政府財務信息公開的國際比較

綿陽職業(yè)技術學院 唐冬

政府財務信息公開的國際比較

綿陽職業(yè)技術學院 唐冬

我國財政制度改革要求政府有對公眾公開財務信息的義務，讓公眾能夠隨時監(jiān)督政府行為，進而提高政府的財務信息質(zhì)量，確保政府財政支出的公平透明。國內(nèi)外相關資料顯示，美國、英國和新西蘭等國家的政府財務信息公開的透明度較高，而我國財務信息由計劃經(jīng)濟時期的保密狀態(tài)到財政體制改革時期下的預算公開，雖已實現(xiàn)了信息的公開透明，但仍存在公開內(nèi)容的缺失、保障機制不健全等若干問題。本文通過對比國內(nèi)外政府在財務信息公開機制、公開內(nèi)容和信息化建設三方面的異同點，為進一步完善我國財政制度建設提供了相關建議。

政府財務信息 信息公開 國際比較

隨著人民生活水平的提高，越來越多的公眾開始關注政府行為，愿意參與到國家治理中，政府財務信息是評價政府工作效率的重要途徑。因此，我國財政制度改革要求，各級政府部門要及時公布財務信息，接受公眾關注和監(jiān)管。查閱國際預算公開指數(shù)排名可知，美國和新西蘭能夠全面進行廣泛預算的公開，英國能夠全面進行重點預算的公開，但中國卻屬于預算公開缺失的國家之一。自十八屆四中全會后，服務型政府的新職能就是要提高政府財務信息的透明度?；诖耍M一步完善我國政府公布財務信息制度、擴大財務信息的公布范圍、強化政府財務信息化建設，才能有效監(jiān)管政府行為，提高政府財務信息的透明度，更好的為公眾服務。

表1 美國績效信息報告標準內(nèi)容

一、國內(nèi)外政府財務信息公開機制方面的對比分析

（一）國外政府對財務信息公開機制的要求

（1）美國。早在1966年，美國政府公布財務信息的要求便被納入到美國法律中，規(guī)定政府的財務支出必須要在合理的預算范圍內(nèi)，并且要受到公眾的監(jiān)督。1976年將政府公布財務信息作為其履行的義務之一。2009年美國管理預算辦公室為政府財務報告和績效報告規(guī)定了相關標準，并在2014年制定了可向公眾公開的標準化財務數(shù)據(jù)。美國財務信息編制分兩類，一類是聯(lián)邦會計準則委員會編制的FASAB，包含7類概念公告和44類規(guī)則公告等。另一類是政府會計準則委員會編制的GASB，包含6類概念公告和71類規(guī)則公告等。1994年又將績效信息報告納入到財務信息報告中加以公開，并編制了16類標準規(guī)范其發(fā)展，其標準如表1所示。從表1中可知，美國績效報告中包含了三個目標，其中1-7標準用來評價宏觀層面的績效信息報告，8-14標準用來評價績效信息的主要內(nèi)容，15-16標準用來評價績效信息的表達方式。

（2）英國。英國法律規(guī)定，由司法部公布的政府信息的獲取和使用無居民身份限制，且類似學校、地方政府、服務機構等公共機構需定期公開信息，但可以決定信息公開的形式和費用。同時，信息使用人可以自由申請信息公開，信息提供者即可以收取費用公開信息，也可以依據(jù)豁免權規(guī)定不予理睬。由政府財務報告手冊負責解決與財務預算有關的事宜，根據(jù)權責發(fā)生制原則進行基金或收支流的整合，F(xiàn)ReM依據(jù)通用會計準則進行編制，包含公司法中財務信息的公開要求、財務報表的結構、IAS、IFRS和SIC解釋等。在會計和預算方面規(guī)定，在選擇會計政策前，要考慮預算的要求，必須能反映真實與公允，在修訂預計會改變預算和國民收益的會計政策前，要與財務報告修訂方協(xié)商。

（3）新西蘭。新西蘭是政府財務信息公開機制最健全的國家，不僅績效報告納入到政府財務信息報告中，還實現(xiàn)了信息的完全公開透明。新西蘭議會依據(jù)公共財政法案、國有企業(yè)法案和國家部門法進行公共部門財務管理活動的治理。公共財政法案是政府進行公共金融投資的基礎依據(jù)，依據(jù)權責發(fā)生制原則，要求相關部門在開展公共金融投資前必須向議會備案，接受議會投票決策權。國有企業(yè)法案認可政府相關部門以商業(yè)的形式進行運作，但依據(jù)應計制原則進行核算。國家部門法要求將高層部門和資源的管理下放到下一級。同時還規(guī)定公眾有獲取合法信息的權利，即能參與方案的編制，又能向政府問責。新西蘭實行政府財務報表的商業(yè)化，由新建立的會計準則評審委員會負責其編制。同時規(guī)定政府財務信息報告依據(jù)權責發(fā)生制原則，提供包含預算信息在內(nèi)的通用財務報表，也就是說不論財務報表是否合并，均能實現(xiàn)各期和各實體之間的比較，進行預算差額的解釋。

