國(guó)外貸援款項(xiàng)目跟蹤審計(jì)之探討

■楊捷青

國(guó)外貸援款項(xiàng)目跟蹤審計(jì)之探討

■楊捷青

我國(guó)政府為了對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使用國(guó)外資金的規(guī)模不斷擴(kuò)展，近幾年來(lái)取得了較好的成效。政府利用的“外資”，是指國(guó)際組織、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)政府向我國(guó)政府及部門提供的貸款、援助及贈(zèng)款；向我國(guó)金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位提供的、由我國(guó)政府及其部門擔(dān)保的貸款；向受我國(guó)政府委托管理有關(guān)基金、資金的社會(huì)團(tuán)體提供的援助和贈(zèng)款；以及其他國(guó)外貸援款。涉及的行業(yè)分別有衛(wèi)生、扶貧、造林、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等。通過(guò)對(duì)外資項(xiàng)目審計(jì)，證實(shí)項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告和有關(guān)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性，維護(hù)國(guó)家利用外資法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的嚴(yán)肅性，促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行單位和政府主管部門積極、合理、有效利用外資，提高外資還債能力，促進(jìn)國(guó)家利用外資政策、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的落實(shí)，改善環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高廣大民眾物質(zhì)文化生活水平。

一、外資項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)

1.審計(jì)職能的雙重性。這是外資項(xiàng)目審計(jì)最重要的特征。在借用和接受國(guó)外貸援款之初，我國(guó)政府就向有關(guān)國(guó)際承諾，由國(guó)家審計(jì)署在依法對(duì)外資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，提供對(duì)外審計(jì)公證業(yè)務(wù)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外資項(xiàng)目審計(jì)從一開(kāi)始，就肩負(fù)著“對(duì)內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)外提供審計(jì)公證”的雙重職能。

2.審計(jì)目標(biāo)的雙重性。外資項(xiàng)目審計(jì)具有對(duì)外公證、對(duì)內(nèi)監(jiān)督的雙重目標(biāo)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)影響外資運(yùn)用的各個(gè)因素進(jìn)行審計(jì)，對(duì)外反映資金的運(yùn)用狀況和執(zhí)行結(jié)果的真實(shí)性、公正性，以提高我國(guó)外資運(yùn)用的信譽(yù)；對(duì)內(nèi)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性及有效性，促進(jìn)管理，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，提高外資運(yùn)用效益。

3.審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的雙重性。外資項(xiàng)目審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)方面：一方面為我國(guó)政府頒布的有關(guān)法律、法規(guī)、制度、方針和政策；另一方面是為我國(guó)提供援助和貸款的國(guó)際組織制定的有關(guān)貸援款使用、管理方面的要求，共同簽訂的協(xié)定，制定的管理辦法，以及國(guó)際審計(jì)、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等。

4.審計(jì)時(shí)間的持續(xù)性。外資項(xiàng)目審計(jì)，大部分是從項(xiàng)目建設(shè)、資金投入一開(kāi)始，就進(jìn)行安排。每年一審，或一年審多次，或有重點(diǎn)的安排抽審等，不管形式如何，都是連續(xù)安排審計(jì)，直到項(xiàng)目終結(jié)，項(xiàng)目終結(jié)后，還要安排決算審計(jì)，項(xiàng)目管理情況、效益發(fā)揮情況的審計(jì)等，所以外資項(xiàng)目審計(jì)具有連續(xù)審計(jì)的特點(diǎn)。

二、當(dāng)前外資項(xiàng)目審計(jì)存在的缺陷

不可否認(rèn)，我國(guó)政府外資項(xiàng)目自審計(jì)開(kāi)展以來(lái)，在學(xué)習(xí)中探索，在實(shí)踐中發(fā)展，工作不斷規(guī)范，并取得舉世公認(rèn)的成績(jī)。在任何一項(xiàng)工作，都存在它的發(fā)展和完善空間，都存在不盡人意之處。當(dāng)前外資項(xiàng)目審計(jì)存在以下缺陷：

