軍民融合提升空管應(yīng)急處置能力策略研究

王新語+馬迎

[摘 要]近年來，深化拓展軍事斗爭準(zhǔn)備和應(yīng)對搶險(xiǎn)救災(zāi)等非戰(zhàn)爭軍事行動都考驗(yàn)著我國的空管應(yīng)急處置能力。從應(yīng)急處置實(shí)踐看，我國空管應(yīng)急處置能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家領(lǐng)空安全需求有差距，與發(fā)達(dá)國家相比也存在一定的差距。如何縮短差距，要走軍民融合道路，從體制建設(shè)、法制建設(shè)、能力建設(shè)以及物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)共享等方面入手，盡快構(gòu)建適應(yīng)新形勢新任務(wù)需要的空管應(yīng)急處置體系，盡快提升國家空管應(yīng)急處置能力。

[關(guān)鍵詞]軍民融合；空管；應(yīng)急處置能力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.167

1 軍民融合提升國家空管應(yīng)急處置能力現(xiàn)實(shí)而迫切

首先，軍民融合是國家空管應(yīng)急處置能力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢需求的必然選擇?？展軕?yīng)急處置能力是國家綜合管理能力的重要組成部分，也代表著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。雖然我國已經(jīng)頒布了《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》，民航空管部門也積極開展應(yīng)急管理工作，軍航也頒布了相關(guān)規(guī)章制度，但軍地雙方融合不夠。從空管應(yīng)急處置的角度思考，軍民融合程度不高的問題比較突出，與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、國際地位以及我國自然災(zāi)害頻發(fā)的實(shí)際情況之間存在諸多不適應(yīng)，解決這些不適應(yīng)，必須加強(qiáng)軍民融合。

其次，軍民融合是積極鞏固發(fā)展空管應(yīng)急處置實(shí)踐成果的必然選擇。長期以來，我國空管工作中軍航發(fā)揮著主體作用，無論是飛行管制還是空域管理都是由空軍統(tǒng)一主導(dǎo)組織實(shí)施。實(shí)踐證明，這種體制符合我國國情。隨著我國民航事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及由于自然災(zāi)害、恐怖活動引發(fā)的突發(fā)性事件不斷，僅僅依靠軍航空管應(yīng)急處置，一方面，因民航力量參與不足，造成國家航空力量資源浪費(fèi)；另一方面，也會因?yàn)檐姾絾畏矫鎽?yīng)急處置輻射面不夠?qū)挕⒖者\(yùn)力量不足等原因影響應(yīng)急處置效果。所以，要提高我國空管應(yīng)急處置能力，必須通過軍民融合，實(shí)現(xiàn)各種功能要素的統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一調(diào)度。

最后，軍民融合是空管系統(tǒng)提升應(yīng)急處置能力的必然選擇?？展芄ぷ?，管的是國家空域資源，維護(hù)的是國家領(lǐng)空安全，追求的是國家經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)效益與國家主權(quán)領(lǐng)空安全利益相統(tǒng)一。在新的歷史時(shí)期，平戰(zhàn)結(jié)合、軍民融合已經(jīng)成為鞏固國防、發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)軍的重要方式。因此，國家應(yīng)急行動必須統(tǒng)一組織。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須從空管應(yīng)急處置能力建設(shè)入手，走軍民航融合發(fā)展模式，共同提升國家空管應(yīng)急處置能力。

2 借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)做法分析我國空管應(yīng)急處置面臨的主要問題

