農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要守住三條底線

余佶

堅(jiān)持新發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主線，具有政策性強(qiáng)、涉及面廣、群眾關(guān)注度高的特點(diǎn)。2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革……必須守住確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題的三條底線”。當(dāng)前，務(wù)必用底線思維把握好農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向和大局，筑牢改革的三條底線。

一、確保糧食生產(chǎn)能力不降低

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，手中有，心中不慌。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一旦發(fā)生大饑荒，有錢也沒用。在我們這樣一個(gè)有13億多人口的大國(guó)，保障糧食安全始終是國(guó)計(jì)民生的頭等大事。

1.始終高度重視糧食安全問題。解決好吃飯問題始終是治國(guó)理政頭等大事。改革開放以來我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，糧食總產(chǎn)量居世界首位，人均占有量超過世界平均水平，成功實(shí)現(xiàn)用不到世界7%的耕地資源和6%的淡水資源養(yǎng)活了世界約20%的人口，創(chuàng)造了中國(guó)和世界的歷史奇跡。雖然農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，而主要是解決供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力等問題，但目的絕不是要讓糧食生產(chǎn)能力降低，而是要建設(shè)更高水平更高質(zhì)量的糧食供給能力，實(shí)現(xiàn)更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。

2.處理好調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)產(chǎn)能的關(guān)系。2015年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到歷史新高6.21億噸，但與此同時(shí)，庫(kù)存量也達(dá)到歷史新高，糧食實(shí)際進(jìn)口達(dá)1.3億多噸，出現(xiàn)了生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”的悖論局面。這主要是因?yàn)榇罅窟M(jìn)口大豆，而國(guó)內(nèi)玉米等品種由于價(jià)格倒掛導(dǎo)致大量庫(kù)存。因此，需要從供給側(cè)發(fā)力進(jìn)行調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、降成本、去庫(kù)存。2016年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量6.16億噸，比2015年減少0.05億噸，糧食播種面積和糧食單位面積產(chǎn)量均比歷史最高值的2015年有所下降。這里有主動(dòng)調(diào)整的因素，但也要處理好結(jié)構(gòu)調(diào)整與穩(wěn)定產(chǎn)能的關(guān)系，防止借改革之名致使耕地銳減、谷物特別是口糧產(chǎn)量連年下降的情況出現(xiàn)，要確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。從資源條件、需求結(jié)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，“谷物基本自給”就是要保持谷物（主要是稻谷、小麥和玉米三大類）自給率在95%以上，“口糧絕對(duì)安全”就是稻谷、小麥的自給率基本達(dá)到100%。這是保障國(guó)家糧食安全的硬指標(biāo)，也是硬約束。

3.堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記明確指出：我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略為堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在充分考慮農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境承載能力、確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，把農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)由從依靠資源消耗、滿足數(shù)量增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重上，通過優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，增加綠色農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。這就要求在全國(guó)層面嚴(yán)守18億畝耕地紅線，守住16億畝糧食播種面積和14億畝谷物播種面積的底線，推動(dòng)藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略加快落地，依靠科技創(chuàng)新增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。并且要在保證糧食生產(chǎn)優(yōu)先順序的基礎(chǔ)上，善于利用國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和資源，適當(dāng)進(jìn)口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐。同時(shí)高度重視節(jié)約糧食。總之，糧食作為一種戰(zhàn)略物資，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中。

二、確保農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)

黨中央高度重視三農(nóng)問題，從2004年起連續(xù)14年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”工作的中央“一號(hào)文件”，形成新時(shí)期強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策信號(hào)，“三農(nóng)”領(lǐng)域迎來新的發(fā)展機(jī)遇，糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)民持續(xù)增收。

1.農(nóng)民持續(xù)增收是“三農(nóng)”領(lǐng)域的工作重點(diǎn)。2010—2016年農(nóng)民收入增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)連續(xù)保持7年，2016年農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到12363元，城鄉(xiāng)居民收入倍差2.72，這些都為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了有力支撐和發(fā)展底氣。歷史事實(shí)告訴我們，什么時(shí)候我們黨把農(nóng)民問題解決得好，什么時(shí)候農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作抓得緊，改革就順利進(jìn)行、事業(yè)就蓬勃發(fā)展。

