供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地整治制度創(chuàng)新初探

項(xiàng)曉敏，金曉斌，2，王溫鑫，黃賢金，周寅康，2

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京大學(xué)自然資源研究中心，江蘇 南京210023）

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地整治制度創(chuàng)新初探

項(xiàng)曉敏1，金曉斌1，2，王溫鑫1，黃賢金1，周寅康1，2

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京大學(xué)自然資源研究中心，江蘇 南京210023）

研究目的：探討供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下土地整治的基本內(nèi)涵、轉(zhuǎn)型方向及其制度構(gòu)建。研究方法：文獻(xiàn)綜述、系統(tǒng)分析。研究結(jié)果：（1）土地整治的功能與轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求具有高度一致性，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可從制度層面為土地整治轉(zhuǎn)型提供重要思路；（2）土地整治在資金融合、公眾參與、資源利用、要素整合、全域規(guī)劃和動(dòng)態(tài)監(jiān)管等方面存在明顯短板，有效的制度供給是支持土地整治轉(zhuǎn)型的根本途徑。研究結(jié)論：（1）土地整治的本質(zhì)是以資源利用效率為落腳點(diǎn)，通過人地關(guān)系轉(zhuǎn)型，滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次需求，增加區(qū)域整體福利；（2）以“需求評估—規(guī)劃引導(dǎo)—權(quán)益保障—融資共建—標(biāo)桿管理—科技服務(wù)”為一體，聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)的區(qū)域土地綜合整治制度體系，可為新時(shí)期土地整治轉(zhuǎn)型提供理論參考。

土地整治；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；制度重構(gòu)；協(xié)調(diào)發(fā)展；資源要素

1 引言

伴隨國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“新常態(tài)”的到來，中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步入各類矛盾日益突出、深化改革攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期[1]。一方面，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨“中等收入陷阱”挑戰(zhàn)，人口紅利持續(xù)下降、土地開發(fā)空間收窄、資本投入無序低效等問題造成社會總供給成本高[2]，而單純依托需求側(cè)發(fā)力的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式存在供需錯(cuò)配、生產(chǎn)失衡等內(nèi)生障礙；另一方面，在城鄉(xiāng)“二元”發(fā)展結(jié)構(gòu)下，以強(qiáng)調(diào)城市化為主的發(fā)展路徑，引發(fā)耕地過度非農(nóng)化、生態(tài)環(huán)境惡化、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化等現(xiàn)實(shí)問題，致使經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束更為緊張?！肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署應(yīng)運(yùn)出臺，成為新時(shí)期推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要頂層設(shè)計(jì)[3]?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》、《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》等一系列國家規(guī)劃及政策，明確了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略定位與總體要求，為深化城市、農(nóng)業(yè)、土地等領(lǐng)域的改革實(shí)踐提供了制度基礎(chǔ)。同時(shí)，學(xué)術(shù)界圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出背景[4]、理論依據(jù)[5]、內(nèi)涵體系[6]以及策略路徑[7]等進(jìn)行了積極探討。土地作為一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體和基礎(chǔ)要素，是宏觀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵著力點(diǎn)[8]。現(xiàn)有研究多偏重宏觀經(jīng)濟(jì)供給側(cè)論證，針對土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究相對較少[8-9]，且多從助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、化解房地產(chǎn)庫存等單一目標(biāo)出發(fā)，分析土地領(lǐng)域的制度供給創(chuàng)新，缺乏從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，以破解資源環(huán)境緊約束為重點(diǎn)，對土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)矛盾和可行路徑進(jìn)行系統(tǒng)分析。

土地整治作為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率的一項(xiàng)政策工具，在保障國家糧食安全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用[10]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，國家戰(zhàn)略格局的調(diào)整變革賦予了土地整治新的歷史使命[11]，《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》要求土地整治應(yīng)堅(jiān)持5大發(fā)展理念，以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，加快土地利用轉(zhuǎn)型，落實(shí)藏糧于地與節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。可見，在全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基調(diào)下，土地整治需更多承擔(dān)穩(wěn)發(fā)展、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的時(shí)代責(zé)任[11]，這無疑要求土地整治在思想、理念、目標(biāo)上升級重塑。鑒于此，本文以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入視角，梳理轉(zhuǎn)型期中國土地整治面臨的現(xiàn)實(shí)需求和關(guān)鍵問題，探討土地整治的基本內(nèi)涵、轉(zhuǎn)型方向及其制度構(gòu)建，以期為新時(shí)期土地整治實(shí)踐及其機(jī)制創(chuàng)新提供參考。

2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地整治內(nèi)涵重構(gòu)