從西方發(fā)達(dá)國家的空域資源管理實(shí)踐體現(xiàn)了全方位、體系化的軍民融合思路。它們的做法經(jīng)驗(yàn)值得我們研究借鑒。

第一，西方國家在空域資源管理機(jī)制上軍民融合，分工協(xié)作嚴(yán)密。西方國家在空管體制建設(shè)上主要有三種模式：第一種是以美國、加拿大以及日本等國家為代表的國家政府統(tǒng)一管理模式，就是國家對各種空管應(yīng)急處置工作采取統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮；第二種是以英國和澳大利亞為代表的統(tǒng)籌應(yīng)急處置管理模式，就是在國家設(shè)置統(tǒng)一的空管機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部平時(shí)區(qū)分軍航民航并列平行管理，但應(yīng)急事件處置時(shí)實(shí)行統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)運(yùn)作；第三種模式是以法國、南非等國家為代表的軍民合作型管理模式，就是軍航民航各自設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，但必須互相派遣工作人員到對方的機(jī)構(gòu)中協(xié)調(diào)組織應(yīng)急處置工作。從以上的三種模式來看，無論是哪一種，都強(qiáng)調(diào)了在空管應(yīng)急處置中的軍民融合，基本實(shí)現(xiàn)了空管應(yīng)急處置工作一體化。而我國當(dāng)前制約軍民融合提升空管應(yīng)急處理能力的一個重要瓶頸是軍民航應(yīng)急處置體系分屬于兩個不同管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致應(yīng)急指揮兼容性不強(qiáng)，影響了應(yīng)急響應(yīng)與處置效果。

第二，西方國家在空域資源共享上軍民融合，推動互利互惠?？沼蚴菄夜操Y源的一部分，發(fā)達(dá)國家不斷推動空域管理改革，以實(shí)現(xiàn)公共資源高效利用。例如美國，雖然軍航擁有固定的空域劃分，但這部分空域不專屬于軍航，聯(lián)邦航空局擁有使用和調(diào)度權(quán)；同樣，德國和英國軍航如果不進(jìn)行訓(xùn)練或者軍事行動結(jié)束，空域就交給民航使用。由此可見，發(fā)達(dá)國家在空域使用中沒有完全界定軍民航區(qū)域，而是采取了動態(tài)管理、軍民融合使用的方式。這種空管機(jī)制，不僅促進(jìn)了空域資源共享，而且在相互配合中增強(qiáng)了協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)能力，為空管應(yīng)急處置中的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)配合奠定了基礎(chǔ)，也為空管應(yīng)急處置優(yōu)勢互補(bǔ)、互利互惠進(jìn)行著常態(tài)化的日常磨合與演練。而我國長期以來，軍民航空管實(shí)行雙軌分治，由于相互之間管制重點(diǎn)、流程、方法和手段等不一致，不僅客觀上存在空域資源利用效益低、相互協(xié)作共享資源難等問題，而且空管應(yīng)急處置機(jī)制不完善、整體協(xié)同行動能力不強(qiáng)的問題也比較突出。

第三，西方國家在應(yīng)急處置行動上軍民融合，處置流程暢通。發(fā)達(dá)國家在空管應(yīng)急處置中，政令暢通、行動迅及、執(zhí)行力強(qiáng)、成效顯著。不少國家軍航長期在民用航空管理部門派駐專門聯(lián)絡(luò)人員，如需進(jìn)行空域軍事管制或者軍民合作進(jìn)行應(yīng)急處置時(shí)，在專門聯(lián)絡(luò)員參與下，能使空域使用管制轉(zhuǎn)接工作迅即實(shí)現(xiàn)，確?？展芄ぷ餮杆俎D(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)。英國不僅建立了統(tǒng)一的空管中心，而且軍民航可以使用統(tǒng)一的系統(tǒng)管理平臺，進(jìn)行信息溝通和資源共享，最大限度地消除了軍民航空管工作的體制壁壘，確保了空管應(yīng)急處置工作的無縫隙銜接。在我國空管應(yīng)急處置過程中軍方力量“單打獨(dú)斗”的問題還比較突出，軍地力量整合不力、資源共享不力、聯(lián)動機(jī)制不力等問題，嚴(yán)重制約著空管應(yīng)急處置的行動效果。

