立法背景舟山首部立法鎖定海洋保護

林上軍

2016年12月1日，浙江省十二屆人大常委會第三十五次會議審議批準(zhǔn)《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》，明確保護區(qū)內(nèi)海釣活動實行許可制度，自2017年3月1日正式實施。這是舟山市獲得地方立法權(quán)后制定的第一部地方實體法 。

近海資源過度采捕 人大代表持續(xù)呼吁

《條例》的發(fā)布和實施，為海洋漁業(yè)資源管理填補了漏洞，為浙江漁場振興提供了法律支撐。據(jù)舟山市人大法制委員會主任委員張光明介紹，《條例》體現(xiàn)了三個“第一”：即全國第一部國家級海洋特別保護區(qū)的地方法規(guī)；全國第一部創(chuàng)設(shè)海釣許可制的法規(guī)；第一部在全國實行貝藻類捕撈許可制度的法規(guī)。

這在舟山法治建設(shè)中具有里程碑意義，標(biāo)志著舟山市在海洋資源保護方面走在了全國前列。

制定《條例》的起因，還得從美麗富饒的嵊泗馬鞍列島說起。

嵊泗馬鞍列島一帶是著名的嵊山漁場所在地，漁船最多的一年，匯集嵊山漁場的漁民人數(shù)達15萬多。后來，隨著漁場環(huán)境的改變，捕撈強度的有增無減，漁汛逐漸消失，后期嵊山漁場一度名存實亡。而普陀的中街山列島也面臨同樣的困境。

特別是擁有先進工具的海釣專業(yè)戶的出現(xiàn)，無序濫采、濫挖魚類餌料和炸魚、電魚的行為時有發(fā)生。加上海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等因素，舟山海域生態(tài)恢復(fù)能力一度減弱，有的經(jīng)濟魚數(shù)量銳減趨勢難以逆轉(zhuǎn)，經(jīng)常釣到的魚類僅剩二三十種。

對此，嵊泗縣、普陀區(qū)、舟山市的人大代表近年來持續(xù)提交議案建議，對舟山的嵊山、中街山等漁場保護進行大聲疾呼。

自2007年舟山市人大代表徐明等代表提出《關(guān)于加快海洋牧場建設(shè)促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展》的議案，至2016年由舟山市人大代表劉忠華領(lǐng)銜，提出《關(guān)于以全面建設(shè)東海漁業(yè)改革振興示范區(qū)為抓手，著力構(gòu)建漁業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和支撐體系建設(shè)》的議案。這10年時間，先后有60多名代表屢屢以個人或聯(lián)名方式，提交近10個關(guān)于振興浙江漁場的議案建議。

突出問題迫在眉睫 乘勢抓緊立法機遇

隨著代表們的連續(xù)呼吁，作為舟山漁場重點區(qū)域的嵊泗馬鞍列島、普陀中街山列島先后成為國家級海洋特別保護區(qū)。2012年，嵊泗縣還出臺了《浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護區(qū)島礁資源管理暫行辦法》。

盡管如此，因為有關(guān)法律法規(guī)對一些嚴重破壞資源的行為沒有制定具有針對性和可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致諸如海釣、貝藻類捕撈、利用休閑漁船進行拖網(wǎng)作業(yè)、使用破壞性輔助工具進行潛水捕撈等行為失控或者泛濫。馬鞍列島國家級海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護顯得乏力，資源恢復(fù)速度不快。采取更強有力的手段，讓保護區(qū)名副其實，讓近海漁場重返生機，通過地方立法解決保護區(qū)內(nèi)上述突出問題很有必要且迫在眉睫。

機遇終于來了！2015年初，全國人大常委會對《立法法》作出修改，同年9月，舟山市開始擁有了立法權(quán)。

這就意味著大家盼望多年的為國家級海洋特別保護區(qū)穿上堅強“護身符”的癥結(jié)迎刃而解。

火候已到，嵊泗縣人大常委會再次呼吁為嵊泗馬鞍列島海洋特別保護區(qū)立法。

可行！舟山市人大常委會不僅給予迅速回應(yīng)，還就本次立法專門成立了由常委會主任鐘達任組長的立法領(lǐng)導(dǎo)小組。

立法工作得到舟山市委的高度重視，市委主要負責(zé)人多次聽取匯報并提出指導(dǎo)意見，市政府主要負責(zé)人與市人大常委會主任鐘達積極溝通，表示要立成一個地方性法規(guī)的典范。

2015年10月，由舟山市政府相關(guān)部門組織起草的《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)保護條例草案》初稿提交市人大常委會審議。

在草案一審之前，市人大常委會法制委員會提前介入調(diào)研，聽取保護區(qū)所在地各級政府、主管部門、基層組織和漁民代表的意見建議，同時赴寧波象山半島、溫州南麂列島等地考察取經(jīng)。