理清供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地整治的內(nèi)在聯(lián)系是避免土地整治轉(zhuǎn)型簡單照搬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“三去一降一補(bǔ)” 5大任務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑的重要前提。土地整治與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在聯(lián)系應(yīng)具有更豐富的外延，即如何以土地整治為平臺，破解區(qū)域發(fā)展中的人、地、資本等要素配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多元目標(biāo)需求。如圖1所示，一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景根源于中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式所帶來的現(xiàn)實(shí)不足[3]，集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展，聚焦為“三農(nóng)問題”；另一方面，土地整治是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要抓手，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效結(jié)合點(diǎn)。因此，土地整治能否通過制度改革和技術(shù)創(chuàng)新，以促進(jìn)區(qū)域土地利用效率、勞動(dòng)要素質(zhì)量和資本邊際報(bào)酬的提高，是其“三去一降一補(bǔ)”落實(shí)與否以及“價(jià)值”釋放高低的基礎(chǔ)。

在供給側(cè)視角下，土地整治的本質(zhì)是以資源利用效率為落腳點(diǎn)，通過人地關(guān)系轉(zhuǎn)型，滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次需求；土地整治的功能是以政府主導(dǎo)供給為主，通過治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，滿足區(qū)域各利益主體的核心需求。由此，土地整治的內(nèi)涵可定義為：在確定權(quán)籍的時(shí)空區(qū)域范圍內(nèi)[12]，針對土地利用現(xiàn)狀與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需求的矛盾所在，以區(qū)域綜合整治為平臺，以土地利用調(diào)控為基本手段，以要素優(yōu)化配置為重要方式，以“三生空間優(yōu)化”為功能載體，以制度機(jī)制創(chuàng)新為核心動(dòng)力，滿足區(qū)域內(nèi)公眾對生產(chǎn)發(fā)展、生活提升、生態(tài)保護(hù)的訴求，支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性活動(dòng)。

圖1 土地整治與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在聯(lián)系Fig.1 The interlink between land consolidation and supply-side structural reform

（1）邏輯定位。厘清土地整治的理論邏輯是明確新時(shí)期土地整治功能及其要素結(jié)構(gòu)的前提。綜觀國內(nèi)外已有研究，對土地整治的功能定位基本一致，即調(diào)整不合理的土地利用和空間組織關(guān)系，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地要素與其他生產(chǎn)要素的合理匹配[10]。資源利用效率是土地整治的邏輯起點(diǎn)，是資源有效配置所實(shí)現(xiàn)的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。資源利用效率具有配置效率和生產(chǎn)效率兩重含義[13]，要求土地整治在資源配置中協(xié)調(diào)好不同地類、不同空間、不同要素的需求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化。土地利用格局是人類活動(dòng)驅(qū)動(dòng)下土地在不同用途和需求中多宜性和限制性的競爭結(jié)果，反映了人類對土地需求的沖突性?！叭恕本哂凶匀缓蜕鐣p重屬性[14]，不僅是土地資源利用的主人，也是保障資源利用效率的主體要素。人地關(guān)系轉(zhuǎn)型則是土地整治的邏輯演繹。因此，新時(shí)期土地整治不僅要優(yōu)化人與土地的直接關(guān)系（即區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會要素與土地資源的配置和互動(dòng)關(guān)系），更要協(xié)調(diào)好由此引起的人與人之間的土地利益關(guān)系[14-15]。土地整治是實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能的有效途徑和工具[10]，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是轉(zhuǎn)型期土地整治的邏輯向度。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)性和高度的概括性，是土地整治“核心功能”和“疊加功能”[16]有序?qū)崿F(xiàn)的統(tǒng)籌目標(biāo)。

（2）價(jià)值定位。價(jià)值定位是了解利益相關(guān)主體的需求，確定如何提供響應(yīng)各主體獨(dú)特偏好的產(chǎn)品與服務(wù)的籌劃[17]。正確的價(jià)值定位是土地整治有效供給的支點(diǎn)，也是整治模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)。土地整治作為一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性的民生工程，也是一項(xiàng)戰(zhàn)略性公共物品的供給工程。公共物品屬性是土地整治供給的價(jià)值起點(diǎn)，供給需求均衡是土地整治的價(jià)值向度。土地整治通過工程、權(quán)屬調(diào)整等綜合措施，為整治區(qū)內(nèi)的公眾提供更為完善的土地利用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活條件和配套設(shè)施，旨在增加區(qū)域整體福利[18]。但就各級政府而言，土地整治具有多重政策目標(biāo)取向，單純依賴政府主導(dǎo)“自上而下”的運(yùn)行模式，缺乏有效的社會響應(yīng)和溝通機(jī)制，使得參與主體的價(jià)值取向之間存在錯(cuò)位，導(dǎo)致土地整治供給初衷與現(xiàn)實(shí)際遇之間的矛盾。而合理的公共產(chǎn)品供給機(jī)制是調(diào)整土地整治供給適應(yīng)區(qū)域發(fā)展需求及其變化的制度保障，其有賴于土地整治治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新[18-19]。因此，根據(jù)不同區(qū)域土地整治的特點(diǎn)，圍繞各參與主體的利益均衡點(diǎn)，構(gòu)建土地整治公眾參與平臺，強(qiáng)化政府引導(dǎo)、市場配置、公眾參與的“上下結(jié)合”，創(chuàng)新土地整治運(yùn)行模式以保障土地整治的有效供給。