（二）國內(nèi)政府對財務信息公開機制的要求我國自改革開放后，政府財務信息才由保密化轉變?yōu)楣_化。為了加快我國財務改革的步伐，預算法等法規(guī)要求要建立規(guī)范化和透明化的預算制度，更是在2014年提出除涉密信息外，必須公布所有“三公”經(jīng)費，實現(xiàn)政府財政信息全透明。盡管如此，我國財務信息公開的標準和范圍的規(guī)定不盡相同，會計準則結構不夠細化，沒有明確的法律規(guī)定，預算外的信息解釋公開較少等，因此，不能全面評價政府的工作效率。

（三）國內(nèi)外政府財務信息公開機制比較通過國內(nèi)外對比可知，美國擁有健全的法律體系能夠為財務信息公開提供較好的保障。英國以強制性法律要求約束政府公開財務信息，并為財務信息提供了全面的標準和依據(jù)。新西蘭則建立起一整套財務信息績效管理程序，依據(jù)不同標準為信息公開提供了法律基礎。我國政府財務信息公開的時間較短，仍處于不規(guī)范階段，法律界定也相對模糊，不能做到信息公開的全面化，執(zhí)行效率較低，操作性較差。

二、國內(nèi)外政府財務信息公開內(nèi)容的對比分析

（一）國外政府財務信息對公開內(nèi)容的規(guī)定

（1）美國。美國政府財務信息報告與預算報告均覆蓋了政府財務運營全過程，主要有以下幾部分構成。一是聯(lián)邦政府預算，包含總統(tǒng)預算、優(yōu)先事項預算等總報表。二是分析預測，包括經(jīng)濟會計分析、政府收支分析、債務分析等各類按功能或項目分類的報表。三是附錄，包括與撥款或基金相關的事項。四是具有可比性的預算、收支、債務等歷史數(shù)據(jù)。五是聯(lián)邦政府債務和預算余額。對外公開的聯(lián)邦政府報告包含整個聯(lián)邦政府的財務報表、未經(jīng)審計的補充附帶信息、獨立審計報告等。聯(lián)邦各部門報告包含各部門具體的財務支出狀況。美國管理與預算辦公室獨立負責預算報告的編制，其編制流程也相對復雜，首先由國會負責審批預算草案，然后國會預算局進行報告編制，之后交于眾參兩院各部門委員會評估，并由總統(tǒng)修改。修改后的法案再次提交國會進行審議，當審議通過時才正式生效，并且在預算執(zhí)行時，由OMB進行項目資金的分配和實施進行監(jiān)管，預算收入歸財政部監(jiān)管，國會對財政部監(jiān)管。

（2）英國。英國的會計和預算系統(tǒng)實行編制的統(tǒng)一化和運作的獨立化。英國公共資金管理標明了財政部的職責和政府資金的使用原則，會計和預算原則標明未納入到政府預算的資金在進行投資前需經(jīng)財政部批準。預算結構需按照項目分類，不同部門的結構可不一致。年度報告是用來進行宏觀層面的預算核對，包括績效報告、財務報告和問責報告，通常以獨立文檔的方式在英國政府網(wǎng)站上加以公開。其中績效報告主要涉及年度報告中的主體信息、目標策略和面臨的風險，以公平和可理解的方式進行關鍵績效的分析和核查，解釋關鍵財務信息和總結等內(nèi)容。財務報告涉及各種收支狀況、財務政策和金融工具。問責報告包含公司治理報告、薪酬和員工報告、國會問責和審計報告。此外，中央政府還公開各種不同類型的已審計財務報告，如統(tǒng)一基金、應急基金和國家貸款基金等，和基于權責發(fā)生制的各部門獨立要求的合并財務報告。

