全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為及其評價機制

周生旺，張翠梅 ，于建成，2

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重大命題，這標(biāo)志著我國未來的改革重心將圍繞著社會治理進行，推進國家治理的現(xiàn)代化將成為今后我國行政管理改革的核心任務(wù)[1-2]。國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的提出，給政府角色轉(zhuǎn)變提供了機遇，對優(yōu)化傳統(tǒng)政府治理模式提出了更高的要求，強化政府外多元社會主體參與社會治理的責(zé)任與義務(wù)，建立健全參與制度與路徑保障，實現(xiàn)其主體權(quán)利，達到社會共治新局面。

中共中央國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《全民健身計劃（2016—2020年）》，著重解決人民大眾日益增長的體育健身需求與基層政府公共體育服務(wù)供給不足之間的矛盾，優(yōu)化基層政府角色行為，強化服務(wù)意識，提高政府工作績效，實現(xiàn)服務(wù)大眾之終極目標(biāo)。政府行為規(guī)范是全民健身治理的重中之重，有效的角色行為將有利于全民健身政策的順利執(zhí)行，促進我國公共體育事業(yè)健康有序的發(fā)展。政府角色是政府行為的一種表現(xiàn)形式，尤其是現(xiàn)代社會的多元化發(fā)展向度及政府權(quán)力的過度放大化，我國全民健身政策執(zhí)行進入了攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，準(zhǔn)確判斷政府角色行為是發(fā)揮基層政府職能、職責(zé)的重要保障，是未來基層政府行政治理的邏輯起點。

政府是國家治理現(xiàn)代化的核心主體，履行必要的社會職能，擔(dān)負(fù)著舉足輕重的社會職責(zé)。政府角色是政府行為的重要部分，也是政府職能表達的根本保障?，F(xiàn)代社會治理中，多元化成為政府角色的主要特征，集決策、執(zhí)行、服務(wù)、協(xié)同和監(jiān)督等角色于一身，發(fā)揮著多種社會基本服務(wù)職能。全民健身政策執(zhí)行中的政府角色，實質(zhì)上是政策執(zhí)行中政府應(yīng)發(fā)揮有效職能的統(tǒng)稱，其范疇主要包括政府的權(quán)力職責(zé)、服務(wù)職能和協(xié)同監(jiān)督等方面。我國政府層級劃分相對鮮明，通常認(rèn)為高級政府主要指中共中央、國務(wù)院等核心行政機構(gòu)，中層政府主要包含省部級行政機構(gòu)，基層政府主要指地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、街道辦事處、農(nóng)村村委等基礎(chǔ)行政機構(gòu)。就我國現(xiàn)狀來看，主要還是基層政府承擔(dān)全民健身政策的落實執(zhí)行，具有執(zhí)行全民健身政策、服務(wù)大眾健身、監(jiān)督政策執(zhí)行行為和政策執(zhí)行效果等職能，是最親和全民健身活動的政府層級，其服務(wù)型角色更為顯著。因此，我國政府角色行為主要針對基層政府角色行為進行研究，微觀基層政府存在明顯的角色定位與行為表達困境?；鶎诱畬邮墙巧袨橛行П磉_的主要場域，高級政府的頂層設(shè)計是基層政府行為的指導(dǎo)性綱領(lǐng)和執(zhí)行依據(jù)。

1 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為定位

在全民健身政策基層執(zhí)行中，基層政府始終充當(dāng)著重要的社會主體角色，這一點是毋庸置疑的，也是由我國基本國情所決定的。況且，基層政府角色應(yīng)當(dāng)是多元動態(tài)的，并始終處于多重角色的輪轉(zhuǎn)交替，甚至還會處于一定的角色重疊態(tài)勢，既充當(dāng)決策者又充當(dāng)服務(wù)者，有時還要承擔(dān)執(zhí)行者與監(jiān)督者，既存在角色兼容又存在角色沖突?；鶎诱巧袨殛P(guān)乎全民健身政策執(zhí)行的成敗，承擔(dān)著與企事業(yè)單位、體育社會組織、地方體育協(xié)會、俱樂部和公眾等政府外社會主體間的協(xié)同任務(wù)，調(diào)度城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、學(xué)校、社區(qū)等社會場域的體育資源配置，調(diào)節(jié)全民健身市場機制，健全全民健身政策執(zhí)行制度，提高執(zhí)行效率。依據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求，結(jié)合全民健身政策執(zhí)行現(xiàn)狀，重點從角色權(quán)利、角色職能、角色責(zé)任對基層政府角色行為進行定位，明確基層政府自身權(quán)利范圍、職能范疇、職責(zé)任務(wù)，保障社會多元主體的協(xié)同發(fā)展。