（3）路徑定位。通過土地整治促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型、要素配置優(yōu)化以及功能空間重構(gòu)，是保障土地整治供給適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求及其變化的可行路徑。其中，促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型是土地整治實(shí)現(xiàn)有效供給的起點(diǎn)。土地利用轉(zhuǎn)型不僅涉及土地在多宜用途及地域空間上的權(quán)衡與優(yōu)化，也涉及要素投入與流通過程中的流轉(zhuǎn)增值及權(quán)益保障[14，20]，這對土地整治的對象、內(nèi)容和目標(biāo)提出了新的要求。即土地整治的對象不應(yīng)禁錮于耕地、建設(shè)用地等單個(gè)要素，應(yīng)推進(jìn)“田、水、路、林、山、村、城”等多要素的綜合整治；土地整治的內(nèi)容不應(yīng)局限于土地平整、農(nóng)田水利等工程建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)加強(qiáng)土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整和土地利用方式的組織；土地整治的目標(biāo)不應(yīng)束縛于耕地資源保護(hù)，應(yīng)重視對地域空間結(jié)構(gòu)的整合與功能的優(yōu)化。功能空間重構(gòu)是土地整治促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“終端”路徑，要求土地整治應(yīng)是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素整合與再配置的過程。即以“三生空間”為承載，以土地要素為紐帶，以土地整治為平臺，通過有效的制度供給，推動(dòng)人、地、資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等各類要素向有利于土地利用轉(zhuǎn)型的方向有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間多要素的整合與重組，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地整治關(guān)鍵問題分析

3.1 土地整治系統(tǒng)的要素構(gòu)成

土地整治是一個(gè)由整治主體、整治對象、整治目標(biāo)和整治環(huán)境等多要素交互作用構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，要素的組合形態(tài)和結(jié)構(gòu)狀況，決定了土地整治的功能屬性和供給效率。其中，整治主體、整治對象和整治目標(biāo)是土地整治供給的關(guān)鍵要素，而制度、資金、意愿和技術(shù)等構(gòu)成了土地整治供給的影響環(huán)境。以整治環(huán)境為紐帶，聯(lián)結(jié)整治主體、整治對象和整治目標(biāo)等關(guān)鍵要素，構(gòu)建不同的整治模式，實(shí)現(xiàn)土地整治供給對“利益主體—資源要素—功能空間”等多維需求的互動(dòng)、協(xié)調(diào)和反饋體系。

（1）整治主體是指在土地整治的運(yùn)行和實(shí)施管理過程中，能夠影響土地整治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者受土地整治決策和行為所影響的參與主體，主要包括各級政府（部門）、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和企業(yè)。土地整治的參與主體亦是土地整治的受益者，根據(jù)利益相關(guān)者理論，各主體差異化的價(jià)值取向使得土地整治過程的治理性特征日益凸顯，集中表現(xiàn)為整治需求的層次性和政策制定的博弈性[18-19]。同時(shí)，土地整治的公共屬性和基層治理決定了土地整治的“提供”與“生產(chǎn)”應(yīng)實(shí)現(xiàn)分離，即由政府主導(dǎo)供給，企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織或具備規(guī)模生產(chǎn)能力的農(nóng)戶等多元經(jīng)營主體共同參與“生產(chǎn)”，以落實(shí)治理理論強(qiáng)調(diào)的“多元復(fù)合共治”。因此，政府作用、市場機(jī)制與公眾參與這三方動(dòng)力在土地整治過程中的有效銜接，在于實(shí)現(xiàn)政府供給與各方需求之間的均衡，也在于有效拓寬土地整治的融資渠道及引入社會資本的共投共建。

（2）整治對象是指在利用過程中存在限制性要素，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地或目前利用基本合理，但存在潛在不利要素的土地[10]。就待整治的土地類型而言，可分為農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他未利用土地三大類。土地具有資源、資產(chǎn)與資本（要素）的綜合屬性，在土地利用形態(tài)上表現(xiàn)為顯性形態(tài)和隱性形態(tài)，涵蓋數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營方式、投入和產(chǎn)出等多重利用屬性[20]。區(qū)域土地利用形態(tài)的演變反映了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求變化，而整治對象即是利用現(xiàn)狀與目標(biāo)需求之間的矛盾體。作為協(xié)調(diào)這一沖突的重要舉措，根據(jù)資源優(yōu)化配置理論，土地整治應(yīng)強(qiáng)化對整治對象再組織和再優(yōu)化過程的系統(tǒng)性，即一方面立足區(qū)域異質(zhì)性，通過資源環(huán)境診斷、需求結(jié)構(gòu)調(diào)查等手段，明確整治對象在區(qū)域發(fā)展中的需求定位及其現(xiàn)狀沖突；另一方面依托空間作用機(jī)制，通過土地載體的數(shù)量調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、權(quán)屬管理和利用增效，推動(dòng)人口、資金等要素的有效集聚與擴(kuò)散。