1.地方利益影響審計(jì)客觀公正。在利益觀上，以“地方保護(hù)”為坐標(biāo)，表現(xiàn)了審計(jì)目的上的自利性。外資項(xiàng)目審計(jì)，一方面是受托于國(guó)外投資、放貸機(jī)構(gòu)，監(jiān)督、公證外資的履約、使用；另一方面，是站在國(guó)家或地方政府利益的層面上，保證外資安全到位，發(fā)揮效益。由于這些資金，從國(guó)外投入，國(guó)家分撥到省、市、縣、鄉(xiāng)，最終可能到基層農(nóng)村，甚至是農(nóng)民家庭使用，所以，每一層面，不同程度地會(huì)存在地方利益保護(hù)，這樣勢(shì)必影響政府審計(jì)“客觀公正”功能的正常發(fā)揮。

2.外資應(yīng)用法規(guī)不完善影響依法審計(jì)。作為政府審計(jì)，最重要的原則之一就是依法審計(jì)，國(guó)家龐大完整的法律體系為政府審計(jì)搭建了一個(gè)較好的工作平臺(tái)，使政府審計(jì)容易做到有法必依，違法必究。而外資項(xiàng)目審計(jì)，審的重點(diǎn)是國(guó)外資金，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的定性和處理，不能完全以傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)，而國(guó)家使用外資方面法規(guī)建設(shè)還不太完善，有些國(guó)際法規(guī)我們的審計(jì)人員不太熟悉，使政府審計(jì)機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的依法審計(jì)習(xí)慣受到?jīng)_擊，影響政府審計(jì)“依法審計(jì)”功能的正常發(fā)揮。

3.審計(jì)層面不深入影響審計(jì)為宏觀服務(wù)功能發(fā)揮。在審計(jì)建議方面，缺少對(duì)我國(guó)改革時(shí)期出現(xiàn)新情況的深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確判斷，表現(xiàn)了審計(jì)視野的狹隘性。有些政府外資項(xiàng)目報(bào)告，由于審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的單一，視野、見(jiàn)識(shí)的局限，尤其是對(duì)市場(chǎng)因素分析、項(xiàng)目時(shí)代背景、評(píng)價(jià)指標(biāo)等缺乏深刻勒戒，再加上審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作時(shí)間倉(cāng)促，投入人力有限，深入現(xiàn)場(chǎng)、基層不夠，審計(jì)報(bào)告建議部分的撰寫(xiě)，缺乏微觀入手、宏觀著眼高層次的分析，缺乏對(duì)體制機(jī)制方面改進(jìn)的建議，可操作性不強(qiáng)，參考意義不大，影響政府為宏觀服務(wù)審計(jì)功能正常發(fā)揮。

三、全面加強(qiáng)國(guó)外貸援款項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的思考

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)功能，審計(jì)不僅僅是核實(shí)損失，更重要的是減少損失”，這對(duì)政府外資項(xiàng)目審計(jì)提出了更高要求。政府應(yīng)用的外資作為廣義上的財(cái)政資金，它的使用審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

所謂外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，就是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)外貸援款這一特定事項(xiàng)，以資金為主線，以項(xiàng)目為基點(diǎn)，進(jìn)行全過(guò)程介入、全過(guò)程跟蹤、全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)的審計(jì)模式。通過(guò)審計(jì)，對(duì)資金運(yùn)行進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督，將問(wèn)責(zé)和問(wèn)效有機(jī)的統(tǒng)一，保證外資應(yīng)用的真實(shí)性、合法性、效益性。外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，是時(shí)代發(fā)展對(duì)國(guó)家審計(jì)提出的新要求，是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的重要組成部分。

1.加強(qiáng)指導(dǎo)，建立規(guī)范的外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)法律體系和操作指南。當(dāng)前，我國(guó)尚缺乏政府外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)法律體系和操作指南，審計(jì)署六號(hào)令和《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)外貸援款公證審計(jì)質(zhì)量控制辦法》，對(duì)跟蹤審計(jì)的介入時(shí)間、審計(jì)方式、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)證據(jù)選取、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控、審計(jì)成果利用及審計(jì)人員專業(yè)勝任能力要求等，尚不能提出全面要求。應(yīng)建立健全外資項(xiàng)目全過(guò)程、全方位跟蹤審計(jì)辦法和操作指南，對(duì)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容、要求、方法、職責(zé)、審計(jì)處理程序、廉潔從審等提出規(guī)范，對(duì)審計(jì)介入時(shí)間、審計(jì)方案制定、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)意見(jiàn)發(fā)表、審計(jì)文書(shū)等提出要求，使政府外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)有法可依，有章可循。