2.補(bǔ)上全面建成小康社會(huì)短板的必然要求。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。2016年，我國(guó)還有4335萬(wàn)農(nóng)村貧困人口；2016年，農(nóng)民人均可支配收入雖然增幅總體仍高于城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)率，但實(shí)際增幅較往年已經(jīng)明顯放緩，為近13年來最低。這主要是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)向中高速，依靠工業(yè)化城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的能力呈邊際遞減，促進(jìn)農(nóng)民工資增長(zhǎng)難度加大。此外，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低，持續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的政策也將面臨轉(zhuǎn)型和調(diào)整，持續(xù)大幅增加財(cái)政“三農(nóng)”投入空間有限，經(jīng)營(yíng)性收入和轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)速度面臨放緩。因此，要在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，通過多層次多渠道千方百計(jì)幫助農(nóng)民增收得實(shí)惠，努力補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的短板。

3.政府和市場(chǎng)共同發(fā)力促進(jìn)農(nóng)民增收。促進(jìn)農(nóng)民增收，需要協(xié)同發(fā)揮好政府和市場(chǎng)“兩只手”作用。要深度挖掘農(nóng)業(yè)多種功能，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，完善農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；深入開展精準(zhǔn)扶貧，廣辟農(nóng)民增收致富門路。要加快農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，解決資源錯(cuò)配和高庫(kù)存問題，做好政策性糧食庫(kù)存消化工作。此外，要完善“三權(quán)分置”，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)；改革財(cái)政支農(nóng)投入使用機(jī)制等?？傊陨罨母锎龠M(jìn)農(nóng)民增收。

三、確保農(nóng)村穩(wěn)定不出問題

由于我國(guó)農(nóng)村地域遼闊，農(nóng)民居住分散，鄉(xiāng)情千差萬(wàn)別，因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革務(wù)必要積極穩(wěn)妥，穩(wěn)步推進(jìn)。

1.堅(jiān)持試點(diǎn)先行、因地制宜。當(dāng)前，如何深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革、如何有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從而切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果、如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，是農(nóng)村改革的關(guān)鍵。這就需要有序推進(jìn)，堅(jiān)持先行試點(diǎn)、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，確定改革的突破口和優(yōu)先順序，明確改革路徑和方式，著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破，從而實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

2.充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)村改革要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，保障農(nóng)民的選擇權(quán)，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性。政府可以示范和引導(dǎo)，但不以政府主觀意志代替農(nóng)民主體作用，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。要民主決策，涉及成員權(quán)利的重大事項(xiàng)都要充分發(fā)揚(yáng)民主，如成員身份確認(rèn)、資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置等問題不應(yīng)由干部決定，而應(yīng)由農(nóng)村群眾民主討論決定。要保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不論是改革方案的制定還是具體組織實(shí)施，以及改革之后建立管理制度，都要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體成員的監(jiān)督管理權(quán)利。

3.加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理。要推動(dòng)形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制，特別是要加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。根據(jù)鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，注重補(bǔ)農(nóng)村短板、揚(yáng)農(nóng)村長(zhǎng)處，強(qiáng)化村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能。切實(shí)加強(qiáng)基層黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，提升鄉(xiāng)村治理水平。培育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相契合、與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和新鄉(xiāng)賢文化。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)系到生產(chǎn)力調(diào)整和生產(chǎn)關(guān)系變革，著力解決結(jié)構(gòu)性體制性矛盾，必將是一個(gè)長(zhǎng)期過程。有關(guān)部門必須始終保持清醒頭腦，將維護(hù)糧食安全、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定作為核心利益，劃出紅線、亮明底線，直面困難和挑戰(zhàn)，積極防范改革風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)之策，才能牢牢掌握改革發(fā)展穩(wěn)定的主動(dòng)權(quán)，不斷開創(chuàng)“三農(nóng)”事業(yè)新局面。

（作者：中國(guó)浦東干部學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理教研部副主任、長(zhǎng)三角研究院副院長(zhǎng)）

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