（3）整治目標(biāo)是土地整治使命和功能的具體化，反映了特定發(fā)展階段下土地整治的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則。隨著中國土地整治進(jìn)入4.0發(fā)展階段，為疏解高度緊張而又敏感的人地矛盾、城鄉(xiāng)矛盾和區(qū)域矛盾，土地整治的目標(biāo)任務(wù)和戰(zhàn)略重點(diǎn)日趨多元化和綜合化。人地關(guān)系權(quán)籍地域時(shí)空[12，15]為人類社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了資源載體，也是各類矛盾的演化“容器”。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和非主流價(jià)值理性影響，土地整治的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)往往偏離初衷，給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來負(fù)面影響。因此，以人地協(xié)調(diào)為引導(dǎo)，立足生產(chǎn)、生活、生態(tài)三重空間重構(gòu)的需求對土地整治的多元目標(biāo)進(jìn)行重置和具化，可為土地整治助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的空間導(dǎo)向。于此基礎(chǔ)上，圍繞“三生空間”的功能定位及其時(shí)空特征，確定與之相適應(yīng)的土地整治類型、整治重點(diǎn)和運(yùn)作模式，保障整治行為供給與實(shí)際需求的有效匹配。

3.2 基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的土地整治供給矛盾

作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口和新平臺，農(nóng)村土地整治是檢視土地整治供給與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求是否匹配的重要“窗口”。城鄉(xiāng)地域協(xié)調(diào)發(fā)展對土地整治的供給需求在于綜合土地利用轉(zhuǎn)型、資源要素調(diào)控及其“三生”空間重構(gòu)等供給路徑，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及城鄉(xiāng)關(guān)系的“四重”轉(zhuǎn)型?；谡我亟馕觯?dāng)前整治供給側(cè)的矛盾及其障礙主要表現(xiàn)在以下方面（圖2）：

（1）整治主體錯(cuò)配所反映的資金融合短板和公眾參與短板。當(dāng)前土地整治“自上而下”政府主導(dǎo)的運(yùn)作機(jī)制，存在市場引入缺失、農(nóng)民參與脫節(jié)、集體組織弱化、部門聯(lián)動(dòng)低效等特點(diǎn)，在實(shí)踐中暴露出交易成本較高、利益糾紛頻發(fā)等弊病[10，18]。一方面，農(nóng)民是土地整治的服務(wù)對象和終極受益者，但由于農(nóng)民利益訴求分散、土地權(quán)屬調(diào)整不當(dāng)以及政府行為約束失范等原因[21-22]，農(nóng)民在土地整治的需求表達(dá)、過程參與、收益分配等方面上均處于弱勢地位。農(nóng)民參與積極性低、組織化程度弱且缺乏相應(yīng)的制度保障等現(xiàn)實(shí)障礙，導(dǎo)致土地整治中農(nóng)民的無序參與、土地整治供給與農(nóng)民實(shí)際需求難以對接、土地權(quán)屬?zèng)_突等系列問題，弱化了土地整治改善公共福利的效用。另一方面，土地整治投資主體和資金來源的單一性，不利于市場機(jī)制的引入與社會資金的有效利用，造成整治資金短缺、資源利用低效、利益分配不均等普遍問題。轉(zhuǎn)型期，承接多項(xiàng)國家戰(zhàn)略的土地整治，既缺少中央專項(xiàng)資金扶持，地方政府又無積極性進(jìn)行穩(wěn)定財(cái)源的籌措，增加了層層加碼的“十三五”整治規(guī)劃落實(shí)的難度。

（2）整治對象錯(cuò)配所反映的資源利用短板和要素整合短板。順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和各類資源要素重組的趨勢，以土地利用轉(zhuǎn)型倒逼區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型迫在眉睫。而當(dāng)前工具理性主導(dǎo)下的土地整治[16]，作為解決土地利用問題的“突然”途徑，囿于土地本身，在整治理念、整治對象等方面已難以滿足人地關(guān)系調(diào)控下對土地整治“應(yīng)然狀態(tài)”的整體要求。在整治過程中，往往存在耕地提質(zhì)不足、農(nóng)宅退出無序、生態(tài)用地破壞、設(shè)施配套滯后、經(jīng)營管理乏力等突出問題，資源利用和要素整合效率低下，難以支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。一方面，強(qiáng)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)化”的項(xiàng)目整治，輕視產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和生態(tài)共生，致使農(nóng)地細(xì)碎化、基礎(chǔ)設(shè)施不配套和土地粗放利用問題嚴(yán)重。加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，耕地并未有效擺脫小農(nóng)式的分散土地經(jīng)營模式[22-23]；另一方面，過度追求“糧食生產(chǎn)”的整治，輕視地力建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和良法種植，引發(fā)優(yōu)質(zhì)耕地過度利用、生態(tài)環(huán)境破壞、水土污染加重等多重潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，建設(shè)用地整治在制度機(jī)制方面尚不健全[21]，土地整治易變相為“賣地工程”和“上樓工程”，侵害農(nóng)民利益的同時(shí)，造成農(nóng)村生產(chǎn)要素的流失，不利于扭轉(zhuǎn)“人減地增”、“外擴(kuò)內(nèi)空”的用地態(tài)勢。

