推行水污染合作治理模式的法治路徑

張文松　蔡守秋

摘要：破解水污染管制困局需以環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)型為切入點(diǎn)。合作治理的環(huán)境政策是一種應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的宏觀策略，需要在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)切實(shí)踐行。推行水污染合作治理模式的法治路徑是：以環(huán)境法合作原則為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)治理主體上的“官民共治”、治理層級(jí)上的“上下協(xié)力”、治理方式上的“剛?cè)岵?jì)”、司法監(jiān)督上的“雙管齊下”，形成環(huán)境行政權(quán)、環(huán)境司法權(quán)與社會(huì)自治權(quán)良性互動(dòng)的水污染治理網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：水污染；管制；合作

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）05-0057-04

長(zhǎng)期以來，我國(guó)水污染防治以“命令—控制”型管制模式為基礎(chǔ)，通過立法不斷強(qiáng)化政府的環(huán)境行政權(quán)力。水資源作為一種典型的公眾共用物，其使用涉及眾多主體，單向的行政管制模式難以調(diào)動(dòng)多元利益主體防治水污染的積極性。在此背景下，2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求“堅(jiān)持政府與市場(chǎng)協(xié)同，堅(jiān)持全民參與，形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的水污染防治新機(jī)制”，2016年出臺(tái)的國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步提出“構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾合作共治的環(huán)境治理體系”，2016年12月7日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了我國(guó)《水污染防治法修正案（草案）》。借《水污染防治法》修訂之際，探討如何構(gòu)建科學(xué)有效的水污染合作治理模式，對(duì)于防治水污染、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)供給，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、推行水污染合作治理模式的客觀原因

政府作為水污染防治相關(guān)法規(guī)政策的制定者、執(zhí)行者和管理者，通常被認(rèn)為是進(jìn)行水污染防治的最佳主體。然而，現(xiàn)實(shí)中水污染現(xiàn)象大量發(fā)生在一定程度上反映了以政府管制為主導(dǎo)的水污染防治模式已陷入困境。

1.行政分割的治理體制是造成水污染管制困局的制度性因素

流域內(nèi)的水量、水質(zhì)、地表水、地下水之間具有高度依存性，而傳統(tǒng)水污染管制模式將流域的上下游、左右岸、干支流劃歸不同的地方政府管理，導(dǎo)致“多龍治水”的局面。另外，水污染管制模式片面強(qiáng)化政府的管制權(quán)力，而府際之間、政府部門之間存在利益博弈，政府層面在很多情況下難以在水污染防治中進(jìn)行互動(dòng)、協(xié)同。具體而言：一是水污染問題屬地化治理導(dǎo)致地方政府的自利化傾向。地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)，對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的排污要求往往比較寬松，甚至出臺(tái)模糊性政策讓排污企業(yè)在適用時(shí)可以有所變通。二是水污染問題屬地化治理造成政府環(huán)境管制的權(quán)威性不足。在條塊分割的“碎片化”管制模式下，地方政府難以對(duì)損害流域整體利益的環(huán)境違法行為進(jìn)行有效的約束和懲處。

2.水污染防治權(quán)利配置的封閉性造成公眾參與不足

公眾既是水污染的受害者，也是水污染防治法律實(shí)施的監(jiān)督者、參與者，更是水污染防治成果的直接受益者。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)水污染防治采取行政管制模式，現(xiàn)行《水污染防治法》對(duì)權(quán)利的配置表現(xiàn)出明顯的封閉性：相關(guān)法條圍繞著對(duì)政府賦予各項(xiàng)行政管理權(quán)而展開，僅有少數(shù)條款規(guī)定了公眾的水環(huán)境保護(hù)權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中公眾往往是被動(dòng)地參與水污染防治，存在明顯的水污染防治依賴政府的思想，其作為水污染防治主體的責(zé)任意識(shí)嚴(yán)重不足。①2015年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》從程序上對(duì)公眾參與水污染防治提供了保障，但該辦法立法層級(jí)較低，相關(guān)規(guī)定較為原則，約束力有限。

