政府和社會資本合作模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購

馮海斌， 鄭紹鈺， 谷 鑫 (. 裝備學(xué)院 研究生管理大隊， 北京 046； 2. 陸軍裝備部 價格質(zhì)量管理中心， 北京 00072; . 裝備學(xué)院 裝備采辦系， 北京 046)

政府和社會資本合作模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購

馮海斌1,2， 鄭紹鈺3， 谷 鑫1
(1. 裝備學(xué)院 研究生管理大隊， 北京 101416； 2. 陸軍裝備部 價格質(zhì)量管理中心， 北京 100072; 3. 裝備學(xué)院 裝備采辦系， 北京 101416)

軍事裝備基地級維修服務(wù)采購作為軍隊服務(wù)采購的重要內(nèi)容，必須落實黨的十八屆三中全會提出的“政府購買服務(wù)”的決策部署。剖析了當(dāng)前我軍基于政府和社會資本合作(PPP)模式進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、法理依據(jù)和適用要求，從軍隊編制體制、科學(xué)技術(shù)發(fā)展、裝備戰(zhàn)備建設(shè)、經(jīng)費使用效益和國防經(jīng)濟建設(shè)5個方面闡述了開展軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP模式采購的重大作用；構(gòu)建了PPP模式下進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的基本架構(gòu)，并提出了相應(yīng)運作流程，即規(guī)劃制定—裝備篩選—企業(yè)選擇—項目執(zhí)行—項目移交。

裝備服務(wù)采購；基地級維修；政府和社會資本合作

黨的十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”“加大政府購買公共服務(wù)力度”[1]。軍事裝備維修服務(wù)作為軍隊服務(wù)甚至是政府公共服務(wù)的重要組成部分，必須貫徹落實黨中央、中央軍委和習(xí)主席的決策部署，大力實施軍事裝備維修服務(wù)采購戰(zhàn)略。軍事裝備維修服務(wù)通常分為3種：基地級維修服務(wù)、中繼級維修服務(wù)和基層級維修服務(wù)[2]?；鶎蛹壓椭欣^級維修服務(wù)由使用部隊裝備保障部(分)隊自主進行，除了少數(shù)未形成維修能力的高新武器裝備外，進行市場采購的必要性和可行性不大。因此，本文著眼軍事裝備基地級維修服務(wù)采購進行了研究。當(dāng)前，我軍軍事裝備基地級維修服務(wù)采購還處在起步階段，除少量未形成維修能力的高新武器裝備采取合同商形式由生產(chǎn)單位進行維修以外，軍事裝備基地級維修服務(wù)基本由軍隊建制的企業(yè)化工廠和戰(zhàn)區(qū)級保障部隊提供，其實質(zhì)是計劃經(jīng)濟體制下的“政府運作、計劃管理、自我保障、成本支付、軍費供養(yǎng)”的自給自足模式。面對軍事裝備基地級維修服務(wù)采購存在的缺乏理論指導(dǎo)、市場發(fā)育不夠成熟、定價機制嚴(yán)重滯后、法規(guī)制度尚未建立和采購管理人才匱乏等問題，只有按照“市場運作、軍隊管理、有序競爭、合同制約、綜合評估、軍費支付”的總體思路，拓展軍事裝備基地級維修服務(wù)采購范圍、創(chuàng)新軍事裝備基地級維修服務(wù)采購方式，使軍事裝備基地級維修服務(wù)的采購?fù)緩蕉嘣?，才能不斷提高軍事裝備基地級維修服務(wù)采購質(zhì)量和采購效益。

1 PPP模式下進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的有利條件

隨著我軍武器裝備機械化、信息化和智能化水平大幅提升，軍事裝備基地級維修服務(wù)逐漸從軍事裝備采購中細化分離出來，向社會化、專業(yè)化、集約化方向發(fā)展，成為獨立的采購項目自主進行。同時，我國社會主義市場經(jīng)濟正逐步向服務(wù)經(jīng)濟階段發(fā)展，裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷向兩端延伸，裝備制造業(yè)服務(wù)意識、服務(wù)條件、服務(wù)水平和服務(wù)人員能力大幅提升。在武器裝備服務(wù)需求拉動和裝備服務(wù)行業(yè)發(fā)展推動雙重作用下，為進行“看不見、摸不著”的軍事裝備基地級維修服務(wù)采購提供了有利條件。

1.1 形成了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

2010年以來，我國社會主義市場經(jīng)濟正逐步向服務(wù)經(jīng)濟階段發(fā)展，2015年我國服務(wù)業(yè)增加值達341 567億元、占國內(nèi)生產(chǎn)總值的50.5%，首次突破50%[3]。2014年我國裝備制造業(yè)產(chǎn)值規(guī)模突破20萬億元，占全球比重超過1/3，位居世界首位[4]。同時，隨著裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸，越來越多的制造企業(yè)已經(jīng)把注意力從實物制造轉(zhuǎn)移到為用戶提供全面解決方案上來，開始重視系統(tǒng)集成和裝備服務(wù)，裝備制造業(yè)服務(wù)條件、服務(wù)水平和服務(wù)人員能力大幅提升，為基于PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購奠定了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