1.1“有限政府”的角色權(quán)利定位

角色權(quán)利定位主要是指有效合理分配基層政府行政權(quán)力，快速實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)基層政府權(quán)利下發(fā)，將權(quán)利回歸社會，分權(quán)與放權(quán)是促進全民健身政策執(zhí)行的有效手段。在國家治理現(xiàn)代化變革背景下，“有限政府”的角色權(quán)利定位是基層政府角色行為的首要任務(wù)。明確區(qū)分基層政府的“舵手”與“劃手”角色。堅決不能混淆政府權(quán)力角色，過度強化行政權(quán)力，而大部分基層政府親力親為，又受困于人力與財力不足，致使本職工作滯后且全民參與的積極性逐漸降低?；鶎诱膭铙w育社會組織、企事業(yè)體育協(xié)會、私營俱樂部、各類健身組織參與全民健身政策的執(zhí)行，實現(xiàn)權(quán)利下放，在能力范圍內(nèi)，做好引導(dǎo)與扶持工作。

全民健身政策執(zhí)行中，基層政府要實現(xiàn)以下3方面的角色權(quán)利定位。（1）要實現(xiàn)基層政府權(quán)利的合理分配。在全民健身政策執(zhí)行中，政府始終是全民健身政策執(zhí)行的總舵手，只是“劃手”多了而已，如何實現(xiàn)“政府主導(dǎo)、眾人劃槳、協(xié)同掌舵、相互監(jiān)督”的共治模式，如何充分調(diào)動政府外其他社會主體的主觀能動性，是基層政府的角色權(quán)利達成的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代國家治理改革實質(zhì)上是對政府職能、權(quán)利、行政手段的約束與優(yōu)化，其次是充分發(fā)揮非政府組織、體育社會組織與市場的效能，重視公眾參與，突出公民主體地位。然而，政府權(quán)力回歸社會并不是要徹底擺脫政府行政權(quán)力，而是要提升權(quán)力的有效使用率。（2）基層政府角色權(quán)利的有效轉(zhuǎn)移。采用社會承接辦賽的方式，將全民體育競賽活動交付地方體育協(xié)會或企事業(yè)協(xié)會、私營俱樂部，基層政府轉(zhuǎn)變主導(dǎo)角色，充當(dāng)協(xié)同監(jiān)督者?；鶎诱e極培育社區(qū)體育協(xié)會，由體育協(xié)會來承擔(dān)社區(qū)范圍或更大范圍的全民健身活動，取消或精簡政府體育行政審批制度，建立第三方（體育智庫）競標(biāo)考評制度，將權(quán)利托付社會，這就實現(xiàn)了基層政府由臺前轉(zhuǎn)為幕后。（3）合理規(guī)制基層政府角色權(quán)利監(jiān)督。政府在權(quán)利實施過程中會受到其他社會主體的監(jiān)督約束，規(guī)避其權(quán)利過度，改變過去政府無人監(jiān)督的詬病，真正實現(xiàn)把政府至高無上的權(quán)利關(guān)進全民監(jiān)督的籠子里，促進政府行政權(quán)力發(fā)揮應(yīng)有效力?；鶎诱姓?quán)力交付體育社會組織（即第三方）來組織實施，而政府主要行使監(jiān)督約束權(quán)利。政府倡導(dǎo)并實施購買公共體育服務(wù)制度，由第三方機構(gòu)來完成，也就形成了政府“買家”、體育社會組織“賣家”、第三方機構(gòu)“監(jiān)管”、市場作為“交易平臺”的新公共體育服務(wù)供給模式，降低了政府行政權(quán)力，發(fā)揮社會運行動力。今后，政府還需要完善與之相媲美的制度安排。政府角色由原來的“沖鋒陷陣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳缓笾鲗?dǎo)”，權(quán)利實施過程還得到了社會的有效監(jiān)督，即權(quán)力監(jiān)督?？傊?，現(xiàn)代多元主體協(xié)作治理能夠有效弱化政府行政權(quán)力，激發(fā)政府外其他主體參與全民健身政策執(zhí)行的活力，充分發(fā)揮其他主體的社會職能，其中基層政府發(fā)揮著不可替代的行政角色。

