淺析PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理

李志賢

[摘 要]目前，普遍認(rèn)為PPP不僅能有效解決地方債務(wù)問(wèn)題，緩解債務(wù)壓力，還能將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，提高效率。實(shí)際上并不是所有的公共產(chǎn)品或服務(wù)都適用于PPP模式，也并不一定都能提升效率、降低債務(wù)。PPP模式在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中蘊(yùn)含著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如果運(yùn)作不當(dāng)反而會(huì)增加政府的負(fù)債，加大政府的財(cái)政壓力。因此，在看到PPP模式對(duì)財(cái)政的積極意義的同時(shí)，還要審慎運(yùn)用控制PPP項(xiàng)目，以防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.028

PPP模式本質(zhì)上是一種合作關(guān)系，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。政府通過(guò)PPP模式不僅可以平滑財(cái)政支出，減輕當(dāng)期財(cái)政壓力，預(yù)先享用項(xiàng)目收益，緩解投資資金不足問(wèn)題，同時(shí)還可以規(guī)避財(cái)政限制。但在當(dāng)前我國(guó)財(cái)政預(yù)算和會(huì)計(jì)制度還不完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還可能會(huì)形成新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此在運(yùn)用PPP模式時(shí)，要保證PPP項(xiàng)目在生命周期的順利運(yùn)行，政府要嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而管理的關(guān)鍵在于將PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任與地方財(cái)政的收入和增長(zhǎng)建立相匹配的聯(lián)系，從而將PPP支出責(zé)任有效地控制在10%紅線以?xún)?nèi)。

1 PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

與其他公共投資模式中財(cái)政問(wèn)題比較隱性、容易累積相比，PPP模式中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是比較顯性的。在PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)中，會(huì)采用相關(guān)的財(cái)政工具合理地確定項(xiàng)目成本、內(nèi)部收益率、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，會(huì)運(yùn)用物有所值論證和財(cái)政承受能論證來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效管理。合作雙方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作中可能出現(xiàn)的問(wèn)題會(huì)預(yù)先設(shè)定解決方案，如：邊界條件設(shè)置、重啟談判機(jī)制等。

（1）在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，法律頂層設(shè)計(jì)中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的政策不完善，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏控制。PPP模式在我國(guó)已運(yùn)行了一段時(shí)間，可法律建設(shè)還很不完善，現(xiàn)行的法律規(guī)定大都出自國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等國(guó)家部門(mén)以及地方政府部門(mén)，雖有形成一套監(jiān)管制度，但其政策法規(guī)較為分散，不同部門(mén)出臺(tái)的行政法規(guī)甚至存在重疊、“掐架”的現(xiàn)象，各級(jí)地方政府制定的PPP模式指導(dǎo)意見(jiàn)，從內(nèi)容上看，專(zhuān)門(mén)針對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策很少，致使PPP在推進(jìn)過(guò)程中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏有效的制度保障。

（2）PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中蘊(yùn)含的各種債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理造成負(fù)面影響。相對(duì)于傳統(tǒng)公共融資模式，PPP模式擁有許多優(yōu)勢(shì)，可也隱含著各種政府負(fù)債問(wèn)題，政府承諾在未來(lái)按照PPP合同規(guī)定購(gòu)買(mǎi)社會(huì)資本供給的公共服務(wù)，形成政府直接負(fù)債；政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)和提供政府擔(dān)保如價(jià)格擔(dān)保、通脹擔(dān)保、信用擔(dān)保等形成或有負(fù)債。同時(shí)政府還將面臨或有隱性負(fù)債，如破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等。另外，PPP項(xiàng)目的投資控制難度大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、法律約束和道德約束不足、政府換屆等不確定性因素，都必然導(dǎo)致PPP項(xiàng)目面臨較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（3）地方政府缺乏專(zhuān)業(yè)人才，對(duì)支出責(zé)任無(wú)法完全進(jìn)行科學(xué)的財(cái)務(wù)測(cè)算，擴(kuò)大了PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目是公共項(xiàng)目，涉及公眾利益，執(zhí)行全口徑預(yù)算管理，在實(shí)施過(guò)程中，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)型的PPP項(xiàng)目，對(duì)財(cái)務(wù)支出的測(cè)算要求具有較高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，才能合理確定社會(huì)資本的投資回報(bào)，從而避免社會(huì)資本方通過(guò)看似合理的PPP實(shí)施方案，以政府的補(bǔ)貼方式獲得超額利潤(rùn)。實(shí)踐中地方政府為了PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，往往會(huì)忽視有效的項(xiàng)目識(shí)別和科學(xué)的財(cái)務(wù)測(cè)試，加大了政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）咨詢(xún)機(jī)構(gòu)服務(wù)缺乏深度，前期工作準(zhǔn)備不足；物有所值論證、財(cái)政承受能力論證的方法有待改進(jìn)。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重要參與方，在協(xié)助策劃建設(shè)項(xiàng)目、選擇運(yùn)作模式、確立交易結(jié)構(gòu)、跟蹤融資計(jì)劃和績(jī)效監(jiān)管等全生命周期中發(fā)揮著關(guān)鍵和顧問(wèn)作用，但從目前一些落地的PPP項(xiàng)目的成效看，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)一般只注重某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域或核心環(huán)節(jié)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，在項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值論證和財(cái)政承受能力論證相對(duì)較粗，PPP項(xiàng)目運(yùn)作中許多非市場(chǎng)化項(xiàng)目并沒(méi)有相應(yīng)的對(duì)比數(shù)據(jù)可以參照，特別是有現(xiàn)金流項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算；加上一些可研報(bào)告為了項(xiàng)目包裝無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)真實(shí)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目定量物有所值評(píng)價(jià)難以推進(jìn)，而定性評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏實(shí)際評(píng)價(jià)價(jià)值，避重就輕、粗略定性。甚至出現(xiàn)有些項(xiàng)目未全部完成概算批復(fù)就納入PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍，僅在招標(biāo)文件中約定設(shè)計(jì)變更和造價(jià)計(jì)取的規(guī)則，評(píng)審人員因資源不足，無(wú)法從科學(xué)角度進(jìn)行審慎評(píng)估，導(dǎo)致前期論證工作難以發(fā)揮識(shí)別作用，加大了PPP項(xiàng)目的失敗和違約的風(fēng)險(xiǎn)。

