以政策“供給側(cè)”改革促進(jìn)企業(yè)持續(xù)節(jié)能

符冠云+楊晶+郁聰

提高能源利用效率是我國(guó)能源發(fā)展的第一戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，也是“轉(zhuǎn)方式”和“降成本”的重要抓手。在經(jīng)歷了從節(jié)能1.0時(shí)代的“管”和2.0時(shí)代的“推”之后，我國(guó)企業(yè)能源利用效率顯著提高。當(dāng)前節(jié)能工作正在邁向以“技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)優(yōu)化、工藝改進(jìn)”為主題的3.0時(shí)代，在這一新的歷史時(shí)期，如何通過改革為節(jié)能注入新的活力、應(yīng)建立何種政策機(jī)制才能保證節(jié)能的持續(xù)推進(jìn)，是政府亟待解答的重大命題。

一、節(jié)能3.0時(shí)代，節(jié)能形勢(shì)更為艱巨，任務(wù)更為復(fù)雜

節(jié)能1.0的“管”和2.0時(shí)代的“推”，使得企業(yè)技術(shù)裝備水平大幅提升，但節(jié)能工作也面臨“浮財(cái)”基本掃盡、技術(shù)潛力明顯收窄的問題。節(jié)能1.0時(shí)代，政府通過建立國(guó)有企業(yè)能源配額管理和考核制度等行政指令性手段，嚴(yán)格控制企業(yè)用能行為，增強(qiáng)了企業(yè)節(jié)能意識(shí)，全社會(huì)節(jié)能工作體系開始形成。在“十一五”以來的節(jié)能2.0時(shí)代，政府建立了法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政、經(jīng)濟(jì)手段等一攬子節(jié)能促進(jìn)機(jī)制，在不到10年的時(shí)間里普及了大量成熟節(jié)能技術(shù)設(shè)備，企業(yè)能效明顯提升。然而，隨著常規(guī)節(jié)能技術(shù)設(shè)備普及率的不斷提升，2.0時(shí)代節(jié)能推進(jìn)模式出現(xiàn)了技術(shù)潛力收窄、邊際效益遞減的問題，節(jié)能工作亟待開啟新的篇章。

節(jié)能3.0時(shí)代，技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)優(yōu)化和工藝改進(jìn)成為企業(yè)節(jié)能挖潛的重點(diǎn)，但所面臨的困難和挑戰(zhàn)也前所未有。節(jié)能2.0時(shí)代之后，成熟的節(jié)能技術(shù)設(shè)備已基本普及，3.0時(shí)代企業(yè)若想進(jìn)一步挖掘提升能效的潛力，必須立足于應(yīng)用更前沿、創(chuàng)新型技術(shù)，在全生產(chǎn)系統(tǒng)層面重新優(yōu)化能源的配置，以及嘗試革命性工藝改進(jìn)。然而，在節(jié)能重點(diǎn)由點(diǎn)轉(zhuǎn)面、由淺入深轉(zhuǎn)換過程中，可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)越來越少，技術(shù)門檻提高、投資規(guī)模和投資風(fēng)險(xiǎn)加大，企業(yè)在人才、資金、技術(shù)上的儲(chǔ)備往往難以支撐。

新常態(tài)下能源價(jià)格走低以及高耗能行業(yè)發(fā)展前景不明朗，進(jìn)一步降低了企業(yè)節(jié)能投資意愿。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下煤炭、石油等主要能源價(jià)格持續(xù)走低，雖然緩解了企業(yè)能源成本方面的壓力，但客觀上也降低了節(jié)能項(xiàng)目的投資收益，使得企業(yè)普遍缺乏節(jié)能投資的主觀意愿。更為嚴(yán)峻的是，基于先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備的節(jié)能項(xiàng)目，通常需要5—10年甚至更長(zhǎng)的投資回收期，且應(yīng)用條件更高、不確定性更大。由于當(dāng)前高耗能行業(yè)發(fā)展的整體狀況并不明朗，出于對(duì)未來的擔(dān)憂，大多數(shù)企業(yè)在節(jié)能決策時(shí)都處于“糾結(jié)”心態(tài)。

二、節(jié)能2.0時(shí)代政策“供給”已不適應(yīng)3.0時(shí)代實(shí)際“需求”

