關(guān)于改進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)工程造價審計(jì)工作的思考

■姚運(yùn)坤

關(guān)于改進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)工程造價審計(jì)工作的思考

■姚運(yùn)坤

在地方審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)，工程造價審計(jì)正逐漸成為投資審計(jì)的“主業(yè)”，部分地區(qū)甚至以造價審計(jì)代替投資審計(jì)。造價審計(jì)為國家節(jié)省了建設(shè)資金，提高了投資效益，一定程度上體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)的成績和價值。但其層次低、范圍窄，背后隱含的廉政風(fēng)險(xiǎn)和隱患也逐漸暴露。本文試在分析審計(jì)機(jī)關(guān)造價審計(jì)現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)造價審計(jì)工作的幾點(diǎn)建議，從而改變造價審計(jì)廉政風(fēng)險(xiǎn)高、管理難度大的現(xiàn)狀，還原審計(jì)獨(dú)立性，更好地順應(yīng)投資審計(jì)發(fā)展形勢。

投資審計(jì)；工程造價；全覆蓋機(jī)制

一、審計(jì)機(jī)關(guān)工程造價審計(jì)的現(xiàn)狀

地方政府一般通過出臺規(guī)章制度，要求政府性投資項(xiàng)目的工程造價必須交由當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)。也有的要求一定規(guī)模以上工程項(xiàng)目的由審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施造價審計(jì)，未達(dá)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的由主管部門或項(xiàng)目法人單位自行實(shí)施，由此實(shí)現(xiàn)造價審計(jì)全覆蓋。受限于審計(jì)資源不足，審計(jì)機(jī)關(guān)普遍建立協(xié)審庫或?qū)＜規(guī)欤柚鐣薪闄C(jī)構(gòu)的力量開展造價審計(jì)。中介機(jī)構(gòu)出具工程價款結(jié)算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)核后，作為審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果發(fā)布。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)工程造價審計(jì)中存在的問題

（一）投資審計(jì)人員成為其他部門和單位的“造價員”。在一些市、縣，從事投資審計(jì)的僅有幾人或十幾人，但每年承接的工程造價審計(jì)項(xiàng)目多達(dá)幾百個,深陷造價審計(jì)的“汪洋大海”。大量的造價審計(jì)工作讓投資審計(jì)人員埋頭苦“算”，沒有時間去研究開展更高層次的投資審計(jì)項(xiàng)目，造價審計(jì)代替了投資審計(jì)，投資審計(jì)人員逐漸淪為了“造價員”。

（二）投資審計(jì)部門成為社會中介機(jī)構(gòu)的“管理員”。一是市場主體培育不健全。很多中介機(jī)構(gòu)是所謂的分公司和“私人作坊”，更有甚者身兼施工企業(yè)和造價企業(yè)雙重角色，審計(jì)質(zhì)量堪憂。由于成本低，他們能以很低的報(bào)價拿到業(yè)務(wù)，逐漸形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。二是管理難度大。由于造價審計(jì)自身特點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)難以在審計(jì)全過程有效控制中介機(jī)構(gòu)與施工單位的來往，加之工程項(xiàng)目的一次性和復(fù)雜性，使得中介機(jī)構(gòu)存在權(quán)利尋租的空間。三是廉政風(fēng)險(xiǎn)高。社會中介機(jī)構(gòu)在入庫、入庫后獲得業(yè)務(wù)等方面都“有求于”審計(jì)人員，施工單位對審計(jì)人員更有著“明確訴求”，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員客觀上存在較大廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)成為工程項(xiàng)目建設(shè)中的“運(yùn)動員”。一是部分地方法規(guī)規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的做法，將適用于被審計(jì)單位的審計(jì)決定擴(kuò)大至被審計(jì)單位的合同相對人，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了審計(jì)決定的法律效力范圍，超越了地方立法權(quán)。二是審計(jì)機(jī)關(guān)直接參與造價審計(jì)，直面建設(shè)、施工、監(jiān)理等參建單位，有的迫于行政命令還要參加項(xiàng)目議事機(jī)構(gòu)，直接參與項(xiàng)目決策（特別是涉及工程造價調(diào)整的事項(xiàng)），失去了審計(jì)獨(dú)立性。三是審計(jì)人員在具體的造價審計(jì)過程中往往成為矛盾的焦點(diǎn)，陷于被動不利局面。