3.水污染管制權(quán)力運(yùn)行的單向性造成企業(yè)治污積極性不高

依據(jù)現(xiàn)行法律，水污染管制權(quán)力遵循命令—服從、違法—處罰的單向運(yùn)行邏輯。但企業(yè)是理性經(jīng)濟(jì)人，其行為主要受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。在政府環(huán)境管制的威懾下，企業(yè)會(huì)“理性”地對(duì)待相關(guān)法律。②當(dāng)水污染問題受到廣泛關(guān)注且排污成本較低時(shí)，為了爭(zhēng)取利益相關(guān)者的支持，企業(yè)會(huì)積極采取排污措施，向外界展示防治水污染的決心和形象。在獲得支持和良好聲譽(yù)后，企業(yè)往往考慮經(jīng)濟(jì)利益而擱置治污措施。這種象征性地防治水污染的現(xiàn)象是企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力與政府環(huán)境管制的外在壓力共同作用的結(jié)果，是企業(yè)消極防治水污染的表現(xiàn)。

4.監(jiān)督缺失導(dǎo)致水污染管制乏力

我國(guó)現(xiàn)行《水污染防治法》缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》僅對(duì)環(huán)境民事公益訴訟作了規(guī)定。2015年7月最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的重點(diǎn)是如何對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟，包括水污染在內(nèi)的環(huán)境污染問題不在試點(diǎn)范圍內(nèi)。實(shí)際上，環(huán)境行政公益訴訟才是督促政府規(guī)范行使環(huán)境行政權(quán)力、保護(hù)環(huán)境公益的主要司法途徑?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟的立法集中在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，這導(dǎo)致對(duì)水污染問題的監(jiān)督錯(cuò)位：司法機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體只能借助于環(huán)境民事公益訴訟制度對(duì)企業(yè)等私主體的水污染行為進(jìn)行監(jiān)督，最應(yīng)該接受監(jiān)督的政府環(huán)境行政行為由于環(huán)境行政公益訴訟制度缺失而得以逃避監(jiān)督。③監(jiān)督缺失在一定程度上導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)力擴(kuò)張甚至被濫用，削弱了水污染管制的效力。

上述分析表明，水污染管制模式已經(jīng)陷入困境。近年來，國(guó)家在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和“十三五”規(guī)劃綱要中提出了環(huán)境合作治理的新思路。合作治理是環(huán)境治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求，是破解水污染管制困局的新模式。

二、水污染合作治理的法理基礎(chǔ)

合作治理已成為一項(xiàng)公認(rèn)的環(huán)境法原則，學(xué)者們從多個(gè)角度對(duì)這一原則進(jìn)行了比較全面的詮釋。如有學(xué)者認(rèn)為：“廣義的合作原則是指，政府、人民、產(chǎn)業(yè)界等所有環(huán)境使用者為達(dá)成環(huán)境政策之目標(biāo)應(yīng)負(fù)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。進(jìn)一步講，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家與所有社會(huì)力量必須共同合作。”④有學(xué)者提出，環(huán)境法應(yīng)確立民主合作原則，行使管理權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)和分享公共利益的公眾應(yīng)聯(lián)合起來共同制定和實(shí)施影響環(huán)境質(zhì)量的政策和措施，公眾在識(shí)別和爭(zhēng)取環(huán)境公共利益方面應(yīng)與國(guó)家機(jī)關(guān)有平等的權(quán)利。⑤另有學(xué)者認(rèn)為，遵循環(huán)境法合作原則，在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)以解決環(huán)境問題為導(dǎo)向，創(chuàng)造性地制定并實(shí)施化解環(huán)境管制失靈問題的方案，超越傳統(tǒng)環(huán)境管制模式中公私角色的絕對(duì)劃分，使利益相關(guān)者和公眾都可以全過程地參與環(huán)境治理，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和制度建設(shè)的作用。⑥還有一些學(xué)者對(duì)環(huán)境法合作原則的內(nèi)容及其實(shí)施進(jìn)行了具體闡述，指出這一原則包括政府環(huán)境信息公開、公眾參與制定環(huán)境政策等內(nèi)容⑦，該原則的實(shí)施以個(gè)體認(rèn)識(shí)到有主動(dòng)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任為基礎(chǔ)，合作主體包括排污單位、環(huán)保團(tuán)體、個(gè)人以及政府等，在政府內(nèi)部和地方政府之間也須有環(huán)境合作治理，以使所有環(huán)保力量都發(fā)揮最大的環(huán)保效能。⑧