（3）新西蘭。新西蘭的財務與預算報告也是以權責發(fā)生制為原則編制的，包含七個通用報表，報表的主要內(nèi)容可以與上年結果進行對比。其中財務業(yè)績報表以傳統(tǒng)商業(yè)模式解釋了收支平衡和盈虧收益的構成。預算信息包含在財務業(yè)績報告中，是在通用會計準則的基礎上按照權責發(fā)生制原則進行編制，能夠與實際財務結果進行對比，用來評價政府績效和服務成本。在政府財務管理方面，主要通過議會對部門監(jiān)管和各類皇冠公司對公共資源管理的問責文件來實現(xiàn)。首先，意向聲明中規(guī)定了各類實體目標的計劃和經(jīng)營戰(zhàn)略，要讓信息使用者掌握各類實體經(jīng)營的影響因素和最終結果，以此評價實體業(yè)績，以便進行信息的對比，但最終都需通過議會進行批準。其次，預測服務績效報表是預算請求的基礎。最后，服務績效報表通過提供財務和非財務信息對目標的反饋，同時包含意向聲明中的輸出結果，并且能夠與預期收支費用進行對比。

（二）國內(nèi)政府財務信息對公開內(nèi)容的規(guī)定我國政府在公開財務信息時主要涉及年度預算報告、審計報告及各類經(jīng)濟文件，但內(nèi)容大多圍繞預算信息，除資產(chǎn)負債等信息外，就是各種增長率的變化，對其他相關信息的公開力度較小。根據(jù)國內(nèi)學者資料，我國各個省份之間公布的政府信息也大有不同。經(jīng)濟發(fā)展較快的省份預算表相對詳細完整，可供公眾隨時閱讀下載，經(jīng)濟發(fā)展落后的省份預算表內(nèi)容較少不全面，無法進行下載對比。

（三）國內(nèi)外政府財務信息公開內(nèi)容比較由以上對比可知，美國政府財務信息內(nèi)容全面、編制規(guī)范性較高，能保證信息公開的質(zhì)量和及時性。英國公開的政府財務報告在滿足不同公眾需求的同時，還納入了問責報告。新西蘭政府財務報告能夠根據(jù)不同標準和原則進行編制，公開結構完整。因此，國外發(fā)達國家的政府財務信息不僅包含預算信息、財務信息和績效信息，英國還將問責報告作為其重要組成部分加以公開，而我國政府公開的財務信息僅限于預算信息，未能形成全面完整的財務報告體系，雖已逐步實行基于責權發(fā)生制的報表編制，但公開度較差。此外，我國預算信息的公開也缺乏細致性和說明性，不能有效進行數(shù)據(jù)的分析和解釋、經(jīng)濟的預測和展望、風險的評估、資金的分配等。

三、國內(nèi)外政府財務信息化建設的對比分析

（一）國外政府對財務信息化建設的規(guī)定

（1）美國。在信息化浪潮下，網(wǎng)絡信息輸出是公眾獲取政府信息最為便利的手段。美國政府從政府網(wǎng)站上對各類預算信息進行了公開，并提供之前年度的數(shù)據(jù)信息鏈接，既方便公眾查閱和下載，也便于公眾對比和評價。在美國財政部網(wǎng)站上，公眾能夠根據(jù)不同的信息需求進入各分類欄目中查詢和下載相關信息，并且就常見的問題進行項目介紹和解釋。為了更好地監(jiān)督政府行為，聯(lián)邦資金責任透明法案中規(guī)定公眾可以進入網(wǎng)站查詢?nèi)魏螕芸钚畔⒌娜ハ?。利用信息通信技術提供數(shù)字化的公共服務來提高經(jīng)濟透明度，公眾可以免費進行公共服務信息的獲取和使用。提高公眾參與力度，實現(xiàn)以公眾為核心的政府財務信息報告發(fā)布。與此同時，充分利用社交平臺、云技術等創(chuàng)新工具實現(xiàn)政府與公眾的雙向溝通，提高了信息公開的透明度。

（2）英國。國家檔案館網(wǎng)站負責英國政府財務信息的公布，可以利用搜索細目以關鍵詞或分類的方式查詢并下載信息；A到Z瀏覽細目以文件名排列的方式進行信息查詢；Twitter檔案庫細目中列明了各類政府組織的Twitter賬號，可以直接進行不同組織預算信息的查詢；主體集合細目中公布了中央政府的預算內(nèi)容和交付方式；信息管理模塊中則公布各類年度報告和賬戶供公眾使用。中央會計和報告在線系統(tǒng)中主要提供各種公共部門匯總的財務數(shù)據(jù)，來滿足政府財政管理的數(shù)據(jù)需求。財政部網(wǎng)站則以各類形式公開交易磋商、公司報告、政策指導和研究統(tǒng)計等信息。此外，政府下設的公共機構OBR也提供獨立和權威的公共財務分析報告，幫助公眾理解最新的數(shù)據(jù)信息。

