關(guān)于精準扶貧工作法治化的思考

王丹

[摘要]精準扶貧是習近平總書記多年來扶貧經(jīng)驗的總結(jié)，新觀點、新舉措和新要求決定了我國的扶貧工作進入了新階段。但是扶貧工作也暴露出了一些問題，比如扶貧制度的缺失、扶貧資金的投向不明、扶貧地區(qū)法律意識淡薄。為了保障精準扶貧這一重要政治任務(wù)的有效開展，迫切需要法律機制來保駕護航。

[關(guān)鍵詞]精準扶貧 法治 扶貧法 扶貧資金 法律服務(wù)

[中圖分類號] D920.4[文獻標識碼] A

[文章編號] 1671-5918（2017）07-0074-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.035

[本刊網(wǎng)址] http：//www.hbxb.net

消除“貧困”是一個全球性的重大課題，聯(lián)合國就于本世紀初提出了“聯(lián)合國年發(fā)展目標”，旨在于2015年之前將全球貧困水平降低一半。該項目針對“貧困”的定義為“每日收入低于1.25美元?！?/p>

我國作為全球最大的發(fā)展中國家，消除貧困也一直是政府最亟待解決的重點問題。國家統(tǒng)計局課題組將“貧困”定義為“貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地?！?/p>

“貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地?！蔽覈恢敝铝τ诖蜈A扶貧攻堅戰(zhàn)。中國是第一個提前實現(xiàn)千年發(fā)展目標貧困人口減半的發(fā)展中國家。1990年到2011年間，中國貧困人口減少了4.39億，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。

但是對于我國來說，消滅“貧困”的工作仍然任重而道遠，目前我國與發(fā)達國家存在的差距不容忽視，幫助2.5億貧困人口脫貧任務(wù)依然艱巨。目前我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，發(fā)展仍不全面，區(qū)域與城鄉(xiāng)之間不平衡、不協(xié)調(diào)的問題突出。

經(jīng)過習近平總書記對貧困地區(qū)多年的考察得出了對貧困工作獨到的見解，在2013年11月，習近平總書記赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅時首次提出精準扶貧思想，隨即中共中央辦公廳和國務(wù)院機構(gòu)出臺一系列文件，對精準扶貧工作模式的頂層設(shè)計、總體布局和工作機制等方面進行了規(guī)制，推動精準扶貧工作全面展開。精準扶貧的本質(zhì)是要求扶貧開發(fā)能實現(xiàn)精準瞄準、定向幫扶，真正做到誰貧困就幫助誰，解決了以往扶貧工作吃大鍋飯的弊端。精準扶貧的提出，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了新的籌碼，明確了經(jīng)過這么多年的發(fā)展，扶貧工作目前需要的是更加細致、準確的進行，進入了精耕細作的階段，使得全面實現(xiàn)小康社會和“中國夢”向前邁了一步。精準扶貧作為一項重要的政治任務(wù)，決定了其需要用法制機制來保障其順利推進和保障實現(xiàn)。

一、扶貧工作的現(xiàn)狀

（一）扶貧制度的缺失

在中國，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和法制保障的探索從未懈怠，但是仍然缺乏專門的立法，使得扶貧工作要么成為追求政治業(yè)績的“面子工程”，要么形成急于求成的短期行為，甚至容易滋生腐敗。例如，為什么扶貧資金大量被擠占和挪用？正是由于在扶貧資金的投向和使用上，沒有相關(guān)法律的約束。所以，精準扶貧急需通過立法來保障精準扶貧工作的有效開展，并從制度上保障扶貧資金的投入。

（二）扶貧資金的投向不明

2016年11月10日，四川省高級人民法院發(fā)布了“全省法院懲治脫貧攻堅領(lǐng)域職務(wù)犯罪審判工作的有關(guān)情況和典型案例”，從中可以看到，“以虛假名義騙取或冒領(lǐng)各類扶貧救濟資金的、也有挪用救災(zāi)、扶貧、移民等救濟款物歸個人使用的”現(xiàn)象非常普遍。其中，“四村干部騙取國家扶貧資金”的案例較為典型：“時任五明社區(qū)村委會干部的吳宗國等人為解決工作經(jīng)費，經(jīng)共謀后，利用職務(wù)上的便利，采用篡改入賬數(shù)據(jù)的方式，虛報冒領(lǐng)項目金89990元，騙取國家扶貧項目專項資金人民幣61876元作為村委會的工作經(jīng)費。”之所以會造成扶貧資金易被挪用，其最主要原因即是扶貧資金的投向和使用不透明。所以，針對扶貧資金的相關(guān)問題的處理，對于精準扶貧工作的成敗起著至關(guān)重要的作用。