三、改進(jìn)造價審計(jì)方式的幾點(diǎn)建議

現(xiàn)有的造價審計(jì)機(jī)制,與審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家治理體系中發(fā)揮重要作用的定位不相符，也不符合投資審計(jì)事業(yè)的發(fā)展方向。必須建立以審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，主管部門和項(xiàng)目法人單位為基礎(chǔ)，社會中介機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的造價審計(jì)全覆蓋機(jī)制，讓審計(jì)機(jī)關(guān)在工程結(jié)算中放下權(quán)利、卸下壓力，還原審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，才能更有效地利用審計(jì)資源，在更高層次上發(fā)揮審計(jì)在國家治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

（一）確立審計(jì)機(jī)關(guān)在造價審計(jì)中的主導(dǎo)地位。

1.由直接審改為抽審和復(fù)審。

審計(jì)部門不對工程造價實(shí)施“一審”（直接審計(jì)），僅對列入當(dāng)年項(xiàng)目計(jì)劃且涉及工程結(jié)算的審計(jì)項(xiàng)目，適當(dāng)抽選部分項(xiàng)目，對擬定案金額進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核結(jié)果由被審計(jì)單位執(zhí)行。對結(jié)果偏差較大的，要對相關(guān)單位和個人進(jìn)行追責(zé)。對不在計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目，不實(shí)施造價審計(jì)。

2.加大行業(yè)規(guī)范性檢查。

審計(jì)機(jī)關(guān)要采取多種方式，開展造價審計(jì)的行業(yè)性檢查，有條件的可以立項(xiàng)開展審計(jì)調(diào)查。檢查或?qū)徲?jì)調(diào)查的主要對象是主管部門，要檢查其是否采取建章立制、加強(qiáng)檢查和考核等舉措，有效擔(dān)負(fù)行業(yè)造價審計(jì)監(jiān)管職責(zé)，必要時還要抽查具體項(xiàng)目，復(fù)核定額金額。每年末，向當(dāng)?shù)攸h委、政府上報(bào)檢查結(jié)果，通報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題。通過檢查或?qū)徲?jì)調(diào)查，壓實(shí)主管部門監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范造價審計(jì)工作。

3.成立協(xié)審庫并做好服務(wù)與監(jiān)管。

審計(jì)機(jī)關(guān)通過政府采購成立“協(xié)審庫”，并要求同級各部門、單位原則上都應(yīng)通過合法合規(guī)的程序，從中選擇中介機(jī)構(gòu)開展工程造價審計(jì)。要注意的是，審計(jì)機(jī)關(guān)可以制定中介機(jī)構(gòu)的選取辦法，但不得干預(yù)其他單位從中自主選擇中介機(jī)構(gòu)，同時要完善考核和獎懲機(jī)制，強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的管理。

4.創(chuàng)新信息化的監(jiān)管方式。

積極探索新型監(jiān)管方式，考慮以省為單位，建立橫向到底、縱向到邊的政府投資審計(jì)平臺，將行政區(qū)域內(nèi)的造價審計(jì)工作納入平臺進(jìn)行信息化監(jiān)管。一是確定平臺功能。要能反映政府性投資項(xiàng)目基本信息和造價審計(jì)的相關(guān)流程、體現(xiàn)相關(guān)單位審核、監(jiān)管職能以及內(nèi)嵌便捷的造價工具等。二是確定使用單位。橫向?qū)⑾嚓P(guān)主管部門，縱向?qū)⑹小⒖h審計(jì)機(jī)關(guān)納入平臺。省級審計(jì)機(jī)關(guān)可統(tǒng)籌推進(jìn)全省平臺建設(shè)，省、市、縣三級平臺應(yīng)根據(jù)一級負(fù)責(zé)一級，上級監(jiān)管下級的原則通過合理架構(gòu)加以整合。三是推進(jìn)資源整合。對內(nèi)要打通與審計(jì)OA系統(tǒng)的項(xiàng)目信息互聯(lián)，對外要推進(jìn)與項(xiàng)目監(jiān)管平臺、公共資源交易平臺、造價信息平臺等有關(guān)平臺的資源整合及信息共享，提高平臺兼容性和使用效果，發(fā)揮更大作用。