2 PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策和建議

（1）加快PPP法律頂層設(shè)計(jì)，完善政策體系，明確財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的界定和規(guī)范。應(yīng)該盡快形成國(guó)家層面的法律體系，建立一套完整、規(guī)范的PPP法律制度保障，對(duì)PPP項(xiàng)目中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范做明確的界定和規(guī)范。完善PPP合同，確保PPP合同的完整性、規(guī)范性和長(zhǎng)期有效性，讓合作雙方的權(quán)利和利益得到充分的保障。協(xié)調(diào)好各部門(mén)特別是發(fā)改委和財(cái)政部的立法工作，進(jìn)一步明確各執(zhí)行部門(mén)之間的分工、協(xié)調(diào)、審批和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)題，同時(shí)對(duì)PPP模式的五大環(huán)節(jié)的相關(guān)利益主體的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和邊界條件作出明確的規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)和地方的PPP政策文件，對(duì)現(xiàn)有的沖突文件進(jìn)行調(diào)整和深化，出臺(tái)完整的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理制度，進(jìn)一步完善法律體系。

（2）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理體系，建立透明的財(cái)政預(yù)算制度?？茖W(xué)、全面評(píng)估和披露PPP模式中的財(cái)政責(zé)任，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)模型，分行業(yè)建立物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)模板，完善定性分析和定量分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置監(jiān)測(cè)運(yùn)行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。改進(jìn)政府的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，將PPP支出責(zé)任納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，設(shè)置充分的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息披露制度，增強(qiáng)透明度。加強(qiáng)有效報(bào)告和披露PPP模式中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更好地控制在可接受范圍內(nèi)。

（3）建立PPP模式全生命周期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理制度。全生命周期的監(jiān)管制度是有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要前提。PPP模式主要包括五大步驟：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。項(xiàng)目識(shí)別的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是“兩論”的審定，有條件的項(xiàng)目盡量開(kāi)展定量分析，有效地控制PPP支出責(zé)任不超過(guò)一般公共預(yù)算的10%；項(xiàng)目準(zhǔn)備的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是實(shí)施方案中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、邊界條件設(shè)置、績(jī)效付費(fèi)設(shè)置和重啟談判機(jī)制等，要科學(xué)合理地設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配，保證合作雙方承擔(dān)其能最優(yōu)管理的那部分風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)共享，實(shí)現(xiàn)合作收益最大化。項(xiàng)目采購(gòu)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是確保采購(gòu)過(guò)程的公平、公開(kāi)、公正、合法、合規(guī)。項(xiàng)目執(zhí)行主要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在于融資管理和績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付，嚴(yán)格控制融資成本和按績(jī)效支付對(duì)價(jià)；項(xiàng)目移交的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是資產(chǎn)交割和績(jī)效評(píng)價(jià)，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。由于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的不同階段參與監(jiān)管的主體不盡相同，重點(diǎn)監(jiān)管財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)也不同，各監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)不同階段對(duì)項(xiàng)目的參與程度，明確各自的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效率，形成系統(tǒng)化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，切實(shí)將全生命周期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管落實(shí)到位。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目如果操作不好會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府必須主動(dòng)管理PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)對(duì)PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)層次分析結(jié)果，建立每個(gè)步驟財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管主體、監(jiān)管程序和監(jiān)管職責(zé)，制定出有針對(duì)性的措施，才能有效地控制PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，全力保障PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益和公眾利益。

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