圖2 基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的土地整治供給矛盾診斷Fig.2 The supply contradiction diagnosis of land consolidation based on the regional coordinated development

（3）整治目標(biāo)錯(cuò)配所反映的全域規(guī)劃短板和動(dòng)態(tài)監(jiān)管短板。“三生空間”重構(gòu)是土地整治供給滿足區(qū)域內(nèi)公眾對生產(chǎn)發(fā)展、生活提升和生態(tài)保護(hù)訴求的根本路徑?，F(xiàn)階段，土地整治在規(guī)劃、建設(shè)和管理中缺乏前瞻性和協(xié)調(diào)性的戰(zhàn)略引導(dǎo)[10，14]，“同質(zhì)同化”的整治模式未能充分考慮地域功能的差異性及其時(shí)間變異性，難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型期“三生空間”重構(gòu)的需求變化。整治類型單一、空間重構(gòu)混亂、公共服務(wù)倒掛以及后期管護(hù)欠缺是“三生空間”重構(gòu)中的主要問題。一方面，當(dāng)前土地整治規(guī)劃存在目標(biāo)定位偏低、范疇相對狹隘等通病[24]，固化于“項(xiàng)目承載”思維，偏重農(nóng)用地整治，綜合整治和全域規(guī)劃相對不足，生態(tài)整治規(guī)劃謀而未動(dòng)[25]；另一方面，土地整治在建設(shè)和管理過程中，缺乏堅(jiān)實(shí)的技術(shù)體系支撐和完善的運(yùn)行機(jī)制保障，尤其缺乏生態(tài)整治技術(shù)和建后管護(hù)長效機(jī)制[26]，導(dǎo)致生產(chǎn)空間無序低效、農(nóng)居建設(shè)“貪大求洋”、生態(tài)空間割裂萎縮等突出問題。農(nóng)村“三生空間”的無序發(fā)展，不利于縮小城鄉(xiāng)間的“剪刀差”，加之長期土地整治對城鄉(xiāng)要素激活機(jī)制的缺失，難以支撐城鄉(xiāng)公共服務(wù)“等值化”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

4 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地整治制度創(chuàng)新

以轉(zhuǎn)型期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對土地整治的需求為導(dǎo)向，圍繞“土地利用轉(zhuǎn)型—要素調(diào)控優(yōu)化—功能空間重構(gòu)”的發(fā)展主線，結(jié)合供給側(cè)“激活市場—激活主體—激活要素”的發(fā)展訴求，從人地關(guān)系調(diào)控入手，通過制度完善、機(jī)制創(chuàng)新、政策配套等方式，構(gòu)建“需求評估—規(guī)劃引導(dǎo)—權(quán)益保障—融資共建—標(biāo)桿管理—科技服務(wù)”為一體、聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)的區(qū)域土地綜合整治制度體系框架（圖3）。

（1）多維度需求評估體系。構(gòu)建以“資源環(huán)境診斷機(jī)制”為前提、以“社會利益表達(dá)機(jī)制”為保障、以“社會需求識別機(jī)制”為核心的土地整治多維度需求評估體系。①完善資源環(huán)境診斷機(jī)制。針對“同質(zhì)同化”整治模式所帶來的的供需錯(cuò)配問題，一方面應(yīng)圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對土地整治的實(shí)際需求，強(qiáng)化土地整治基礎(chǔ)調(diào)查，識別本區(qū)域土地整治的障礙性要素；另一方面，應(yīng)結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的需求[27-28]，積極推進(jìn)土地整治資源環(huán)境的效應(yīng)評判與監(jiān)測預(yù)警，為土地整治規(guī)劃和模式優(yōu)選提供基礎(chǔ)依據(jù)。②健全公眾利益表達(dá)機(jī)制。針對公眾訴求表達(dá)不暢所帶來的“高交易成本”問題，推進(jìn)土地整治法治建設(shè)，創(chuàng)新集中、深入、定期、互動(dòng)的公眾利益表達(dá)形式，培育基層社會組織，重視農(nóng)村精英力量，加強(qiáng)社會協(xié)商與民主監(jiān)督，引導(dǎo)公眾以理性合法的方式進(jìn)行訴求。③構(gòu)建社會需求識別機(jī)制。針對千差萬別的利益訴求所帶來的“最后一公里”難題[19]，建立多區(qū)域?qū)哟?、多主體層次的土地整治需求評估制度, 從需求的合法性、重要性、影響性和迫切性等維度，統(tǒng)籌地方政府、集體、農(nóng)戶以及相關(guān)企業(yè)的核心需求，提升土地整治供給績效。