1.2 具備了初步的法理依據(jù)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營，首次將政府購買公共服務(wù)上升到國家改革的層面，也是PPP模式首次出現(xiàn)在中央層面的文件表述中。2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，之后，國務(wù)院、發(fā)改委和財政部先后密集出臺了一批以PPP模式購買公共服務(wù)的政策法規(guī)，在國家層面為基于PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購初步提供了法理依據(jù)。

1.3 符合了PPP的適用要求

政府和社會資本合作(PPP)模式，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的目標(biāo)共同、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)及長期合作的關(guān)系[5]。PPP模式通常適用于初始投資大、建設(shè)周期和資金回收周期長的項目，在國防領(lǐng)域有著廣泛的適用性[6]。國防基礎(chǔ)設(shè)施以及軍隊服務(wù)類軍民融合項目，都可以通過PPP模式吸引社會資本參與合作。軍事裝備維修服務(wù)尤其是基地級維修服務(wù)項目具有投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、建設(shè)周期和資金回收周期長等特點，與PPP模式適用要求高度符合[7-8]。

2 PPP模式下進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的重大作用

長期以來，我軍軍事裝備維修服務(wù)幾乎都是由軍隊建制裝備保障機構(gòu)自主提供，軍隊為保持和發(fā)展裝備維修能力投入了大量的人力、物力、財力和精力。從這一角度來講，實施軍事裝備基地級維修服務(wù)采購戰(zhàn)略也是國家“供給側(cè)改革”在軍事領(lǐng)域的重大突破和具體實踐，勢必促進軍隊管理職能轉(zhuǎn)變和體制機制改革，發(fā)揮重大作用。

2.1 有利于優(yōu)化軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成，打造精銳核心作戰(zhàn)和保障能力

基于PPP模式能夠把大量非核心的裝備維修服務(wù)采取外包、特許經(jīng)營或適當(dāng)私有化的方式交給社會資本來完成，軍隊則只需保持滿足武器裝備維修保障需要的最重要、最基本、最低限度的必須保持的核心維修能力，從而實現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，在整個軍隊員額和保障力量編制規(guī)模不變甚至相對減少的情況下，最大限度地提高作戰(zhàn)人員和核心維修力量的編配比例。

2.2 有利于激勵科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，搶占未來軍事競爭戰(zhàn)略制高點

基于PPP模式能夠通過競爭的方式吸納地方先進技術(shù)力量參與裝備維修，反過來，地方企業(yè)為了在競爭中取得優(yōu)勢并不斷提高其經(jīng)濟效益，會不斷投入更多資源進行維修技術(shù)革新和科技成果轉(zhuǎn)化，同時也帶動了軍工企業(yè)和軍隊建制裝備維修機構(gòu)技術(shù)能力的投入和提升，全面促進國防工業(yè)良性循環(huán)和健康可持續(xù)發(fā)展。

2.3 有利于提高裝備戰(zhàn)備水平和保障效益，更好更快地完成裝備保障任務(wù)

基于PPP模式能夠通過市場高效調(diào)配維修資源，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費，以最短的時間和最快的速度，將平時積聚的服務(wù)能力轉(zhuǎn)化成戰(zhàn)時的保障能力，大大提高了裝備戰(zhàn)備水平；能夠以更加靈活的方式、更加高效的手段和更加優(yōu)秀的質(zhì)量，滿足平時“波谷式”和戰(zhàn)時“波峰式”裝備維修需求，并能夠迅速進行“波浪式”調(diào)整以應(yīng)對裝備維修工作量的驟變。

2.4 有利于提高經(jīng)費使用效率和維修能力，把有限的經(jīng)費用在刀刃上

基于PPP模式能夠通過競爭降低裝備維修成本，提高裝備維修費使用效率；能夠突破軍隊有限資源的限制，引入社會資本的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，從事非核心軍民通用裝備維修服務(wù)，分擔(dān)一般武器裝備維修能力建設(shè)的風(fēng)險，而軍隊則可以集中經(jīng)費進行專用核心武器裝備維修能力建設(shè)，加快形成高新武器裝備維修能力。

2.5 有利于促進經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)全面融合，推動軍民融合深度發(fā)展

基于PPP模式能夠在全社會范圍內(nèi)合理配置資源，以最小的資源投入換取最大的裝備保障效益；能夠加強軍地技術(shù)、管理和文化交流，推動形成國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，提升產(chǎn)業(yè)區(qū)域競爭力、國防工業(yè)實力和裝備保障能力；能夠直接或間接提供工作崗位，增加社會就業(yè)；能夠按照“目標(biāo)共同、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的原則，采取多種方式提供裝備維修服務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的“雙贏”，以及軍隊、社會和政府的“多贏”。