調(diào)研組認為，舟山的國家級保護區(qū)有兩個，所以必須把法律適用范圍拓展至兩個區(qū)域，不能局限于馬鞍列島。調(diào)研組還認識到，法律的制訂必須有針對性，要敢于突破創(chuàng)新，讓法律有“牙齒”，真正把這一片海域管起來、保護好。

修改協(xié)商，協(xié)調(diào)溝通，達成共識。在立法領(lǐng)導(dǎo)小組與舟山市長溫暖、分管副市長姜建明和市政府有關(guān)部門主要負責(zé)人的共同努力下，《條例》如孕育的嬰兒，逐漸成形，日臻完善。

勇于創(chuàng)新尋求突破 求真務(wù)實保護資源

“《條例》的主要亮點是全國第一部創(chuàng)設(shè)海釣許可制的法規(guī)，第一個在全國實行貝藻類捕撈許可制度?！?/p>

《條例》規(guī)定，保護區(qū)內(nèi)海釣活動實行許可制度。海釣經(jīng)營組織應(yīng)向保護區(qū)所在地縣（區(qū)）漁業(yè)行政主管部門申請海釣經(jīng)營許可證，從事海釣活動的個人也應(yīng)當(dāng)向保護區(qū)所在地縣（區(qū)）漁業(yè)行政主管部門申請海釣證。

《條例》還規(guī)定，在保護區(qū)內(nèi)從事貝藻類捕撈活動的單位和個人，應(yīng)向保護區(qū)所在地縣（區(qū)）漁業(yè)行政主管部門申請捕撈許可證，沒有取得證書的，不能從事貝藻類捕撈活動。

張光明在接受記者采訪時說，這兩項許可的設(shè)立可謂來之不易。

為什么？因為，在國家大力提倡取消更多行政許可、簡化行政審批的大背景下，舟山人大立法卻“逆勢而上”，依據(jù)何在？道理何在？

對此，張光明有自己的見解，他說，《立法法》明確：地方性法規(guī)以能不新設(shè)行政許可盡量不設(shè)為原則，沒有說完全不能設(shè)；在對法律的理解方面，舟山市人大立法參與者注意不陷入教條主義，也不跟風(fēng)，而是根據(jù)實際需要制訂法律。

“眼下的情況是，每年來舟山的海釣客約有60萬人次?！敝凵绞泻ａ瀰f(xié)會的一位負責(zé)人說，加上海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等因素，舟山海域經(jīng)濟魚數(shù)量銳減趨勢難以逆轉(zhuǎn)。

“如果不設(shè)立海釣許可制度，這部法律的威力就會打折扣。”張光明說，這也是他們吸收其他地方的經(jīng)驗教訓(xùn)后提出來的。

至于第一個在全國實行貝藻類捕撈許可制度，他說，這在《漁業(yè)法》中可以找到依據(jù)，只不過各地都沒有去實施。面對越來越少、甚至瀕臨絕跡的島礁貝藻類，《條例》必須明確實行捕撈許可，而這其實也是保護區(qū)漁民群眾的呼聲。

“當(dāng)然，《條例》的制定出臺離不開省人大常委會法工委、省海洋與漁業(yè)部門的大力支持?！敝凵绞腥舜蟪Ｎ瘯晃粎⑴c制訂的相關(guān)負責(zé)人表示，僅在2016年10月10日至20日這11天時間內(nèi)，省市兩級就該《條例》修改進行過三次溝通。

為了讓《條例》更具科學(xué)性、更趨于合理，舟山市人大常委會還委托浙江海洋大學(xué)組織專家組，以第三方名義進行專業(yè)論證。

后來的實踐表明，實施海釣許可制度已是大勢所趨。就在這個許可設(shè)置一度處于爭議階段之時，國家農(nóng)業(yè)部法規(guī)司一負責(zé)人聽到消息后給予認同，他說農(nóng)業(yè)部正考慮新設(shè)海釣許可。

農(nóng)業(yè)部同樣支持浙江實行貝藻類捕撈許可，認為舟山群島新區(qū)在這方面可以靈活探索。上級支持創(chuàng)新突破，使《條例》修成一部亮點頻現(xiàn)的法規(guī)成為可能。

調(diào)研、論證、起草、修改，從2015年底到2016年12月，整整一年時間，舟山市人大常委會相關(guān)工作人員白加黑、5+2，夙興夜寐、忘我工作；原六章48條改為五章40條，刪減13條，合并5條，修改23條，增加5條。但他們樂此不疲，他們欣慰，全國第一部國家級海洋特別保護區(qū)的地方法規(guī)在他們手中誕生。

成立縣（區(qū)）級保護區(qū)管理局，選拔調(diào)劑管理人員，落實執(zhí)行相關(guān)政策。2017年3月13日，更具操作性的《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)海釣管理暫行辦法》征求意見稿公布；3月29日，《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)機動車管理辦法》征求意見稿公布；《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)貝藻類捕撈管理暫行辦法》正抓緊起草，即將公布。

攝影 蔡榮章