》（2012年）、《甘肅省統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》（2013年）、《甘肅省河道管理?xiàng)l例》（2014年）等法規(guī)，為不斷開創(chuàng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展新局面發(fā)揮著重要作用。

制度建設(shè)是保障民生的重要抓手。近年來甘肅統(tǒng)籌社會(huì)生活各領(lǐng)域立法，出臺(tái)了一系列地方性法規(guī)，為保障民生提供了重要的法律保障。如制定的《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》（2008年）對(duì)從根本上提高全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平、保證農(nóng)產(chǎn)品從“農(nóng)田到市場”進(jìn)行全程監(jiān)管、保障消費(fèi)安全等方面提供了更具可操作性的法律依據(jù)；《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2009年）打破城鄉(xiāng)二元格局的規(guī)劃體制，促進(jìn)了甘肅城鄉(xiāng)共同發(fā)展；制定的《甘肅省義務(wù)教育條例》《甘肅省殘疾人保障條例》《甘肅省法律援助條例》《甘肅省宗教事務(wù)條例》《甘肅省國家通用語言文字條例》（2011）、《甘肅省法制宣傳教育條例》《甘肅省職工代表大會(huì)條例》（2012）、《甘肅省動(dòng)物防疫條例》（2013年）、《甘肅省人口與計(jì)劃生育條例》（2104年）等法規(guī)，都體現(xiàn)了立法為民的價(jià)值取向，使廣大人民群眾的根本利益得到切實(shí)的保障與維護(hù)。

以環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)作為著力點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)?；诟拭C是全國水土流失最為嚴(yán)重的省份之一，制定的《甘肅省水土保持條例》（2012）對(duì)預(yù)防和治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境具有十分重要的意義；《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》（2013年）為蘭州大氣污染治理提供了法治保障；《連城國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年）、《甘肅省森林公園管理?xiàng)l例》（2012年）等地方條例，無不體現(xiàn)出以尊重和保護(hù)自然為宗旨的生態(tài)法制建設(shè)，加快推進(jìn)構(gòu)建西北地區(qū)生態(tài)安全屏障的進(jìn)程。

甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有農(nóng)耕文化、絲路文化、敦煌文化、黃河文化、長城文化、中醫(yī)文化和紅色文化等鮮明的地方特色。[1]針對(duì)目前非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)存在著嚴(yán)重的危機(jī)與困難，制定了《甘肅省旅游條例（修訂）》（2011年）、《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》（2015年）等法規(guī)，對(duì)這些在全國具有重要的、獨(dú)特地位的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行了開發(fā)和保護(hù)，使蘊(yùn)涵著古老深厚文化價(jià)值的甘肅文化原生狀態(tài)和隴原兒女特有的精神價(jià)值、思維方式、想象力和文化意識(shí)得以傳承和發(fā)揚(yáng)。

三、提升甘肅地方立法工作的對(duì)策與建議

1、從當(dāng)前甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境和客觀需要出發(fā)，全面規(guī)劃和加快推進(jìn)今后較長一段時(shí)期的甘肅地方立法工作。要圍繞全面實(shí)施“三個(gè)翻番”、“六個(gè)提升”戰(zhàn)略，[2]進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，而且以改善民生為主旨重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。

2、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，立足甘肅經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)狀況，加快形成與國家法律法規(guī)相配套、與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的完備的地方性法規(guī)體系。如，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面加強(qiáng)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化立法；培育和發(fā)展要素市場和信用體系建設(shè)方面，加強(qiáng)規(guī)范城市房地產(chǎn)交易、不動(dòng)產(chǎn)登記管理、企業(yè)信用征信管理、中介服務(wù)組織立法；在推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面重點(diǎn)加強(qiáng)蘭白科技創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)立法；啟動(dòng)生態(tài)安全屏障建設(shè)，加強(qiáng)祁連山、渭河源區(qū)、“兩江一水”三大生態(tài)區(qū)域綜合治理、節(jié)能節(jié)水、水權(quán)交易、燃?xì)夤芾怼⒌刭|(zhì)災(zāi)害防治立法；推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)自然資源綜合管理、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)立法；在能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面，加強(qiáng)新能源開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境污染的防治和保護(hù)立法；保障改善民生方面，加強(qiáng)學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、中等職業(yè)教育、產(chǎn)學(xué)結(jié)合、社會(huì)救助、最低生活保障立法；加強(qiáng)保護(hù)特殊群體的合法權(quán)益立法；規(guī)范和創(chuàng)新社會(huì)治理方面，加強(qiáng)城市管理、流動(dòng)人口服務(wù)和管理、人民調(diào)解、預(yù)防和制止家庭暴力、矛盾糾紛解決、法制宣傳、社區(qū)矯正、禁毒、社會(huì)治安管理、防震減災(zāi)、消防、公共安全應(yīng)急管理體制、社會(huì)募捐、遺體捐贈(zèng)等方面的立法）；創(chuàng)新文化管理和加強(qiáng)公共文化服務(wù)機(jī)制方面，加強(qiáng)文化市場管理、基層群藝館文化館建設(shè)和管理、農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理立法。

3、以推進(jìn)創(chuàng)新、完善機(jī)制為途徑，創(chuàng)新立法模式。根據(jù)甘肅經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要，探索創(chuàng)新先行性立法模式，加強(qiáng)區(qū)域性立法的針對(duì)性和可行性。在立法制度機(jī)制方面，一方面要避免“大而全”、“小而全”的立法方式，借鑒其他地區(qū)有益經(jīng)驗(yàn)，大力推動(dòng)“單項(xiàng)立法”。在制定法規(guī)時(shí)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)有幾條就搞幾條，需要幾條就搞幾條，特別突出真正管用的幾個(gè)條文并就這幾個(gè)關(guān)鍵性條文的內(nèi)容加以具體化，使法規(guī)的針對(duì)性、可操作性和可執(zhí)行性與法規(guī)的穩(wěn)定性以及與社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性并行不悖。

4、從甘肅實(shí)際情況出發(fā)，增強(qiáng)地方立法的特色。在探索解決本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問題過程中，一方面通過加強(qiáng)地方立法的自主性、先行性，進(jìn)一步提升地方法規(guī)的可行性和操作性；另一方面將成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法及時(shí)上升為地方性法規(guī)。完善立法程序規(guī)則，不斷健全和完善法規(guī)草案的公開征求意見、立法調(diào)研、立法聽證、專家論證等各項(xiàng)工作制度。逐步擴(kuò)大公民和專家有序參與地方立法的廣度和深度，保障社會(huì)利益各方有平等的機(jī)會(huì)和有效途徑充分表達(dá)自己的利益主張和愿望。

【注 釋】

[1] 《2015年甘肅立法五大亮點(diǎn)》，甘肅人大網(wǎng)，2016年1月16日，http：//www.gsrdw.gov.cn/html/2016/lfdt_0116/12137.html.

[2] “三個(gè)翻番”、“六個(gè)提升”的目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入和城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)翻番，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、人民生活水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次、文化發(fā)展實(shí)力、可持續(xù)發(fā)展能力、社會(huì)文明程度明顯提升.

【作者簡介】

李巧玲（1974.11-）女，江蘇沛縣人，甘肅省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所副研究員，主要研究方向：法社會(huì)學(xué)、地方立法.