3 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的基本架構(gòu)

由于軍隊和軍事裝備的特殊性質(zhì)，與一般政府公共服務(wù)采購PPP項目相比，軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目具有以下特征：(1) 通常由社會資本直接作為軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目的實施主體，負責(zé)項目的具體實施，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包、限制分包；(2) 軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目通常由社會資本自籌資金建設(shè)，軍隊裝備部門一般不承擔(dān)融資和擔(dān)保責(zé)任，但可以按照相關(guān)規(guī)定協(xié)助社會資本或項目公司辦理融資手續(xù)或政策性補貼；(3) 軍隊裝備部門可以采取特許經(jīng)營、租賃等方式將軍隊建制裝備維修設(shè)施、設(shè)備和土地等交由社會資本暫時運營，所得收益應(yīng)用于軍事裝備維修。PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的基本架構(gòu)如圖1所示。

圖1 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的基本架構(gòu)

3.1 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的合作方

此處的合作方主要包括軍隊裝備部門、社會資本、項目公司(必要時)、武器裝備及其使用部隊、金融機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)等。其中：軍隊裝備部門是軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目的主要發(fā)起方，作為裝備維修服務(wù)的管理者，承擔(dān)項目的規(guī)劃、管理和監(jiān)督等職能；作為裝備維修服務(wù)的購買者，承擔(dān)合同約定的權(quán)利和義務(wù)。社會資本也可以是軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目的發(fā)起人，但一般是項目的具體實施者。軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目通常應(yīng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的社會資本直接組織實施，也可以在社會資本內(nèi)部成立項目公司，但項目公司一般由社會資本出資(通常是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)設(shè)立。武器裝備及其使用部隊是軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目的服務(wù)對象，主要負責(zé)對項目服務(wù)質(zhì)量和績效進行用戶評價。中介服務(wù)機構(gòu)主要承擔(dān)提供投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、保險代理等方面的咨詢服務(wù)、績效測評和糾紛仲裁等職能。

3.2 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的收益分配

軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目產(chǎn)生的收益主要包括：軍事效益、經(jīng)濟效益和社會效益。項目產(chǎn)生的軍事效益全部歸軍隊裝備部門享有。項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益主要來源于3個部分：武器裝備維修收入、軍隊補貼和其他收入。在合同特許期，經(jīng)濟效益全部歸承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)享有。為確保項目不產(chǎn)生超額利潤，軍隊裝備部門應(yīng)建立科學(xué)合理的維修價格制定和調(diào)整機制，以預(yù)測維修量為依據(jù)，預(yù)先核定項目的運營成本和收入，對產(chǎn)生的運營虧損建立透明度高、操作性強的補貼規(guī)則。在合同特許期內(nèi)，當(dāng)實際發(fā)生維修量比預(yù)測維修量增加或減少的幅度超過一定比例時，超過部分所形成的損益，應(yīng)由軍隊裝備部門和承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)按照事先約定的比例共同承擔(dān)或享有。項目產(chǎn)生的社會效益由軍隊裝備部門和承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)共享。

4 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購運作流程

按照一般PPP項目的運作流程，結(jié)合軍事裝備基地級維修服務(wù)的特點規(guī)律，PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的運作流程，如圖2所示。

圖2 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務(wù)采購的運作流程

4.1 規(guī)劃制定

軍隊裝備部門應(yīng)首先對現(xiàn)有武器裝備維修能力建設(shè)情況進行全面分析，嚴(yán)格區(qū)分基地級核心維修能力，研究武器裝備維修能力建設(shè)整體規(guī)劃，結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)條件、市場環(huán)境和保障水平，制定軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：武器裝備型號、當(dāng)前維修能力形成狀況、實行PPP模式采購的領(lǐng)域和范圍(如通用車輛裝備或發(fā)動機部件)、質(zhì)量和技術(shù)要求、預(yù)期的維修成本和形成維修能力等等。另外，規(guī)劃應(yīng)針對裝備類型提出擬采用的PPP項目具體操作模式。

4.2 裝備篩選

軍隊裝備部門通過綜合評估裝備類型、急需程度、技術(shù)條件、維修成本和預(yù)期形成維修能力，篩選某種或某類武器裝備進行PPP模式基地級維修服務(wù)采購。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量維修資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

4.3 企業(yè)選擇

軍隊裝備部門向社會發(fā)布項目公告，通常情況下應(yīng)采用競爭性磋商或談判的方式，擇優(yōu)選擇社會資本承擔(dān)軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目。社會資本至少應(yīng)具備以下資質(zhì)：非境外(含香港、澳門、臺灣)投資在中國境內(nèi)注冊的法人；具有良好的運營和信用記錄，以及健全的財務(wù)管理制度；具有充足的資金或融資能力；具備項目運營需要的技術(shù)能力、專業(yè)技術(shù)和保密資格。