（二）明確主管部門和項(xiàng)目法人單位的責(zé)任。

1.明確項(xiàng)目法人單位主體地位。

項(xiàng)目法人對工程建設(shè)項(xiàng)目全過程負(fù)責(zé)，其對工程中發(fā)生的各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)掌握也最為完整、詳細(xì)，理應(yīng)明確項(xiàng)目法人在造價審計(jì)中的主體地位，發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用，而不能在結(jié)算環(huán)節(jié)當(dāng)“甩手掌柜”。項(xiàng)目法人應(yīng)從同級審計(jì)部門的協(xié)審庫中選擇中介機(jī)構(gòu)實(shí)施結(jié)算審計(jì)，對估算審計(jì)費(fèi)用在招標(biāo)限額以下的，可通過二次招標(biāo)、競爭性談判等方式選取中介機(jī)構(gòu)。估算審計(jì)費(fèi)用在限額以上的,應(yīng)公開招標(biāo)。對審計(jì)機(jī)關(guān)或主管部門列入復(fù)審計(jì)劃的項(xiàng)目，應(yīng)要求項(xiàng)目法人在定案前向上級作出請示。

2.主管部門對下屬單位負(fù)監(jiān)管責(zé)任。

主管部門對下屬單位的工程造價審計(jì)工作負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全制度規(guī)章。積極推動成立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，充實(shí)專業(yè)人員，內(nèi)審工作由單位“一把手”直接負(fù)責(zé)，相關(guān)工作開展情況和成果直接向“一把手”匯報(bào)。制定造價審計(jì)相關(guān)制度，確保行業(yè)內(nèi)的造價審計(jì)操作有章可循。二要加大工作檢查，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任。每年初制定造價審計(jì)檢查及復(fù)核計(jì)劃，借助協(xié)審庫，采取多種形式對下屬單位造價審計(jì)工作開展檢查、復(fù)核，對重大項(xiàng)目也可以直接組織造價審計(jì)。三要強(qiáng)化審計(jì)聯(lián)動，確保形成合力。主管部門和同級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立造價審計(jì)監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)資源配置，實(shí)現(xiàn)高效的監(jiān)管全覆蓋。如：主管部門年底向同級審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送下一年度部門建設(shè)項(xiàng)目情況報(bào)表和對下屬單位的檢查計(jì)劃。審計(jì)機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)規(guī)范性檢查情況制訂下一年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和行業(yè)檢查計(jì)劃。

（三）發(fā)揮好社會中介機(jī)構(gòu)的作用。

注重培育市場主體，發(fā)揮市場機(jī)制作用，使人員素質(zhì)高、內(nèi)控管理嚴(yán)、發(fā)展態(tài)勢好的社會中介機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，成為政府性投資項(xiàng)目造價審計(jì)的重要力量。一是擇優(yōu)選擇入庫單位。設(shè)立協(xié)審機(jī)構(gòu)庫時，要通過合理設(shè)置招標(biāo)條款，選擇真正有實(shí)力的企業(yè)入庫，讓有競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)做大做強(qiáng)，淘汰渾水摸魚的皮包公司。二是完善審計(jì)操作規(guī)程。完善頂層設(shè)計(jì)，區(qū)分不同的審計(jì)業(yè)務(wù)類型，制定統(tǒng)一的造價審計(jì)操作規(guī)程，規(guī)范當(dāng)?shù)卦靸r審計(jì)工作。三是建立嚴(yán)謹(jǐn)考核評價體系。審計(jì)機(jī)關(guān)要建立協(xié)審庫考核評價辦法，對使用協(xié)審庫的部門、單位，都應(yīng)按照該辦法對中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)。積極聯(lián)合中介機(jī)構(gòu)主管部門出臺配套獎懲辦法，將考核結(jié)果運(yùn)用落到實(shí)處。

（作者單位：安徽省審計(jì)廳）