1.2“服務(wù)政府”的角色職能定位

角色職能定位主要指，全民健身政策執(zhí)行中基層政府如何服務(wù)于社會，具體要做些什么。服務(wù)型職能表達是一個由“行政主導(dǎo)”向“服務(wù)協(xié)同”轉(zhuǎn)變的過程。健康有序的全民健身政策執(zhí)行離不開良好的社會發(fā)展環(huán)境、人文制度環(huán)境與公眾參與氛圍等基本要素，基層政府在以上社會要素的創(chuàng)建中起到至關(guān)重要的服務(wù)角色，服務(wù)型政府快速轉(zhuǎn)型依然成為此問題的關(guān)鍵。國家治理現(xiàn)代化與公民社會建設(shè)的社會潮流為全民健身政策執(zhí)行提供了天然的社會發(fā)展土壤，基層政府應(yīng)當(dāng)積極借勢，把自身建設(shè)成學(xué)習(xí)型政府，掌握社會發(fā)展動態(tài)，吸納社會先進治理理念，不斷完善自身治理結(jié)構(gòu)。

服務(wù)型基層政府要優(yōu)化全民健身政策執(zhí)行的制度環(huán)境。首先，立法制度完善是社會主體地位實現(xiàn)的基本保障。立法地位不明嚴(yán)重阻滯我國社會主體有效參與全民健身政策的執(zhí)行。我國針對全民健身政策執(zhí)行建成的相關(guān)立法制度與西方發(fā)達國家相比存在一定差距，尤其在政府所承擔(dān)的法律職能范疇的明確界定上，造成公民及體育社會組織、地方協(xié)會、私營俱樂部的合法權(quán)益得不到保障。如全民健身政策的立法定位，公眾參與全民健身的立法保障，全民健身政策執(zhí)行的獎懲，市場交易與購買公共體育服務(wù)，第三方組織培育，體育社會組織規(guī)范等制度建設(shè)都存在弊端。

其次，基層政府要充分調(diào)研區(qū)域全民健身政策執(zhí)行現(xiàn)狀，科學(xué)民主決策區(qū)域性配套政策，強化政策執(zhí)行的靈活性，塑造全民健身政策執(zhí)行的良好政策環(huán)境?；鶎诱畱?yīng)主要承擔(dān)組織全民健身配套政策決策與執(zhí)行，全民健身項目的招標(biāo)、洽談、實施、監(jiān)督等協(xié)調(diào)事宜，落實政府支付經(jīng)費的撥付與監(jiān)督社會資本使用、組織全民健身政策評估、培育體育社會組織等政策環(huán)境，保障公眾參與全民健身的制度建設(shè)。政府主要通過市場政策調(diào)節(jié)社會資源均衡，通過市場機制完成非政府社會主體間的利益平衡。對于企事業(yè)單位，政府可以采取減稅免稅的扶持政策，提高其參與全民健身事業(yè)的積極性，尤其要建立減稅免稅的考核制度。結(jié)合學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放難的社會現(xiàn)狀，政府應(yīng)聯(lián)合教育部門，開展學(xué)校服務(wù)地方的考核制度，實行星級評選，依據(jù)考核結(jié)果制定行政撥款制度，形成社會治理鏈。關(guān)于農(nóng)村體育開展，政府應(yīng)該實現(xiàn)村際聯(lián)動，整合資源，加大農(nóng)村體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的相關(guān)政策建設(shè)，多采用招商引資形式?；鶎诱龊棉r(nóng)村體育資源配置，利用地域優(yōu)勢拓寬休閑體育產(chǎn)業(yè)及體育旅游產(chǎn)業(yè)范疇。

