重構(gòu)現(xiàn)代行政法基本原則的探討

王瑛

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場環(huán)境也變得越來越復(fù)雜，為了維護(hù)市場秩序和規(guī)范競爭，往往由國家公權(quán)力來調(diào)控和規(guī)制市場，國家行政權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。在這樣的環(huán)境下對行政權(quán)力的約束也變得越來越重要，行政法的作用也日益凸顯。而行政法中最重要的也是最基礎(chǔ)的行政法的基本原則，則應(yīng)該成為我們重點研究的主題之一。畢竟具體的法律制度無法解決現(xiàn)實中存在的所有問題，只有通過原則性規(guī)定來提高行政法的靈活性，增強(qiáng)行政法的適用性，讓行政法真正能夠發(fā)揮其效用。

[關(guān)鍵詞]行政法；基本原則；合法性原則；合理性原則；誠實守信原則

[中圖分類號] D920.4[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1671-5918（2017）07-0068-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.032

[本刊網(wǎng)址] http：//www.hbxb.net

研究行政法在我國的發(fā)展過程中可以發(fā)現(xiàn)，行政法的發(fā)展是就是一部國家權(quán)力制約史。在我國，行政法的發(fā)展進(jìn)步可以從行政法的基本原則發(fā)展變遷體現(xiàn)出來。

一、行政法基本原則的發(fā)展歷程

早期，我國行政法學(xué)者主要從“行政管理原則論”的角度出發(fā)研究行政法的基本原則，后來逐步發(fā)展到“行政法治原則論”，最后形成了現(xiàn)代意義上的比較成熟行政法基本原則。

（一）行政管理原則論

早期的行政法管理原則論對行政法的基本原則認(rèn)識比較粗淺，其主要是將行政法基本原則和國家行政管理的基本原則等同起來，這種思想主要是來自前蘇聯(lián)的行政法學(xué)。早期我國行政法學(xué)者認(rèn)為行政法基本原則主要包括“民主集中制原則”、“實行精簡的原則”、“民族統(tǒng)一平等原則”等之類的行政色彩明顯的原則，行政法的基本原則主要凸顯的是行政的原則，而不是法的原則。學(xué)者們持這樣的觀點，主要原因是對行政法的性質(zhì)有一個錯誤的認(rèn)識，誤將行政法看做是有關(guān)行政管理的法，在這樣的基礎(chǔ)之上，為何將行政法基本原則與行政管理原則等同起來就不難理解了。當(dāng)然，這也我國當(dāng)時的社會環(huán)境有關(guān)，人們普遍缺乏對規(guī)制和限制行政權(quán)力的重要性的認(rèn)識。

（二）行政法治原則論

行政法治原則論已經(jīng)是行政法發(fā)展的一大進(jìn)步，此時的行政法基本原則已經(jīng)具有現(xiàn)代行政法基本原則的雛形。行政法治原則論認(rèn)為，行政法的基本原則是國家和政府行使權(quán)力時需要遵守的基本原則，這不是一種行政的原則，而是管理行政行為的法律原則，正是現(xiàn)代法治國家在行政領(lǐng)域需要普遍奉行的法律準(zhǔn)則和行為準(zhǔn)則。這種觀點主要來源于歐美行政法學(xué)界，歐洲大陸也盛行這類觀點，認(rèn)為行政法基本原則主要包括“行政法治原則”、“依法行政原則”、“比例原則”、“信賴保護(hù)原則”、“程序正當(dāng)”、“行政公開”等一系列的原則，這些原則都深刻的體現(xiàn)了民主法治國家的法治精神和觀念。我國在受此類學(xué)說的影響下，也逐步形成了以合理性原則與合法性原則為主的行政法基本原則學(xué)說。我國行政法學(xué)界在此時期內(nèi)，比較統(tǒng)一的將行政法基本原則概括為“行政合法性原則”與“行政合理性原則”。