（2）多目標(biāo)綜合規(guī)劃體系。構(gòu)建以“國土空間整治規(guī)劃”為導(dǎo)向、以“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃”為主線，以“低效建設(shè)用地整治規(guī)劃”為關(guān)鍵，以“區(qū)域生態(tài)整治規(guī)劃”為基礎(chǔ)的土地整治多目標(biāo)綜合規(guī)劃體系。①推進(jìn)國土空間綜合整治規(guī)劃。在規(guī)劃定位上強(qiáng)調(diào)全域協(xié)同，適應(yīng)需求差別整治；在規(guī)劃內(nèi)容上緊扣問題導(dǎo)向，融合要素優(yōu)化“三生”。即以國土綜合整治規(guī)劃為抓手，對區(qū)域內(nèi)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行“高位統(tǒng)籌”和“多規(guī)合一”，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)；立足“人地協(xié)調(diào)”的價(jià)值關(guān)懷，以“三生空間優(yōu)化”為主要目標(biāo)，以土地利用轉(zhuǎn)型為基本路徑，確定各類要素整治的目標(biāo)、內(nèi)容、方式以及制度配套。②提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。在規(guī)劃導(dǎo)向上，樹立全面的耕地質(zhì)量觀，把建設(shè)生態(tài)良田提至首要任務(wù)，強(qiáng)化農(nóng)田多功能復(fù)合利用；規(guī)劃內(nèi)容上，持續(xù)推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)和地力提升行動(dòng)[26]，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、管護(hù)、利用、服務(wù)4位一體的長效機(jī)制，重點(diǎn)培育新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。③加強(qiáng)低效建設(shè)用地整治規(guī)劃。在規(guī)劃導(dǎo)向上，以優(yōu)先補(bǔ)齊發(fā)展短板為突破口，以城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地綜合整治為破“兩難”促“雙?！钡幕A(chǔ)平臺[11]；在規(guī)劃內(nèi)容上，注重整體政策設(shè)計(jì)和綜合平臺搭建，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推進(jìn)節(jié)地型新居、公益性基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，實(shí)施工業(yè)用地減量化項(xiàng)目試點(diǎn)。④落實(shí)區(qū)域生態(tài)整治規(guī)劃。在規(guī)劃導(dǎo)向上，以“山水林田湖”生命共同體為規(guī)劃理念，尊重土地整治的的“共生文化”[16]，促進(jìn)國土生態(tài)安全屏障建設(shè)；在規(guī)劃內(nèi)容上，設(shè)置生存線、生態(tài)線和保障線作為國土空間整治的基礎(chǔ)，加強(qiáng)景觀生態(tài)型土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)，營建區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施，推行生態(tài)污染“零容忍制”。

（3）多層次權(quán)益保障體系。構(gòu)建以“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”為重點(diǎn)、以“宅基地有償轉(zhuǎn)讓與退出”為關(guān)鍵，以“土地權(quán)屬管理”為核心，以“戶籍與公共福利制度”為保障的土地整治多層次權(quán)屬保障體系。①創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)、土地市場收益權(quán)；加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場的法制化和規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)新土地使用權(quán)股份化和經(jīng)營專業(yè)化模式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地規(guī)模經(jīng)營和生態(tài)良田建設(shè)的積極性。②推進(jìn)宅基地有償取得與轉(zhuǎn)讓機(jī)制。出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與與收益分配辦法，盤活集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)[27]；探索有償取得農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)的制度，創(chuàng)新新農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)市場化模式，鼓勵(lì)宅基地保障性功能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工市民化就業(yè)安置模式。③健全土地整治權(quán)屬調(diào)整機(jī)制。明晰土地權(quán)屬糾紛調(diào)處辦法和土地利益分配政策，運(yùn)用市場化手段實(shí)施產(chǎn)權(quán)互換，營造公正的權(quán)屬調(diào)整制度環(huán)境；推進(jìn)公眾有效參與，完善農(nóng)地價(jià)值評估，構(gòu)建農(nóng)戶的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制[22]，引導(dǎo)其自發(fā)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整及調(diào)整后的經(jīng)營模式創(chuàng)新。④完善城鄉(xiāng)戶籍與公共福利制度。加速推進(jìn)戶籍制度改革，以及與土地整治相配套的公共福利制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)體系；重點(diǎn)健全農(nóng)村社會保障體系，加強(qiáng)農(nóng)民組織化程度和生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，同步“兩區(qū)共建”解決農(nóng)民就業(yè)安置問題。