最后，基層政府要創(chuàng)新服務(wù)職能表達的措施與手段。政府應(yīng)為非政府組織建立約束激勵制度、社會資源的公平配置、培育執(zhí)行主體的發(fā)展環(huán)境、健全體育社會組織基本社會職能等服務(wù)工作。從行政手段上提升非政府體育組織的市場占有率及社會共識，充分發(fā)揮其在全民健身當(dāng)中的社會價值以及政策執(zhí)行參與功效。政府應(yīng)當(dāng)降低重心，認(rèn)真進行社會調(diào)查，奔著由社會底層逐層向上的服務(wù)態(tài)度推行全民健身政策，建立切實以公眾體育需求為導(dǎo)向的政策執(zhí)行策略。基層政府做好全民健身服務(wù)指導(dǎo)、體育社會體育指導(dǎo)員的培養(yǎng)和考核、服務(wù)型配套政策、經(jīng)費撥付，尤其是對街道、社區(qū)、農(nóng)村等基層單位，基層政府應(yīng)培育基層體育社會組織、地方體育協(xié)會等全民健身承載主體，加大全民健身市場環(huán)境的監(jiān)管，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共體育服務(wù)設(shè)施投入。基層政府應(yīng)主動協(xié)同政府外社會主體，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與全民健身的治理。更重要的是，基層政府要給予非政府體育組織塑造良好的社會發(fā)展環(huán)境，健全全民健身市場化運作平臺，為公眾構(gòu)建一個和諧的健身環(huán)境。

1.3“監(jiān)督政府”的角色責(zé)任定位

基層政府角色責(zé)任定位主要指，政府應(yīng)承擔(dān)的全民健身政策執(zhí)行的社會職責(zé)，本質(zhì)上是政府對社會負(fù)責(zé)與角色自覺的過程，基層政府應(yīng)及時反思在全民健身政策執(zhí)行中的政策落實所存在的不足，修正政府角色與舉措?；鶎诱O(jiān)督角色主要在于基層政府要在監(jiān)督社會的同時做到自我監(jiān)督，還要接受來自社會的外部監(jiān)督?；鶎诱⒔∪嗷ケO(jiān)督、相互制約的制度，完善社會主體參與治理的制度保障與路徑規(guī)劃。

基層政府要優(yōu)化行政撥款方式，充分利用社會資本，提高經(jīng)費使用效率?；鶎诱畱?yīng)由傳統(tǒng)的“行政撥款”轉(zhuǎn)向社會的“競標(biāo)投資”，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)全民健身政策經(jīng)費使用的公平與公正。傳統(tǒng)的財政經(jīng)費撥款對于全民健身政策執(zhí)行容易造成撥款不均，公共資源配置的區(qū)域性失衡。由此，改變過去基層政府“撒芝麻鹽”式的撥款方式，充分發(fā)揮社會力量辦體育的邏輯思維方式，根據(jù)全民健身政策執(zhí)行內(nèi)容要求，實施政府招標(biāo)，讓社會當(dāng)中的有效社會資本或者剩余社會資本參與到全民健身政策執(zhí)行中來，解決政府行政撥款不足與不勻的窘境?；鶎诱袑⒂邢薜呢斦?jīng)費用于全民健身市場的救濟與農(nóng)村公共體育服務(wù)的精準(zhǔn)扶貧，保障公共體育服務(wù)的均等化供給。這就要求，全民健身政策實施資金撥付大部分還是要通過市場招標(biāo)來實現(xiàn)，在此階段，評估考核程序的完善與體育智庫的建設(shè)將顯得尤其重要。如全民健身政策執(zhí)行要充分發(fā)揮社會體育組織的基本職能，利用社會、市場實現(xiàn)全民健身活動事宜?；鶎诱谡袠?biāo)過程中充當(dāng)了監(jiān)督角色，招標(biāo)完全由第三方招標(biāo)公司來完成，整個招標(biāo)過程由基層政府組織實施，在政府、招標(biāo)公司、承接方之間，應(yīng)由公眾、政府、社會、市場等評估主體形成第三方評估機構(gòu)對招標(biāo)工作實施監(jiān)督評價。同時，也可以充分利用社會智庫替代基層政府來操作行政撥款的目標(biāo)群體、額度、形式、績效評估等重要環(huán)節(jié)。