（三）現(xiàn)代行政法的基本原則

經(jīng)過一段時期的發(fā)展，我國行政國內(nèi)法學(xué)者認(rèn)識到合法性原則與合理性原則并不足以滿足我國行政法的需求，該基本原則觀點受到了抨擊和批評。學(xué)者開始多角度的探討行政法基本原則，比如從效率角度提出“行政效益原則”，從權(quán)限來源角度提出“行政區(qū)法定原則”，從程序角度提出“行政程序優(yōu)先原則”等，這些觀點成為了我國行政法學(xué)界比較主流的觀點，并且對于行政我國現(xiàn)代行政法基本原則有著重要作用。這是歐美行政法學(xué)說在中國不斷擴(kuò)大的結(jié)果，也是中國法治意識提高和加快法治國家建設(shè)的結(jié)果。

二、詳述現(xiàn)代行政法的基本原則

行政法基本原則是指貫穿于行政法始終，反映了行政法的本質(zhì)，指導(dǎo)行政法的制定和實施的基本原則。我國行政法基本原則來源于國家的立法性文件和政策性文件，除此之外還來源于行政法學(xué)界理論。根據(jù)國務(wù)院頒布的《依法行政實施綱要》以及學(xué)者的論述，我國行政法的基本原則主要包括合法行政原則、合理行政原則、信賴保護(hù)原則和高效原則。

（一）合法行政原則

合法行政原則有兩層含義：其一是指行政機(jī)關(guān)實施行政行為必須有法律授權(quán)，其二是指行政機(jī)關(guān)實施行政行為必須有明確的法律依據(jù)。

1.有明確的法律授權(quán)是行政機(jī)關(guān)實施行政行為的基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)的一切行政活動都要有立法的明確授權(quán)，有授權(quán)才可對公民、法人或者其他組織采取行政措施，才能做出減損公民、法人或其他組織的相關(guān)權(quán)益或者增加他們的相關(guān)義務(wù)。當(dāng)然，這同時也意味著沒有立法性的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得采取上述相關(guān)措施，否則該行政行為違法。

2.行政機(jī)關(guān)實施行政行為要有明確的法律依據(jù)，意味著行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動過程中，任何決定都不得與法律相抵觸，沒有法律依據(jù)或者違反現(xiàn)行法律的規(guī)定的行政行為都是無效的，該行政行為違法。另外，實施行政行為要有明確的法律依據(jù)還要求行政機(jī)關(guān)要積極地行使行政權(quán)，積極履行法定的作為義務(wù)，行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行或不實施法律規(guī)定的行政義務(wù)同樣也會也會構(gòu)成違法，這是不作為的違法。

（二）合理行政原則

合法行政的原則主要包括公平公正原則、考慮相關(guān)因素原則、比例原則三個方面的內(nèi)容。公平公正原則即是要求行政機(jī)關(guān)在實施行政行為的過程中要平等的對待行政管理相對人；考慮相關(guān)因素原則即使要求行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時要綜合考慮各方面因素，尤其是考慮與立法授權(quán)目的相關(guān)的各種因素，同時對于無關(guān)的因素則不予考慮；比例原則即使要求行政功能機(jī)關(guān)在采取行政措施和作出行政裁決時應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)氖侄?，不得超過必要的限度，要與行政管理相對人的行為相適應(yīng)，以求達(dá)到最好的行政效果，包括必要性與適當(dāng)性兩個方面的內(nèi)容。合理行政屬于實質(zhì)行政的范疇，要求實施行政行為的人能達(dá)到最低限度的理性，即具有一個普通正常人所能擁有的合理與適當(dāng)，合理行政原則是社會道德在行政法中的體現(xiàn)。

（三）程序正當(dāng)原則

行政法中的程序正當(dāng)原則與一般訴訟法中的程序正當(dāng)原則相似但又有區(qū)別，它比其他程序正當(dāng)原則擁有更特殊的內(nèi)涵，是現(xiàn)代行政法的主要原則之一。這里的程序正當(dāng)原則是指行政機(jī)關(guān)在行政活動中應(yīng)當(dāng)遵循的一般規(guī)則，主要包括回避原則、行政公開和公眾參與三方面的內(nèi)容。