2.創(chuàng)新思路，探索多形式的外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)模式。在組織方式上，在堅(jiān)持中央授權(quán)、省級(jí)審計(jì)、市級(jí)參與的基礎(chǔ)上，在形式上多一些靈活性，如采取集中審、交叉審、聯(lián)合審、配合審、抽查審等各種方式相結(jié)合，不斷加大跟蹤審計(jì)、力度。在審計(jì)手段上，堅(jiān)持傳統(tǒng)手工審計(jì)與計(jì)算機(jī)審計(jì)相結(jié)合，賬內(nèi)審計(jì)與深入實(shí)地、深入現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)查外調(diào)相結(jié)合，審計(jì)被審計(jì)單位與審計(jì)供貨單位、施工單位有關(guān)事項(xiàng)相結(jié)合，延伸審計(jì)觸角，查析各類線索，提升外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的靈活性、實(shí)效性。

3.改善結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)復(fù)合型高素質(zhì)外資跟蹤審計(jì)人才。當(dāng)前，我國(guó)政府審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，屬于財(cái)務(wù)人員居多，而熟悉經(jīng)濟(jì)管理、工程管理、計(jì)算機(jī)知識(shí)等的復(fù)合型人才明顯不足；在專業(yè)素質(zhì)上，表現(xiàn)為財(cái)會(huì)知識(shí)豐富，而經(jīng)濟(jì)管理能力、計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力、外語(yǔ)水平相對(duì)較弱；在工作能力上，手工查賬能力較強(qiáng)，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)較為豐富，但綜合分析能力、文字表達(dá)能力，提升審計(jì)成果的能力相對(duì)匱乏。所以政府審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，首先在人員配備上，要改善結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人才多樣化；同時(shí)，要注重培訓(xùn)，走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)，多種形式，強(qiáng)化培訓(xùn)效果不斷提升外資應(yīng)用審計(jì)人員的復(fù)合型人才素質(zhì)。

4.觀念更新，把政府外資應(yīng)用項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)放在更加重要的位置。自我國(guó)政府開(kāi)始使用外資以來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不同程度地存在重外資使用公證審計(jì)、輕績(jī)效審計(jì)現(xiàn)象。許多審計(jì)機(jī)關(guān)和人員認(rèn)為，外資審計(jì)主要任務(wù)就是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立審計(jì)政府應(yīng)用外資項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支、提款報(bào)賬真實(shí)、合法、合理，而忽視了項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、貸款資金的償還、后期管理使用、項(xiàng)目效益的發(fā)揮等。當(dāng)前，要更新觀念，充分認(rèn)識(shí)政府外資應(yīng)用項(xiàng)目跟蹤效益審計(jì)是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要，是政府外資審計(jì)的使命所在，是政府外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的大勢(shì)所趨，要努力開(kāi)拓，不斷探索，促進(jìn)政府外資應(yīng)用項(xiàng)目跟蹤績(jī)效審計(jì)廣泛開(kāi)展。

5.努力探索，開(kāi)展外資應(yīng)用項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量控制。審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，決定著政府外資應(yīng)用項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的生存和發(fā)展。全過(guò)程質(zhì)量控制，是首先在企業(yè)界應(yīng)用并取得較好成效的一種管理。全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量控制，需要將整個(gè)外資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)設(shè)定一個(gè)大的質(zhì)量控制目標(biāo)，圍繞大目標(biāo)將每個(gè)環(huán)節(jié)（如計(jì)劃編制、方案制定、審前調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、成果利用；年度計(jì)劃、季度計(jì)劃、月份計(jì)劃等）、每個(gè)細(xì)節(jié)（如審計(jì)計(jì)劃編制時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)大的把握，項(xiàng)目實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響、每個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃制定者在每個(gè)時(shí)間段應(yīng)作的工作及質(zhì)量要求等等）。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）