基層政府要協(xié)同其他社會主體，充當(dāng)好社會監(jiān)督角色。政府的工作重心由過去的執(zhí)行全民健身政策，逐漸轉(zhuǎn)入監(jiān)督評估執(zhí)行當(dāng)中，強調(diào)基層政府在全民健身政策執(zhí)行中的引導(dǎo)作用，充當(dāng)發(fā)揮“監(jiān)督者”的角色職能。全民健身實施過程中，基層政府既是評估主體又是評估客體，作為監(jiān)督者通過市場平臺實現(xiàn)調(diào)控?；鶎诱O(jiān)督機制，是保障全民健身政策健康有序發(fā)展的重要保障。充分發(fā)揮基層政府的主體作用，協(xié)同其他評估主體實施監(jiān)督測評，基層政府針對評估結(jié)果進行優(yōu)化，整個過程當(dāng)中，基層政府充分發(fā)揮“老大哥”的身份角色，起到帶頭表率作用。監(jiān)督職能包括對全民健身項目的建設(shè)評估、對體育社會組織的績效評價、對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督、對基層體育服務(wù)部門的績效評估、對企事業(yè)單位的監(jiān)督評估。要充分發(fā)揮社會監(jiān)督力度，改變基層政府自評的單一模式，實施多元社會主體參與到全民健身政策執(zhí)行評估的進程當(dāng)中，保障公眾、社會、體育社會組織的基本權(quán)利與義務(wù)，突出社會主體地位。實現(xiàn)第三方評估制度常規(guī)化，完善健全相關(guān)立法制度，培育發(fā)展第三方評估組織，加強基層政府的社會監(jiān)督力度。

2 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為的實踐檢視

2.1 傳統(tǒng)治理慣性——基層政府角色權(quán)利達成的桎梏

公共事業(yè)社會共治模式與公民社會的實現(xiàn)是國家治理現(xiàn)代化的基本要求，是一次重大的社會治理模式革新，是對政府傳統(tǒng)治理模式的優(yōu)化。治理層面，傳統(tǒng)政府高度重視權(quán)利集中制，多采用政府主導(dǎo)治理模式，慣用強制性執(zhí)行手段，缺乏靈活性。然而，隨著我國社會資本不斷積累且剩余資本囤積，基層政府擁有的社會資源有限，傳統(tǒng)治理模式嚴(yán)重阻滯社會資本流向全民健身，與國家治理現(xiàn)代化所提出的基本要求相背離。

（1）“全能政府”是基層政府傳統(tǒng)治理模式的重要表現(xiàn)之一，也是基層政府治理的“代名詞”，表現(xiàn)出強大的行政主導(dǎo)力。治理現(xiàn)代化倡導(dǎo)的是充分調(diào)動社會力量參與全民健身政策執(zhí)行與治理，主要的社會力量是指除政府以外，包括體育社會組織（營利性與非營利性體育組織）、企事業(yè)單位、市場和公眾等社會主體。結(jié)合現(xiàn)代化治理理論，在全民健身政策執(zhí)行中，基層政府與政府外社會主體各司其職，扮演著不同的社會角色，承擔(dān)著相應(yīng)的社會責(zé)任，發(fā)揮著多樣化的社會功能。隨著社會治理的不斷變革，傳統(tǒng)政府的“全能者”角色與國家治理現(xiàn)代化所提出的“善治”治理目標(biāo)存在明顯出入。全能政府是政府過高估計自己的權(quán)力對全民健身政策執(zhí)行中的各項事宜的行政干預(yù)能力，無限放大政府的權(quán)力邊界，“管制”范圍無限擴大，管了許多“不該管”“管不好”和“管不了”的事[3]。如在全民健身政策執(zhí)行過程中，農(nóng)村公共體育服務(wù)供給不足，表象上看是基層政府扶持引導(dǎo)和行政投資不到位所造成的，因此，基層政府大量投資建設(shè)全民健身路徑，但收效甚微。反思，問題本質(zhì)是由農(nóng)村內(nèi)部全民健身組織生成機制弱化及農(nóng)村居民健身文化缺失所引發(fā)的，因此，基層政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位農(nóng)民體育需求，培育農(nóng)村健身組織生成土壤，充分提升農(nóng)民健身積極性，發(fā)揮多元社會聯(lián)動機制，調(diào)動社會力量參與農(nóng)村公共體育服務(wù)供給才是有效路徑。