（3）新西蘭財政部是政府實施財政管理和發(fā)展公共服務建設的代言人，因此財政部網(wǎng)站是公開政府財務信息的主要方式。當公眾在信息服務模塊中提出相關信息需求時，財政部要在20個工作日內(nèi)就需求進行反饋。若財政部不能滿足信息需求時，則可通過新西蘭統(tǒng)計局進行人口、就業(yè)等信息的查詢；通過新西蘭儲備銀行進行金融、貨幣等信息的查詢。財政部網(wǎng)絡公開內(nèi)容如表2所示。

表2 新西蘭財政部網(wǎng)站主要內(nèi)容

從表2可知，新西蘭財政部網(wǎng)站的信息公開詳細具體，分類明晰，能夠集中進行信息發(fā)布，便于公眾進行信息查詢。聯(lián)系方式便于公眾與部門間的相互溝通，App的應用使信息資料獲得性更加便利。

（二）國內(nèi)政府對財務信息化建設的規(guī)定由于我國互聯(lián)網(wǎng)技術應用較晚，政府信息化建設相對落后，雖然我國已實現(xiàn)財政部網(wǎng)站上的信息公開，但在信息分類和結構方面與發(fā)達國家差距較大。首先在信息分類方面，我國沒有綜合考慮信息用戶的需求，而是無序羅列上眾多的相關信息，不但影響了信息的瀏覽速度，還造成了信息的重復性，降低了信息搜索的效率。其次在信息結構上，我國財政部網(wǎng)站上公開的信息大多數(shù)是一些預算信息、基本概況和聯(lián)系方式，并不能反映政府財政支出的具體項目和數(shù)據(jù)，使信息獲取的質(zhì)量不高。

（三）國內(nèi)外政府財務信息化建設比較由以上對比可知，國外政府財務信息化建設程度較高，能夠利用多種信息平臺，從信息使用者的需求出發(fā)，對信息進行分類公開，不僅提高了公眾信息獲取的效率，降低了公開成本，而且加強了政府與公眾的溝通，有利于公眾參與國家治理。我國財務信息化建設水平相對較低，公開渠道單一，信息分類不明確，不能從公眾角度進行信息公開，只是根據(jù)政府意愿公布信息，降低了信息的獲取效率，造成公布信息的不透明。

四、我國政府財務信息公開的相關建議

（一）加快政府財務信息公布機制改革政府公布財務信息能夠有效規(guī)范資金使用行為，提高政府公共行為效率。首先要以立法的形式規(guī)范政府財務信息公布標準、內(nèi)容和制度，加強同類信息橫向或縱向對比性。其次要借鑒國外經(jīng)驗，規(guī)范政府與公眾在信息方面的溝通力度，做到信息言論自由和信息反饋及時。最后要監(jiān)管政府信息公布的規(guī)范性，保證信息的真實性，加強違規(guī)的懲罰性。

（二）完善政府財務信息對外公開內(nèi)容進一步加大了我國政府財務信息公開范圍，不僅有利于我國財務制度改革，還能夠保證信息公開的透明度。首先繼續(xù)推進權責發(fā)生制原則下的財務信息報告的編制，不斷擴大財務信息主體范圍，加強財務人員的專業(yè)培訓，保證信息公開的全面性。其次要從預算報告質(zhì)量、編制時限、公眾參與程度和審批時限等方面入手，進一步增加預算信息的透明度。最后要參照國外財政管理體制，加強信息預測和績效評價的力度，提高信息的可理解性。

（三）實現(xiàn)政府財務信息標準化建設我國政府財務信息化建設也在信息技術進步的基礎上不斷完善。首先要利用信息技術完成政府各部門數(shù)據(jù)的標準化和統(tǒng)一化，加強信息交流的頻率，減少數(shù)據(jù)傳輸成本，加大財務人員信息技術應用的培訓力度，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享性。其次要規(guī)劃網(wǎng)站信息的分類，從信息使用者的需求角度，按照模塊進行信息的整理，提高信息搜索速度，豐富信息的下載方式。最后要擴大信息的公開渠道，利用現(xiàn)代化信息交流方式加強政府和公眾之間溝通的便利性和及時性。

［1］鄧淑蓮、溫嬌秀：《中國省級財政透明度存在的問題及改進建議》，《中央財經(jīng)大學學報》2015年第10期。

（編輯 張芬）