水污染防治不能僅依靠政府管制式的制度“輸血”，還需要不同利益主體持續(xù)地自我“造血”。近年來，合作原則在水污染治理相關(guān)政策中有所體現(xiàn)。除了前述《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中的相關(guān)表述，2016年財(cái)政部發(fā)布的《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》第10條提出，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式開展水污染項(xiàng)目的治理；同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》提出，“拓展公眾參與渠道，營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍”。這些公共政策的推出，有利于將民主商談、民主參與、民主決策的機(jī)制貫穿水污染治理全過程，符合公眾參與水污染治理的利益訴求。以公共政策推動(dòng)水污染治理實(shí)際上是以法律解釋的方式論證公眾參與的合法性，是以制度試錯(cuò)的方式為公眾參與水污染治理的法治化積累經(jīng)驗(yàn)，這有利于推進(jìn)水污染治理主體結(jié)構(gòu)變革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，環(huán)境法合作原則能為水污染治理的相關(guān)立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督提供全過程指導(dǎo)，對(duì)水污染合作治理模式建構(gòu)起到根本性指導(dǎo)作用。

三、我國(guó)水污染合作治理的法治完善

我國(guó)水污染防治任務(wù)的艱巨性要求理論界和實(shí)務(wù)界另辟思路，構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾合作治理模式，實(shí)現(xiàn)水污染治理層級(jí)上的“上下協(xié)力”、主體上的“官民共治”、方式上的“剛?cè)岵?jì)”、司法監(jiān)督上的“雙管齊下”，形成環(huán)境行政權(quán)、環(huán)境司法權(quán)與社會(huì)自治權(quán)良性互動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)。

1.以權(quán)責(zé)優(yōu)化配置為導(dǎo)向重構(gòu)水污染治理組織

水污染管制模式過于強(qiáng)調(diào)自上而下的壓制式任務(wù)安排，抑制了制度創(chuàng)新的活力和個(gè)體能動(dòng)性的發(fā)揮。在水污染治理任務(wù)日趨繁重的條件下，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注政府、污染者、公眾等治理主體的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成水污染合作治理的三維模型。該模型保留管制模式的科層制內(nèi)核，同時(shí)體現(xiàn)合作共治的民主化特性，通過構(gòu)建政府、污染者與公眾之間的聚合責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)公私合作的依賴性，實(shí)現(xiàn)水污染治理的“上下協(xié)力”。具體而言，一是以行政權(quán)力優(yōu)化配置為導(dǎo)向，建立分級(jí)分區(qū)的水污染防治體制?！胺旨?jí)”主要解決縱向?qū)用娴闹醒肱c地方水污染防治權(quán)力劃分問題，“分區(qū)”主要解決橫向?qū)用娴牡胤秸g、地方政府與其職能部門之間的水污染防治責(zé)任一體化承擔(dān)問題。中央要立足全局，著重于水的生態(tài)屬性，對(duì)流域污染治理的初始事權(quán)在國(guó)務(wù)院及其水利部、環(huán)保部等中央機(jī)構(gòu)層面進(jìn)行分配，具體事權(quán)遵循分區(qū)域統(tǒng)籌安排的原則在省級(jí)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行二次分配。二是以落實(shí)責(zé)任為導(dǎo)向，實(shí)行水生態(tài)功能的分區(qū)管理。通過“流域—控制區(qū)—控制單元”層層劃定水生態(tài)功能區(qū)，將水污染防治目標(biāo)和任務(wù)納入各級(jí)政府的績(jī)效考核體系，實(shí)行黨政同責(zé)。三是以利益平衡為導(dǎo)向，拓展公眾參與水污染治理的范圍，強(qiáng)化水污染治理的民主性。在水污染治理領(lǐng)域，如何使公眾通過個(gè)體行動(dòng)的方式有效參與，或者形成一定范圍內(nèi)的社會(huì)自治組織“使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來”，是比發(fā)揮法律的規(guī)范作用更為重要的事情。