4.4 項目執(zhí)行

1) 設(shè)計。在必要情況下，軍隊裝備部門和承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)應(yīng)對軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目發(fā)展規(guī)劃進行評估和優(yōu)化。在全面把握相關(guān)項目整體規(guī)劃的前提下，制定所承擔(dān)具體項目的實施計劃和進度安排。

2) 執(zhí)行。承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)按照制定的實施計劃和進度安排進行建設(shè)。軍隊裝備部門應(yīng)加強監(jiān)督，確保進度、成本和質(zhì)量滿足軍事裝備基地級維修要求。軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP項目通常由社會資本自籌資金建設(shè)，必要時，也可以通過金融機構(gòu)進行融資，但融資比例必須符合有關(guān)規(guī)定。

3) 交付。項目建成后，軍隊裝備部門和承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)應(yīng)共同進行項目檢查驗收和交付。必要時，也可以委托第三方中介服務(wù)機構(gòu)(測評機構(gòu))進行項目驗收。

4) 評估。項目交付后，應(yīng)通過一段時間的成長期試運營，然后再進入成熟期。在項目成熟期，軍隊裝備部門和承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)應(yīng)共同組織進行項目測試，全面分析項目收益狀況，為分配收益提供維修成本依據(jù)。

5) 運營。項目成熟期滿后，在合同特許期內(nèi)由承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)在軍隊裝備部門的監(jiān)管下負責(zé)項目運營。

4.5 項目移交

合同特許期滿后，應(yīng)根據(jù)合同約定交由軍隊裝備部門自主運營或永久性由承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)繼續(xù)運營。特殊情況下，也可以重新與原承擔(dān)項目的企業(yè)(或項目公司)或其他社會資本簽訂合約，委托其進行項目運營。

5 結(jié) 束 語

軍事裝備的機械化、智能化必然導(dǎo)致軍事裝備維修的社會化、服務(wù)化?；赑PP模式進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購，最終目標(biāo)是加快全面形成軍事裝備維修保障能力，拓寬軍事裝備維修服務(wù)供給渠道，轉(zhuǎn)變軍事裝備維修管理體制機制，構(gòu)建規(guī)模合理、軍民融合、能力全面的裝備維修保障力量。軍隊不能把PPP模式作為解決武器裝備維修能力建設(shè)難題的“萬能鑰匙”，必須堅持“有所為、有所不為”的基本原則，立足自我形成軍事裝備基地級核心維修能力。另外，軍事裝備基地級維修服務(wù)PPP模式采購項目涉及政治、軍事、經(jīng)濟和社會等各個領(lǐng)域，相對一般政府購買公共服務(wù)PPP項目存在參與者多、組織協(xié)調(diào)難、涉密程度高等特點，軍隊裝備部門要加強協(xié)調(diào)，從政策、法規(guī)和制度方面促進項目完成。在采取PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務(wù)采購過程中，軍隊裝備部門要轉(zhuǎn)變思想觀念、站位角色和工作作風(fēng)，做到“裁判員”與“運動員”分離，盡量不要參與項目的具體運作，讓社會資本放開手腳發(fā)揮優(yōu)勢。

References)

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(編輯：李江濤)

Research on PPP for the Military Equipment Depot-level Maintenance Service Procurement

FENG Haibin1,2， ZHENG Shaoyu3， GU Xin1

(1. Department of Graduate Management， Equipment Academy， Beijing 101416， China； 2. Price and Quality Management Center， Army Equipment Department， Beijing 100072， China； 3. Department of Equipment Acquisition， Equipment Academy， Beijing 101416， China)

As an important part of military service procurement, military equipment depot-level maintenance service procurement must conform to the decisive deployment of “service procurement by government” brought forward by the 3rd Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. This paper analyzes the current industrial basis, legal basis and applicable requirements of the PLA’s military equipment depot-level maintenance service procurement based on the public-private partnership (PPP) mode. From the five aspects of military establishment system, science and technology development, equipment readiness construction, fund utilization efficiency and national defense economy construction, this paper expounds the important role of PPP procurement in military equipment depot-level maintenance service, constructs the basic structure of military equipment depot-level maintenance service procurement under PPP mode, and finally puts forward the corresponding operation process: planning-equipment selection-business selection-project implementation-project transfer.

equipment service procurement; depot-level maintenance；public-private partnership(PPP)

2016-11-21

部委級資助項目

馮海斌(1977—)，男，工程師，博士研究生，主要研究方向為裝備采辦理論與應(yīng)用。 鄭紹鈺，女，教授，博士生導(dǎo)師。