圖3 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地整治制度重構(gòu)框架Fig.3 The institutional restructuring framework of land consolidation from the perspective of supply-side structural reform

（4）多元融資共建體系。構(gòu)建以“政府部門統(tǒng)籌共建機(jī)制”為基礎(chǔ)，以“社會共投共建機(jī)制”為核心，以“土地整治財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制”為保障的土地整治多元融資共建體系。①推進(jìn)政府部門統(tǒng)籌共建機(jī)制。建立國土整治部門統(tǒng)籌平臺，解決土地整治主導(dǎo)權(quán)多部門分割的問題，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，有效整合國土、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、財(cái)政、建委、經(jīng)委等涉農(nóng)資金，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的使用管理與跟蹤審計(jì)。②健全社會共投共建機(jī)制。明確引導(dǎo)社會資本參與土地整治的政策導(dǎo)向，創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，規(guī)范社會資本準(zhǔn)入和退出機(jī)制，拓寬土地整治資金籌措渠道；確定市場投資主體的責(zé)任和利益分配機(jī)制，通過“先建后補(bǔ)”、“民辦公助”等形式，引導(dǎo)投資主體向有整治需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的“多元化”轉(zhuǎn)變。③構(gòu)建土地整治財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入財(cái)政補(bǔ)助的范圍，通過授權(quán)、參股和補(bǔ)助等方式，激勵(lì)其根據(jù)經(jīng)營需求實(shí)行自我供給；設(shè)立耕地保護(hù)基金，制定合理的低效建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，理清權(quán)屬關(guān)系，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，落實(shí)利益分配。

（5）彈性標(biāo)桿管理體系。構(gòu)建以“典型模式示范機(jī)制”為核心，以“后期管護(hù)與運(yùn)營機(jī)制”為保障，以“動(dòng)態(tài)監(jiān)測與評估機(jī)制”為支撐，以“公眾全面參與機(jī)制”為動(dòng)力的土地整治彈性標(biāo)桿管理體系。①推行典型整治模式示范機(jī)制。制定“項(xiàng)目遴選、精細(xì)整治”的地方激勵(lì)政策，通過資金傾斜、財(cái)政補(bǔ)貼、指標(biāo)置換等方式，促進(jìn)地方典型模式的培育、試點(diǎn)、示范和推廣，助力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型、生態(tài)良田型、鄉(xiāng)村復(fù)興型、景觀生態(tài)型等土地整治模式的集成與創(chuàng)新。②健全后期管護(hù)與運(yùn)營機(jī)制。制定土地整治建后管護(hù)與運(yùn)營辦法，由政府統(tǒng)籌安排建后的權(quán)屬轉(zhuǎn)移、權(quán)責(zé)分配和監(jiān)督考核，設(shè)置管護(hù)專項(xiàng)資金；創(chuàng)新管護(hù)模式，培育農(nóng)民合作協(xié)會、專業(yè)管護(hù)公司等新型主體，在法律框架內(nèi)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)多元主體參與下的“建管合一”。③完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測與評估機(jī)制。建立監(jiān)測評估結(jié)果與土地整治績效的掛鉤制度，推進(jìn)土地整治監(jiān)管向質(zhì)量、生態(tài)和效益監(jiān)測發(fā)展；以土地“大數(shù)據(jù)”為依托[11]，整合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，綜合信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)土地整治全面全程可追溯的監(jiān)管。④強(qiáng)化公眾全面參與機(jī)制。對政府、市場、社會三元共治的運(yùn)行模式進(jìn)行具體化和制度化，建立集體決策和共同參與制度，加強(qiáng)社會資本及社會組織的培育；構(gòu)建“線上互動(dòng)、線下體驗(yàn)”的土地整治傳播平臺，推進(jìn)新型組織、智力團(tuán)隊(duì)、市民、農(nóng)民等“被動(dòng)”主體在整治過程中的“眾籌眾治”。