第四，西方國家在空管法制建設(shè)上軍民融合，法律體系完備。發(fā)達(dá)國家在空管應(yīng)急處置實(shí)踐中，一條典型的成功做法是通過立法來保證軍民融合。他們建立了以航空法為主體法，其他配套法規(guī)為支撐的空管法律法規(guī)體系，為軍民一體應(yīng)急處置提供了法律保障。空管突發(fā)事件發(fā)生后，軍地雙方能根據(jù)法律規(guī)定，各司其職、各盡其責(zé)，迅速投入到應(yīng)急處置工作中。而我國空管立法工作尚處于探索之中，運(yùn)用法制手段處置空管突發(fā)情況的基礎(chǔ)還比較薄弱。不少地方政府在法制建設(shè)中，運(yùn)用空中力量處置突發(fā)事件的意識還不強(qiáng)。由于相關(guān)法規(guī)制度不完善，整合國家航空力量用于應(yīng)急處置行動還缺少法律依據(jù)。

3 軍民融合提升空管應(yīng)急處置能力的主要策略

（1）強(qiáng)化軍民融合空管應(yīng)急處置的組織領(lǐng)導(dǎo)管理。在我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)、社會矛盾日益凸顯、自然災(zāi)害頻發(fā)和國際國內(nèi)反恐形勢嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，良好的空管應(yīng)急處置工作既是富國保障，也是強(qiáng)軍之路。好風(fēng)憑借力，融合正當(dāng)時(shí)。要從統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的國家戰(zhàn)略層面，以提升國家空管應(yīng)急能力為突破口，由國家空管委牽頭，軍隊(duì)主導(dǎo)，民航及相關(guān)地方力量融入，堅(jiān)持把國家安全、空防安全、政權(quán)安全放在第一位，按照管防一體、平戰(zhàn)一體、軍民一體的原則，加大空管頂層管理統(tǒng)籌力度、優(yōu)化空域資源統(tǒng)籌配置、改進(jìn)熱點(diǎn)繁忙地區(qū)管控機(jī)制與技術(shù)、完善空管應(yīng)急處置行動響應(yīng)預(yù)案，使國家安全核心利益與民航經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益相統(tǒng)一，軍民共同推動國家空管能力整體提升。

（2）構(gòu)建軍民融合空管應(yīng)急處置的聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)高效的軍民航空管應(yīng)急處置，必須構(gòu)建科學(xué)的聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制，以確保相互關(guān)系協(xié)調(diào)、共同迅即反應(yīng)、高效處置突發(fā)情況。在改革實(shí)踐層面，應(yīng)繼續(xù)探索軍民航管制員合署辦公的運(yùn)行機(jī)制。2001年，上海APEC會議期間，嘗試了空軍航空管制部門為主，海軍東航和民航華東空管部門領(lǐng)導(dǎo)和骨干參加的合署辦公、共同值班，首次實(shí)現(xiàn)了“空海軍聯(lián)合、軍民航一體”的聯(lián)合航空管制協(xié)調(diào)模式。類似這種模式，在2008年汶川抗震救災(zāi)和奧運(yùn)安保中也進(jìn)行了探索完善。這種“面對面協(xié)同、一體化空管”模式為空中異常情況的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和迅速處置贏得了時(shí)間，大大增強(qiáng)了軍民航聯(lián)合快速反應(yīng)和聯(lián)合應(yīng)急處置能力。當(dāng)然，這種聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制，不是簡單地合署辦公，并且有了完備的信息系統(tǒng)后還不一定要合署辦公。這種聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制，必須是軍民航空管雙方使命上聯(lián)、理念上聯(lián)、力量上聯(lián)、手段上聯(lián)、責(zé)任上聯(lián)，特別要把維護(hù)國家核心利益的使命變成具體任務(wù)和行為準(zhǔn)則，把共同責(zé)任變成思維習(xí)慣、法律法規(guī)和空管文化。