（三）貧地區(qū)法律意識的淡薄

由于貧困地區(qū)往往也伴隨著缺乏教育、較為閉塞，相應(yīng)的，貧困人口對法律制度和規(guī)定往往較為陌生，再加上多年的舊思想和文化水平所限，其行為更多的是依靠自身觀念指引而忽視法律的保障。主要表現(xiàn)為：在權(quán)利受到損害時，無法通過法律渠道來維護自己的合法權(quán)益。正是由于法律意識淡薄，不懂得利用法律武器保護自己，維護自己的權(quán)益，使得扶貧工作中出現(xiàn)的損害其合法利益的現(xiàn)象更為猖獗。另一方面，扶貧工作中法律意識的淡薄還不僅表現(xiàn)為受益群體，扶貧工作的執(zhí)行者往往也欠缺相應(yīng)的法律意識，對于罪與非罪沒有明確的界限劃分，例如部分人認為收取“辛苦費”與“感謝費”不屬于職務(wù)犯罪，只是正常的人情往來，甚至有人認為錢是對方自愿給的，也并不是國家的錢，更有甚者勾結(jié)工程承包人虛報工程量來套取扶貧資金予以貪污私吞，但自己渾然不覺，還以為是工程隊的工程款。綜上所述，扶貧工作中法律意識的缺失容易導致以下問題：一是權(quán)力方的法律意識缺失，導致扶貧工作出現(xiàn)違規(guī)違紀的現(xiàn)象出現(xiàn)；二是權(quán)利方的法律意識缺失，導致在扶貧工作中缺乏監(jiān)督，違規(guī)違紀現(xiàn)象更為嚴重。

二、精準扶貧法治化

建立精準扶貧的法治化，筆者認為需要從“扶貧制度的制定”、“扶貧工作依法執(zhí)行”、“扶貧資金依法管理”、“依法監(jiān)督”、“扶貧工作中的法律服務(wù)”五個方面進行，五大部分相輔相成：“扶貧制度的制定”是精準扶貧工作的法律基礎(chǔ)，只有建立健全相應(yīng)法律體系才能是后續(xù)的各項扶貧工作有法可依，有法可循；“扶貧工作依法執(zhí)行”是精準扶貧工作的主體，是扶貧立法的現(xiàn)實化，也是管理、監(jiān)督的對象；“扶貧資金依法管理”是精準扶貧工作的重點，透明的資金流轉(zhuǎn)不僅符合扶貧立法、制度的指引，也是執(zhí)行工作的要求，更是相應(yīng)扶貧監(jiān)督、法律服務(wù)工作所需的依據(jù)；“依法監(jiān)督”、“扶貧工作中的法律服務(wù)”是精準扶貧工作的保障，是具體扶貧工作的執(zhí)行與管理回照扶貧立法、制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更重要的是其推動了扶貧執(zhí)行者與貧困人口主動向扶貧立法、扶貧制度的靠攏，形成整個流程的健康運轉(zhuǎn)。

（一）扶貧制度的制定

“法律對于權(quán)利來講一種穩(wěn)定器，而對于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器”這是精準扶貧工作有效開展，達成既定目標的必然要求，也是我國依法治國的必然要求。要保障精準扶貧工作的有效開展，需要在法律上明確精準扶貧的方針政策、方法措施和重要地位，以法律的強制力保障其嚴格按照規(guī)定的流程、方式方法以及時效達成規(guī)定的目標。在憲法中，我們可以找尋到制定扶貧法的依據(jù)，例如第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！逼渲兴岬降摹皬膰液蜕鐣@得物質(zhì)幫助”當然也包括國家通過扶貧改善生活條件。由于憲法的規(guī)定是原則性的，缺乏具體的可操作性，因此急需制定相應(yīng)的扶貧法，通過一系列法律、法規(guī)以及規(guī)章制度使憲法的這些規(guī)定在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)。