2.0時(shí)代的節(jié)能技術(shù)服務(wù)模式已不能滿足3.0時(shí)代企業(yè)深度挖潛的需求。在節(jié)能2.0時(shí)代，政府為企業(yè)節(jié)能提供了例如能源審計(jì)、能效對(duì)標(biāo)、能源管理師培訓(xùn)、發(fā)布《節(jié)能技術(shù)推廣目錄》等方面的技術(shù)和信息服務(wù)，這些都為企業(yè)找到節(jié)能潛力提供了有力支持。然而在節(jié)能3.0時(shí)代，企業(yè)節(jié)能挖潛的途徑不再是簡(jiǎn)單的更換設(shè)備，也不再局限于某一工藝環(huán)節(jié)，節(jié)能潛力更為隱蔽，需要專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)、經(jīng)過精細(xì)化的診斷、提供定制化的服務(wù)才能找出。從這一角度來看，當(dāng)前政府出臺(tái)的政策機(jī)制以及其設(shè)計(jì)和實(shí)施方式，仍顯得比較粗糙、遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)的需求。

2.0時(shí)代的節(jié)能政策體系對(duì)企業(yè)最終決策的支撐作用仍顯不足。3.0時(shí)代企業(yè)節(jié)能改造將由局部轉(zhuǎn)向整體，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，除了經(jīng)濟(jì)效益以外，企業(yè)決策層將更加關(guān)注項(xiàng)目的成熟度、安全性和對(duì)正常生產(chǎn)的影響等問題，因此案例宣傳、第三方效果核查等機(jī)制對(duì)推進(jìn)高層決策尤為重要。然而2.0時(shí)代的節(jié)能政策體系總體側(cè)重于技術(shù)因素，即幫助企業(yè)分析能效水平及發(fā)現(xiàn)節(jié)能潛力，而對(duì)于技術(shù)在行業(yè)內(nèi)的應(yīng)用情況及其能帶來的綜合效益分析（包括對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的改進(jìn)、對(duì)生產(chǎn)穩(wěn)定性的提升等方面）都不夠充分，未能消除企業(yè)決策的顧慮。另一方面，在“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等激勵(lì)政策退出之后，節(jié)能市場(chǎng)信號(hào)進(jìn)入相對(duì)“真空”時(shí)期，急需制定進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能內(nèi)生動(dòng)力的政策機(jī)制。

2.0時(shí)代對(duì)節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制的培育和市場(chǎng)監(jiān)管已不能滿足3.0時(shí)代節(jié)能新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展的需求。隨著全社會(huì)節(jié)能意識(shí)的提升，以合同能源管理、節(jié)能融資、能源管理體系認(rèn)證為代表的節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制正在蓬勃發(fā)展。然而，節(jié)能新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展必然會(huì)遇到既有制度環(huán)境約束，也必然會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)亂象。例如，節(jié)能服務(wù)公司在為企業(yè)提供合同能源管理服務(wù)時(shí)遇到的融資難、合同履約難問題，部分節(jié)能服務(wù)公司存在能力不足問題甚至發(fā)生的欺詐行為，嚴(yán)重干擾了合同能源管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些現(xiàn)象說明當(dāng)前政府對(duì)于節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制迅速發(fā)展的準(zhǔn)備不夠充分、對(duì)于節(jié)能市場(chǎng)秩序的維護(hù)不足。

三、節(jié)能政策要由“政府+”向“市場(chǎng)+”模式轉(zhuǎn)變

節(jié)能進(jìn)入“深水區(qū)”，簡(jiǎn)單易行的手段越來越少，政府直接干預(yù)的空間越來越小，“政府+”的節(jié)能推動(dòng)模式難以為繼。在此背景下，節(jié)能政策的設(shè)計(jì)思路和體系架構(gòu)要進(jìn)行重大調(diào)整，在深刻把握3.0時(shí)代節(jié)能形勢(shì)和企業(yè)實(shí)際需求基礎(chǔ)上，重新審視政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，實(shí)施節(jié)能政策的“供給側(cè)改革”，由“政府+”向“市場(chǎng)+”模式轉(zhuǎn)變。