2.以公眾全過程參與為中心建構(gòu)合作機(jī)制

水污染合作治理較之傳統(tǒng)管制模式的明顯優(yōu)勢(shì)是，通過促成政府、企業(yè)與公眾之間的協(xié)同合作，提高水污染治理的質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)水污染治理的“官民共治”。發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)要做到兩點(diǎn)：一是強(qiáng)化公眾參與水污染治理決策的深度和廣度。水污染治理主體結(jié)構(gòu)民主化是相關(guān)決策具有合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)，因此，在水污染治理決策環(huán)節(jié)，不僅要賦予公眾程序性權(quán)利，如對(duì)水源地取水口水質(zhì)、流域水質(zhì)、流域內(nèi)重點(diǎn)污染源等信息的知情權(quán)，還要賦予公眾在水污染治理規(guī)則制定等方面的實(shí)體性權(quán)利，增強(qiáng)政策實(shí)施的可能性。二是建立對(duì)水污染執(zhí)法權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制。這需要政府部門為公眾提供民主化、制度化參與途徑，如吸收公眾參與水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，由公眾監(jiān)督當(dāng)?shù)厮廴疚锱欧艠?biāo)準(zhǔn)是否符合國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是否符合當(dāng)?shù)厮h(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。另外，政府要建立針對(duì)水污染行為的線索舉報(bào)、證據(jù)收集機(jī)制，如通過環(huán)保部門的微信公眾號(hào)、微博等渠道開展污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)，既發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督企業(yè)排放污染物的違法行為，又防范官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。從根本上講，公眾參與水污染治理之所以能達(dá)到良好的治理效果，在于這種治理模式內(nèi)含著對(duì)政治輸出秩序的自愿性遵從。它“既體現(xiàn)為一種以權(quán)利、協(xié)商、自主和自治為關(guān)鍵詞的社會(huì)行動(dòng)，又體現(xiàn)為一種對(duì)民主決策和科學(xué)決策特別重視的治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)”⑨，從合法性、合理性兩個(gè)層面使水污染治理法治化、民主化。

3.以環(huán)境契約為基礎(chǔ)建構(gòu)合作規(guī)則

水污染合作治理模式下多元主體之間的關(guān)系比較復(fù)雜，在以剛性的法律規(guī)則對(duì)各主體的行為進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，有必要通過一定的柔性手段將政府的環(huán)境管制權(quán)與公眾的環(huán)境參與權(quán)進(jìn)行統(tǒng)合，實(shí)現(xiàn)水污染治理方式上的“剛?cè)岵?jì)”，形成全民防治水污染的格局。具體可以考慮兩條路徑：一是以環(huán)境協(xié)議為基礎(chǔ)架構(gòu)公私合作的規(guī)范體系。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)1990年《協(xié)商制定規(guī)則法》的相關(guān)規(guī)定，制定反映主體間利益需求的協(xié)商性規(guī)則，指導(dǎo)政府、排污者和其他利益相關(guān)者（環(huán)保團(tuán)體、消費(fèi)者等）進(jìn)行水污染合作治理的討論與協(xié)商。這種平等式合作并不意味著政府環(huán)境行政的權(quán)威性下降，而是從新的視角看待政府與各類私主體——個(gè)人、排污者、非政府組織等之間的關(guān)系。這種協(xié)商使不同主體在水污染治理中更具合作性和包容性，政府以促進(jìn)環(huán)境公共利益為目標(biāo)將治理成本和任務(wù)適當(dāng)轉(zhuǎn)移給私主體并與其共擔(dān)治理責(zé)任，從而避免水污染管制模式中公私之間溝通、協(xié)調(diào)不足的弊端。⑩二是建立環(huán)境委托人制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自我規(guī)制。對(duì)此，可以借鑒德國(guó)《水資源法》《聯(lián)邦污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，要求排放污水達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)必須設(shè)立一個(gè)或數(shù)個(gè)水體保護(hù)委托人，該委托人獨(dú)立于企業(yè)和行政機(jī)關(guān)。環(huán)境委托人制度實(shí)際上是一種契約式工具，既包含委托人與排污企業(yè)之間的委托關(guān)系，又包含企業(yè)與政府之間的契約關(guān)系。政府與企業(yè)通過契約達(dá)成一種合意：如果企業(yè)通過水體保護(hù)委托人進(jìn)行自我規(guī)制，則可免除定期或不定期接受環(huán)境行政檢查的義務(wù)。B11這種自我規(guī)制意味著排污企業(yè)可以自行決定實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的手段，甚至可以在一定程度上決定要實(shí)現(xiàn)的環(huán)境目標(biāo)。這種制度能激勵(lì)排污企業(yè)自行設(shè)計(jì)、自愿實(shí)施比政府規(guī)制更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在提高水污染治理效率的同時(shí)降低守法成本。