1.對于回避原則，其內(nèi)容與其他法律中的回避原則類似，但主體略有區(qū)別，其是指行政機(jī)關(guān)的工作人員在履行職務(wù)的過程中，當(dāng)與行政管理相對人存在法律上的利害關(guān)系或者其他足以影響行政行為的公正性的原因時，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)予以回避。

2.行政公開原則是指，行政機(jī)關(guān)的行政管理的內(nèi)容、程序、范圍、結(jié)果等方面的內(nèi)容，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，都應(yīng)當(dāng)向社會公開。行政公開主要是為了加深行政行為的透明程度，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法正確行使行政權(quán)，這是法治政府的重要內(nèi)涵之一。行政公開原則也是為了加強(qiáng)社會公眾對行政機(jī)關(guān)行政管理活動的監(jiān)督，促進(jìn)提高行政行為的合法性，同時也是為了保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.公眾參與原則是指，行政機(jī)關(guān)在作出重大行政決定時要聽取社會公眾的意見，尤其是涉及到公民、法人和其他組織的重要權(quán)益時應(yīng)當(dāng)充分保障其發(fā)表意見的權(quán)利，聽取他們的陳述和申辯。

（四）高效原則

高效原則是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)、履行法定職責(zé)的過程中，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限要求，積極主動地履行職責(zé)，不得無故拖延和不作為，這容易造成行政的不公與侵權(quán)。一切不作為或者超越法定時限和不合理的遲延的行政行為都是違法的。

三、現(xiàn)代行政法基本原則的不足

行政法基本原則發(fā)展至今天，同過去相比已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，限制、約束和規(guī)范行政權(quán)力的趨勢已成為必然，行政法實現(xiàn)了由行政管理模式向行政法治模式的轉(zhuǎn)變。然而現(xiàn)代行政法基本原則中還有許多不足，有需要進(jìn)一步完善的地方。

具體來說，雖然行政法的重點在于約束和限制行政權(quán)力，但是行政法仍需要賦予行政機(jī)關(guān)行使行政行為的正當(dāng)職權(quán)，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理事務(wù)過程中，沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力和手段對其進(jìn)行保障則會導(dǎo)致政令無法得到有效施行，會使行政管理陷入困境。行政效能方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在行政法基本原則中體現(xiàn)出來，缺少這部分內(nèi)容將導(dǎo)致基本原則體系的不完整，這是目前行政法基本原則的一大缺陷。

當(dāng)前的行政法基本原則體系沒有將行政機(jī)關(guān)的責(zé)任納入基本原則體系，這將削弱行政違法的力度，使得行政法的其他規(guī)定流于形式。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法或者不正當(dāng)行使行政權(quán)力時，具體行使行政權(quán)力的機(jī)關(guān)或者是他的主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。只有將違法行政行為的責(zé)任明確到具體的行政主體才能真正有效地減少行政違法行為，真正起到規(guī)范行政行為的作用。

現(xiàn)代行政法基本原則并沒有深入挖掘行政法基本原則背后更深層次的含義。比如說行政高效的根本是在于利民、便民，但行政法基本原則中的高效原則中卻并不包含便民利民的內(nèi)涵；或者是行政公開不但要信息公開還要求公開的信息真實有效，而基本原則中并未涉及到行政機(jī)關(guān)亦需要遵守誠實守信原則的內(nèi)容。

四、行政法基本原則的重構(gòu)