（3）加強(qiáng)軍民融合空管應(yīng)急處置的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？茖W(xué)航空管制活動需要相應(yīng)技術(shù)設(shè)備設(shè)施作為基本手段和物質(zhì)基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本路徑應(yīng)是：通過建設(shè)軍民航共享的空管網(wǎng)絡(luò)化信息系統(tǒng)，把軍民雙方高性能遠(yuǎn)程警戒引導(dǎo)雷達(dá)、一二次航管雷達(dá)、機(jī)載應(yīng)答機(jī)、軍隊(duì)空管綜合信息網(wǎng)及敵我識別器等設(shè)備集成起來，以實(shí)現(xiàn)對空中目標(biāo)的實(shí)時(shí)探測和識別、對每批飛行活動的精準(zhǔn)掌握與調(diào)配，從而為空管應(yīng)急處置奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)與物質(zhì)基礎(chǔ)。必須著眼國家領(lǐng)空安全核心利益與民航發(fā)展需求，加強(qiáng)系統(tǒng)整體統(tǒng)籌，進(jìn)行一體化建設(shè)。這樣既有利于增強(qiáng)空域資源高效管理，提高空管系統(tǒng)的容量，縮短空管系統(tǒng)的反應(yīng)時(shí)間，提升應(yīng)急處置的質(zhì)量效益，又有利于軍民航空管技術(shù)設(shè)備設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一管理，縮短空管系統(tǒng)研制與建設(shè)周期、優(yōu)化經(jīng)費(fèi)與物資及技術(shù)投入，使軍民航空管應(yīng)急處置基礎(chǔ)性建設(shè)向深度融合發(fā)展。

（4）完善軍民融合空管應(yīng)急處置的人才建設(shè)機(jī)制。國家空中力量應(yīng)急處置行動的人才隊(duì)伍，是軍地雙方航空管制員為主體與軍地雙方的特種作戰(zhàn)、公安、消防、海事、防化、醫(yī)療等專業(yè)和準(zhǔn)專業(yè)應(yīng)急行動力量組成的綜合團(tuán)隊(duì)。要立足國家層面，將民用航空的應(yīng)急組織指揮與保障能力建設(shè)與空軍應(yīng)急行動與保障能力建設(shè)同步規(guī)劃、同步推進(jìn)。要針對我國幅員遼闊、突發(fā)事件多而雜、對應(yīng)急處置行動要求高等特點(diǎn)，發(fā)揮空中力量行動快的優(yōu)勢，以空制地。同時(shí)，注重將各專業(yè)人才力量整合起來，按照功能耦合的原理科學(xué)組合，實(shí)行一體化練兵、一體化使用。軍隊(duì)培養(yǎng)的專業(yè)人才退役后，國家要采取政策鼓勵其參加專業(yè)或志愿者隊(duì)伍，在應(yīng)急處置中繼續(xù)發(fā)揮作用。

（5）健全軍民融合空管應(yīng)急處置的航空法律體系。完善的空管應(yīng)急處置相關(guān)法規(guī)，是國家意志及強(qiáng)制力在空管領(lǐng)域得以實(shí)現(xiàn)的根本保證。因此，要實(shí)現(xiàn)軍民融合空管應(yīng)急處置，就必須健全航空法律法規(guī)體系。要在依法治國的大戰(zhàn)略下，強(qiáng)化各層各級各類相關(guān)人員依法應(yīng)對突發(fā)事件的意識。要把利用國家航空力量應(yīng)對突發(fā)事件的立法工作作為重點(diǎn)突出出來，抓緊科學(xué)立法。要加強(qiáng)航空法學(xué)研究，航空法學(xué)雖然處于法學(xué)體系邊緣，但航空法的地位作用隨著我國航空事業(yè)迅猛發(fā)展而日益重要。要把空管應(yīng)急處置的相關(guān)法制建設(shè)作為航空法學(xué)研究的重點(diǎn)之一，不斷豐富發(fā)展理論，更好指導(dǎo)實(shí)踐，使空管應(yīng)急處置工作盡快步入完善的法制化軌道。

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