4.以建立環(huán)境行政公益訴訟制度為進(jìn)路完善環(huán)境司法機(jī)制

在傳統(tǒng)的水污染管制模式中，政府權(quán)力運(yùn)行具有單向性、封閉性特征，政府行為在有些情況下并不代表公益。我國(guó)亟須建立強(qiáng)有力的環(huán)境行政公益訴訟制度，與現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度“雙管齊下”，強(qiáng)化環(huán)境司法監(jiān)督。具體制度設(shè)計(jì)是：拓寬環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍，在肯定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的同時(shí)，保障符合一定條件的環(huán)保組織及其他主體提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，以充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督作用。可以通過全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)立法解釋或最高人民法院出臺(tái)司法解釋的方式，將損害環(huán)境公益的行政行為納入《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)制范圍，同時(shí)設(shè)置訴前程序，規(guī)定環(huán)保組織及其他主體提起環(huán)境行政公益訴訟之前，需督促環(huán)保部門在一定期限內(nèi)采取有效的污染防治措施，期限屆滿后環(huán)保部門仍未采取有效行動(dòng)的，方可提起環(huán)境行政公益訴訟。另外，環(huán)境行政公益訴訟中的污染產(chǎn)生機(jī)理分析、污染與損害之間的因果關(guān)系認(rèn)定等均需專業(yè)技術(shù)，法官難以獨(dú)立完成，因而有必要建立“準(zhǔn)環(huán)境法官”或環(huán)境陪審員制度?？稍诟骷?jí)法院設(shè)立環(huán)境司法專家?guī)?，根?jù)案件審判需要，隨機(jī)抽取若干名專家對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的環(huán)境污染問題提供處理意見，必要時(shí)作為證人出庭作證。B12

注釋

①參見李士林：《水資源危機(jī)：政府治理模式研究》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2012年，第159頁(yè)。

②參見魏治勛：《法的“規(guī)范性稀薄化”及其歷史譜系》，《法學(xué)評(píng)論》2012年第2期。

③參見王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學(xué)》2016年第6期。

④陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第189頁(yè)。

⑤參見蔡守秋：《環(huán)境資源法學(xué)教程》，武漢大學(xué)出版社，2000年，第420—421頁(yè)。

⑥參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館，2010年，第36頁(yè)。

⑦參見[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社，2012年，第111頁(yè)。

⑧參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第92—93頁(yè)。

⑨林尚立：《政治建設(shè)與國(guó)家成長(zhǎng)》，中國(guó)大百科全書出版社，2008年，第62頁(yè)。

⑩參見戚建剛：《“第三代”行政程序的學(xué)理解讀》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第5期。

B11參見杜輝：《論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

B12參見陳海嵩：《環(huán)境司法“三審合一”的檢視與完善》，《中州學(xué)刊》2016年第4期。

責(zé)任編輯：鄧林

Abstract：In order to solve the problem of water pollution governance， the transformation of environmental governance model should be the logical starting point. The environmental policy of cooperative governance is a macro strategy to deal with the environmental crisis， which needs to practice in the legislation， law enforcement， judicature and other aspects. The path of law construction of water pollution cooperative governance model is based on environmental law principles of cooperation， realizing the subject of "civilians and officials governance"， the levels of "upper and lower governance"， the combined mode of "rigid and soft"， and the judicial supervision along both lines， thus forming the governance network which interconnects with each other among environmental administrative power， environmental judicial power and social autonomy power.

Key words：water pollution； governance； cooperation