第一，尊重市場(chǎng)規(guī)律，創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)會(huì)。充分利用節(jié)能具有的市場(chǎng)屬性，通過調(diào)整市場(chǎng)信號(hào)來優(yōu)化節(jié)能成本效益，調(diào)動(dòng)企業(yè)自主節(jié)能積極性。激發(fā)企業(yè)節(jié)能的內(nèi)生動(dòng)力是可以通過價(jià)格信號(hào)調(diào)整等經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段來實(shí)現(xiàn)的。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，政府應(yīng)盡量減少對(duì)于企業(yè)微觀決策的干預(yù)，轉(zhuǎn)為更多利用價(jià)格信號(hào)調(diào)整的方式，例如，以能源稅、用能權(quán)交易、能效電價(jià)等經(jīng)濟(jì)手段來放大節(jié)能行為的成本效益，從而讓企業(yè)“想節(jié)能”。

第二，激發(fā)市場(chǎng)活力，依靠市場(chǎng)力量。鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)以“私人訂制”的服務(wù)模式，為企業(yè)提供個(gè)性化、精準(zhǔn)服務(wù)。在節(jié)能3.0時(shí)代，企業(yè)節(jié)能的技術(shù)門檻更高，不能再通過傳統(tǒng)的統(tǒng)一化、集中式的方式來推動(dòng)，而是應(yīng)由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供“私人訂制”服務(wù)，為企業(yè)量身定做節(jié)能方案。政府應(yīng)致力于建立能效發(fā)展基金、能效保險(xiǎn)等市場(chǎng)化節(jié)能新模式、新機(jī)制，依靠市場(chǎng)的力量以及自身調(diào)配資源的能力，調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)和節(jié)能服務(wù)公司積極性，共同參與到幫助用能企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能機(jī)會(huì)的過程之中。

第三，維護(hù)市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。進(jìn)一步完善節(jié)能相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化政府規(guī)范和引導(dǎo)節(jié)能市場(chǎng)的作用。在依靠市場(chǎng)力量推進(jìn)節(jié)能的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化政府監(jiān)管和服務(wù)職能。政府應(yīng)注重維護(hù)節(jié)能市場(chǎng)環(huán)境。首先要進(jìn)一步完善能效標(biāo)準(zhǔn)體系、提升標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性、加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察及執(zhí)法，督促企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)；其次要規(guī)范和管理節(jié)能服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)，提高其服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，并出臺(tái)相關(guān)服務(wù)指南、審核標(biāo)準(zhǔn)，建立服務(wù)質(zhì)量的社會(huì)評(píng)議機(jī)制；第三，強(qiáng)化用能企業(yè)能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬工作，確保能源消費(fèi)數(shù)據(jù)可核查、可比對(duì)，為政府監(jiān)管提供依據(jù)。

四、“十三五”時(shí)期完善節(jié)能政策體系的建議及重點(diǎn)舉措

“十三五”是節(jié)能工作由2.0向3.0過渡的關(guān)鍵時(shí)期，節(jié)能政策體系要隨之進(jìn)行一系列調(diào)整和創(chuàng)新。應(yīng)強(qiáng)化法律和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于企業(yè)的約束、釋放有利于節(jié)能的價(jià)格信號(hào)，以激發(fā)企業(yè)節(jié)能的內(nèi)生動(dòng)力；依靠市場(chǎng)和社會(huì)力量為企業(yè)提供量身定制的節(jié)能服務(wù)、破除融資障礙，為企業(yè)創(chuàng)造更好的節(jié)能外部環(huán)境。具體而言：

（一）應(yīng)強(qiáng)化法律、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于“市場(chǎng)+”節(jié)能模式的基礎(chǔ)支撐作用

完善《節(jié)能法》、配套規(guī)章制度和能效標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化節(jié)能執(zhí)法。盡快啟動(dòng)《節(jié)能法》的修訂工作，組織力量深入研究《節(jié)能法》的修訂范圍、內(nèi)容，明確規(guī)定重點(diǎn)用能單位的責(zé)任與義務(wù)，細(xì)化重點(diǎn)用能單位的節(jié)能目標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、能源管理制度、管理人員專業(yè)資質(zhì)和職責(zé)等內(nèi)容。制定能源審計(jì)、能效對(duì)標(biāo)等節(jié)能技術(shù)信息服務(wù)的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)于節(jié)能市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，保證其服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)能效標(biāo)準(zhǔn)的宣貫工作，定期開展能效標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法工作，并大幅提高違法成本。將政府對(duì)于節(jié)能的規(guī)制納入法治化軌道，同時(shí)也讓法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)成為企業(yè)自主節(jié)能的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）應(yīng)充分、靈活運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)提升企業(yè)節(jié)能自主性