現(xiàn)代行政法基本原則已經(jīng)逐步走向成熟，但在體系的完整性方面和細(xì)節(jié)的設(shè)計方面尚有欠缺，因此在當(dāng)前積極建設(shè)法治國家、法治政府的今天，重構(gòu)現(xiàn)代行政法基本原則，完善行政法基本原則體系意義十分重大。重構(gòu)現(xiàn)代行政法基本原則體系并不是要完全推翻過去的原則體系而建立一個新的體系，而是在原有的體系之上，對其進(jìn)行完善和細(xì)化。關(guān)于重構(gòu)現(xiàn)代行政法體系，筆者有如下設(shè)想：

其一，保留設(shè)計的比較合理和完善的合法行政原則、合理行政原則以及程序正當(dāng)原則這三個基本原則，在此基礎(chǔ)上，將高效原則改為高效便民原則。高效便民原則包括行政功能效率原則，包含原高效原則原有之義，另外還包括便利當(dāng)事人原則，即在行政活動中應(yīng)當(dāng)采取便利當(dāng)事人的方式來進(jìn)行，不得增加當(dāng)事人的程序負(fù)擔(dān)。例如提供便利的交款渠道，或者是設(shè)置集中辦理行政業(yè)務(wù)的政務(wù)服務(wù)中心等。在行政活動中應(yīng)當(dāng)將便利當(dāng)事人放到一個至關(guān)重要的位置，這也是建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)有之義。

其二，增加權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則主要包括兩方面的內(nèi)涵，一方面是行政效能原則，該原則解決了行政權(quán)力來源的問題，為保障政令有效，提供相應(yīng)的執(zhí)法手段提供了法律保障；另一方面是指行政責(zé)任原則，從行政法基本原則出發(fā)要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其違法行政行為的法律責(zé)任能夠更好地保障性對相對人的權(quán)利，同時也能通過增加責(zé)任的方式來要求行政機(jī)關(guān)積極、合法的進(jìn)行行政管理活動。

其三，增加誠實守信原則。行政法中的誠實守信原則要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行信息公開時，不論是向其他行政機(jī)關(guān)，還是向一般的社會公眾、企業(yè)或者組織提供信息都應(yīng)當(dāng)保證其所提供的信息是真實、全面、有效的信息。另外誠實守信原則還包括另一層含義——保護(hù)公民的信賴?yán)?，這要求行政機(jī)關(guān)非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷和變更已生效的行政決定。若是行政決定可以朝令夕改，那么行政機(jī)關(guān)的權(quán)威信得不到保障，也會是行政行為失去公信力，因此保護(hù)公民信賴?yán)媸种匾?/p>

五、結(jié)語

行政法的進(jìn)步和發(fā)展意味著現(xiàn)代人們對行政法治的追求，對服務(wù)型行政的追求，在建設(shè)法治國家、法治政府的過程中，注重行政法基本原則體系的構(gòu)建是十分重要的內(nèi)容。目前我國行政法的基本原則主要體現(xiàn)在政策性文件和學(xué)者理論研究中，只有理論研究的不斷完善和進(jìn)步才能使得完整的行政法基本原則體系在立法文件中得以體現(xiàn)，才能促進(jìn)行政立法的進(jìn)步，進(jìn)而規(guī)范我國的行政秩序，改善行政環(huán)境。

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Discussion on Reconstruction of Modern Principles of Administrative Law

WANG Ying

（Faculty of Law， Henan Police Academy， Zhengzhou Henan 450046， China）

Abstract： With the economic development， the market environment has become more and more complex， in order to maintain the market order and competition， often by the public authority of the State to control and regulate markets and use the executive power of the State to further expand. Constraints on executive power in this environment is becoming more and more important， the increasingly prominent role of administrative law. Administrative law is the most important but also the most basic principles of administrative law， you should become one of our key research topics. After all， specific legal system cannot solve all the problems that exist in reality， only through the principal provisions to increase flexibility in administrative law， enhancing the applicability of administrative law， administrative law can really play regularly.

Key words： administrative law； basic principles； the principle of legality； principle of reasonableness； principle of honesty and trustworthiness

（責(zé)任編輯：桂杉杉）