（二）扶貧工作依法執(zhí)行

習近平總書記明確指出，“要解決好‘誰來扶的問題，就要加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制。”從精準扶貧的本質(zhì)不難看出，與傳統(tǒng)扶貧工作不同，精準扶貧要一改傳統(tǒng)扶貧工作中政府大包大攬的扶貧模式，這就需要在精準扶貧工作中進一步明確各政府職能部門的責任，明確各級政府在精準扶貧中的行政責任邊界，從而明確自身的角色定位，提高行政效率。除此之外，政府各職能部門也應(yīng)當嚴格執(zhí)法，嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定來行使權(quán)力。

（三）扶貧資金的依法管理

“在反貧困斗爭的工作實踐中，也暴露出在沒有特別法律制度支撐條件下，僅靠政策和道德而不能克服的一些突出問題。其中最突出的問題集中在了扶貧資金的來源、運用和管理上”在扶貧立法的過程中，需要明確扶貧資金的管理主體，并通過制定扶貧資金管理制度、監(jiān)督制度以及責任追究機制來提高扶貧資金的針對性和效率性。要實現(xiàn)對權(quán)力行使過程進行有效的監(jiān)督，其基本前提是要建立起公開透明行使權(quán)力的法規(guī)制度。因此，為了從源頭上消除腐敗，需要就扶貧資金的下?lián)芎褪褂媒⒐_化的流程、制度，建立扶貧資金公開透明的機制，公開、透明、公正，嚴格法治扶貧責任，促使人民群眾積極了解、參與和監(jiān)督法治扶貧活動。

（四）依法監(jiān)督

習近平總書記說，“既然我們的一切工作都是為人民服務(wù)的，那么，我們就應(yīng)當而且可以廣泛接受人民群眾的批評監(jiān)督?！痹诰珳史鲐毠ぷ髦?，受益主體是廣大的人民群眾，廣大人民群眾對扶貧工作的監(jiān)督也是法律賦予的政治權(quán)利，應(yīng)當引導其積極行使該權(quán)利，扮演好監(jiān)督員這一角色。因為，只有“讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！本珳史鲐毷且粋€動態(tài)的政策實施過程，為了保證其執(zhí)行力，就要從精準扶貧的各個重要環(huán)節(jié)中，引導人民群眾科學參與監(jiān)督。

但是，要讓人民群眾建立起監(jiān)督的意識，其前提是，人民群眾懂制度、懂法律、懂政策。因此，在精準扶貧的區(qū)域內(nèi)進行普法宣傳也是有必要。

（五）扶貧過程中的法律服務(wù)

精準扶貧應(yīng)當重點圍繞貧困群眾的需求，因此，增強法律服務(wù)是推進精準扶貧工作的重要方面。在法律服務(wù)過程中應(yīng)當重點突出精準扶貧攻堅政策和法律的宣講，培植其法治意識；聘請一名法律顧問，為每個農(nóng)民家庭培養(yǎng)一名法律明白人，提升其用法能力；降低扶貧法律援助門檻，擴大法律援助范圍，在每個貧困村建立法律援助聯(lián)系點。除此之外，還可以吸收法學院系的優(yōu)秀學生作為農(nóng)村法律服務(wù)志愿者。這樣一來，不僅法學專業(yè)的學生通過解決法律糾紛和實際問題使自己得到提升，而且還滿足了農(nóng)村法律服務(wù)的巨大需求。這樣雙贏的互動機制也使得這一途徑有了可操作空間。

The reflections about legalization of precise poverty alleviation

WANG Dan

（Yinxing Hospitality Management College of CUI，Chengdu Sichuan 610000，China）

Abstract： Targeted poverty alleviation was summarized by General secretary Xi.It was based on his experiences all these years of poverty alleviation. The new view points， acts and requirements hatched a brand new level of poverty alleviation. But some problems was brought up by the recent work of poverty alleviation. For instance， the policy was not perfectly written， some funds went to nowhere， targeted places barely have idea about legal compliance. To guarantee the targeted poverty alleviation， this significant governmental assignment runs smoothly， a fully covered legal system is desperately needed.

Key words： Precise poverty alleviation； Rule of law； Law about poverty alleviation； Anti poverty funds； Legal service

（責任編輯：桂杉杉）