（6）科技創(chuàng)新服務(wù)體系。構(gòu)建以“理論文化體系”創(chuàng)新為基礎(chǔ)、以“工程技術(shù)體系”創(chuàng)新為主體、以“學(xué)科人才體系”創(chuàng)新為動(dòng)力的土地整治科技服務(wù)創(chuàng)新體系。①夯實(shí)土地整治理論文化體系。通過多門類、多學(xué)科的知識融合，重點(diǎn)探究土地整治在土地利用轉(zhuǎn)型、資源要素整合、生態(tài)景觀建設(shè)、社會協(xié)同治理等方面的理論創(chuàng)新；強(qiáng)化“生命共同體”理念，建構(gòu)土地整治的“共生文化”和“軟環(huán)境”[14，16]，從物質(zhì)形態(tài)、文化認(rèn)同等多個(gè)維度同步提升土地整治的理論厚度和文化韌性。②健全土地整治工程技術(shù)體系。重點(diǎn)開展城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地整治技術(shù)、生態(tài)綜合型土地整治技術(shù)的研究，著力推進(jìn)土壤環(huán)境修復(fù)、農(nóng)田地力提升、建設(shè)用地挖潛、水體污染防控、鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌營造等方面的工程配套、裝備研發(fā)、工藝改進(jìn)與技術(shù)集成，提升現(xiàn)有工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的能級。③完善土地整治學(xué)科人才體系。以土地整治工程技術(shù)人員“入典”為契機(jī)，以特色工程學(xué)科的創(chuàng)建和產(chǎn)學(xué)研示范基地的發(fā)展為支撐，推進(jìn)土地整治在專業(yè)培育、人才輸送、平臺建設(shè)、合作交流等方面的“系統(tǒng)建設(shè)”，為土地整治轉(zhuǎn)型提供智力支持。

5 討論

土地整治的功能與轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求具有高度的一致性，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可從制度層面為土地整治轉(zhuǎn)型提供重要思路，為統(tǒng)籌土地整治與新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同提供戰(zhàn)略落腳點(diǎn)。本文認(rèn)為，新時(shí)期土地整治需將政策機(jī)制和模式技術(shù)的創(chuàng)新作為核心驅(qū)動(dòng)力，堅(jiān)持土地整治的價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一，以土地利用為基礎(chǔ)，以要素整合為核心，以制度供給為保障，加快土地整治市場化和社會化，以搭建統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略平臺。具體實(shí)踐中，應(yīng)牢固“1+N”的整治理念，統(tǒng)籌區(qū)域多元發(fā)展訴求，在完善現(xiàn)有整治手段的基礎(chǔ)上，有機(jī)融合新業(yè)態(tài)、新主體、新技術(shù)等要素整合方式，實(shí)現(xiàn)從“以地為本”的單一要素整治到“人、地、物”多元要素綜合整治的模式轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，土地整治的轉(zhuǎn)型提檔機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，本文認(rèn)為以下問題亟待跟進(jìn)研究：（1）在戰(zhàn)略定位上，如何實(shí)現(xiàn)土地整治的“高位統(tǒng)籌”和“全域協(xié)同”，即如何將土地整治上升至國土綜合整治的范疇，重點(diǎn)明晰其在國土空間規(guī)劃等國家戰(zhàn)略體系中的角色與作用，量化其在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)與影響；（2）在轉(zhuǎn)型方向上，如何實(shí)現(xiàn)土地整治的“以人為本”和“優(yōu)化三生”，即如何將土地整治打造為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心平臺，重點(diǎn)探索區(qū)域“利益主體—資源要素—功能空間”的“共軛、互生、協(xié)調(diào)”機(jī)理，踐行“山水田林湖生命共同體統(tǒng)一整治和管護(hù)”，完善以土地制度改革、整治管理創(chuàng)新、規(guī)劃建設(shè)配套、資金技術(shù)保障、公眾有效參與等為主體的要素與制度供給，創(chuàng)新“土地整治+”的新模式。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Institutional Innovations of Land Consolidation from the Perspective of Supply-side Structural Reform

XIANG Xiao-min1, JIN Xiao-bin1，2, WANG Wen-xin1, HUANG Xian-jin1, ZHOU Yin-kang1，2
（1. School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. Natural Resources Research Center, Nanjing University, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to discuss the basic connotation, transition direction and institutional innovations of China’s land consolidation from the perspective of supply-side structural reform. Research methods include literature research and systematic analysis. The results show that 1）the functions of land consolidation are highly consistent with the developmental needs of economic and social transformation in China, and the supply-side structural reform can provide important ideas for land consolidation transformation from the institutional level. 2）There exist obvious shortcomings in many aspects of land consolidation, including the financial integration, public participation, resource utilization, element integration, entire region planning, and dynamic monitor. The effective institutional supply is the fundamental way to support land consolidation transformation. It is concluded that 1）the essence of land consolidation is to meet the multilevel needs of regional coordinated development and to increase the overall regional welfare by coordinating human-landrelationship, the foothold of which is the efficiency of resource utilization. 2）The comprehensive institutional system of land consolidation proposed can provide a theoretical reference for its transformation in the new period, which organically combines demand assessment, planning guidance, rights and interests protection, financing construction, benchmarking management and technology service as a holistic system.

land consolidation; supply-side structural reform; institutional innovations; coordinated development; resource elements

F301.2

A

1001-8158（2017）04-0012-10

10.11994/zgtdkx.20170420.132417

2017-02-07；

2017-03-29

國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2015BAD06B02） 。

項(xiàng)曉敏（1991-），女，浙江溫州人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: xxmnju@163.com

金曉斌（1974-），男，甘肅蘭州人，博士，副教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: jinxb@nju.edu.cn