擴(kuò)展能效電價(jià)的應(yīng)用范圍，并建立健全配額交易機(jī)制和能源稅收體制?！笆濉逼陂g可根據(jù)水泥、電解鋁行業(yè)實(shí)施能效電價(jià)的成功經(jīng)驗(yàn)，將能效電價(jià)的實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)展至鋼鐵、化工等高耗能行業(yè)，建立能效優(yōu)者享受廉價(jià)能源的激勵(lì)機(jī)制。盡快完善我國(guó)能源定價(jià)機(jī)制和稅收制度，做好清理不合理收費(fèi)、降低交易成本的“減法”和反映能源稀缺性及外部成本的“加法”，落實(shí)已有節(jié)能稅收優(yōu)惠政策，盡快出臺(tái)碳稅政策。建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)，對(duì)初始排放權(quán)取得、有償使用、配額交易、排放權(quán)存續(xù)等重點(diǎn)問題進(jìn)行充分研究并開展地區(qū)實(shí)踐。

（三）應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)化的節(jié)能咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)開展節(jié)能綜合診斷工作、能效“領(lǐng)跑者”、能效測(cè)評(píng)及能源管理體系認(rèn)證工作

開展包括能源審計(jì)、節(jié)能規(guī)劃和成本效益評(píng)估內(nèi)容的節(jié)能綜合診斷工作，幫助企業(yè)深度挖掘節(jié)能潛力、選擇適用的節(jié)能技術(shù)并測(cè)算其經(jīng)濟(jì)性。建立“能效‘領(lǐng)跑者+能效對(duì)標(biāo)+最佳案例宣傳”工作機(jī)制，將能效對(duì)標(biāo)活動(dòng)與能效“領(lǐng)跑者”相結(jié)合，在篩選出行業(yè)內(nèi)能效的“領(lǐng)跑者”之后，根據(jù)每個(gè)企業(yè)能效水平進(jìn)行行業(yè)內(nèi)能效排名，讓企業(yè)決策者了解本行業(yè)節(jié)能發(fā)展趨勢(shì)及與領(lǐng)跑者的差距。以“做解讀、樹榜樣、給獎(jiǎng)勵(lì)”的方式循序漸進(jìn)開展能源管理體系認(rèn)證工作，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流，強(qiáng)化能源管理體系培訓(xùn)，探索將能源管理體系認(rèn)證與用能權(quán)分配政策相關(guān)聯(lián)的激勵(lì)機(jī)制，教會(huì)企業(yè)用好能源管理體系標(biāo)準(zhǔn)，讓企業(yè)在能源管理體系建設(shè)過程中真正獲益。

（四）應(yīng)通過能效發(fā)展基金、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等方式，開拓企業(yè)節(jié)能融資的市場(chǎng)渠道

建立和開拓市場(chǎng)化的節(jié)能融資渠道是破解企業(yè)節(jié)能融資難與節(jié)能技改項(xiàng)目高收益矛盾的最有效途徑。政府可以公私合作伙伴（PPP）、能效基金、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等多種形式參與到節(jié)能融資市場(chǎng)當(dāng)中，直接或間接為企業(yè)提供節(jié)能技改所需資金、并降低節(jié)能投資的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還能利用節(jié)能技改項(xiàng)目高回報(bào)所帶來的收益，補(bǔ)充和擴(kuò)大“資金池/基金池”規(guī)模以支持更多的項(xiàng)目，通過“注水”和“蓄水”來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。來自政府節(jié)能主管部門的工作人員、行業(yè)協(xié)會(huì)專家也可結(jié)合自身知識(shí)背景，為節(jié)能市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)提供政策解讀、項(xiàng)目評(píng)估等方面的信息服務(wù)，以盡可能消除信息不對(duì)稱和金融機(jī)構(gòu)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委能源所）