（2）全民健身政策制定、執(zhí)行與評估等環(huán)節(jié)，基層政府仍然充當(dāng)著主導(dǎo)角色[4]。全民健身政策執(zhí)行都是由各級政府來推動實施，公眾與基層政府只能被動接受，這種傳統(tǒng)政府治理模式必然導(dǎo)致社會資本融入全民健身政策執(zhí)行的路徑受阻，在一定程度上也造成了社會資源的浪費，無形中提高了社會治理成本。傳統(tǒng)治理模式來自于層級制社會治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計，自上向下逐級逐層的推廣實施。但是，隨著體育社會化及國家治理現(xiàn)代化的不斷深化，傳統(tǒng)治理對于解決全民健身政策執(zhí)行中存在的諸多問題已現(xiàn)得力不從心。隨著社會治理層級的增多，基層政府權(quán)威性及執(zhí)行力會逐級弱化，社會公信力降低?；鶎诱鲗?dǎo)逐級執(zhí)行的過程中，非政府組織與公眾參與的路徑基本上是封閉的，成為了閉合式的壓縮機樣式，只有自上而下的政府推動力，缺乏由其他主體參與的外部推動力，更缺乏全民健身政策執(zhí)行的自下而上的底層發(fā)動力。

2.2 服務(wù)轉(zhuǎn)型緩慢——基層政府角色職能表達的苑囿

政策始終是政府實施行政管理的重要手段。全民健身政策本身就是服務(wù)型政策，或稱之為“惠民”政策，“以人為本”是全民健身政策執(zhí)行的價值取向，服務(wù)大眾是全民健身政策執(zhí)行的價值指向。服務(wù)型政府是實現(xiàn)全民健身政策價值目標(biāo)的根本基礎(chǔ)?；鶎诱?wù)職能轉(zhuǎn)型是全民健身政策執(zhí)行的重要前提，服務(wù)意識才是惠民政策妥善落實的根本動力源泉。目前，基層政府的服務(wù)職能轉(zhuǎn)型相對于社會現(xiàn)實需求發(fā)展存在一定的滯后性，關(guān)鍵在于服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型是在公共體育需求的巨大壓力下倒逼政府所采取的角色行為。某種程度上講，基層政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型缺乏必要的主觀能動性，其中主要表現(xiàn)在：（1）服務(wù)角色轉(zhuǎn)型主動性不強，傳統(tǒng)的治理慣性導(dǎo)致服務(wù)性手段創(chuàng)新性不足，服務(wù)效果不佳，也造成政府服務(wù)角色表達不暢；（2）基層政府服務(wù)意識差，尚未達到學(xué)習(xí)型政府的基本要求，存在一定的行為惰性。

服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型是國家治理現(xiàn)代化的一項重要任務(wù)，既是治理重點也是治理難點，主要原因在于基層政府的傳統(tǒng)治理理念。無論從治理結(jié)構(gòu)還是在治理模式上，服務(wù)功能表達都存在諸多阻滯因素，如個體服務(wù)意識、團體價值取向、政策執(zhí)行思維、服務(wù)路徑預(yù)設(shè)和服務(wù)制度保障等。通常基層政府都存在拋開傳統(tǒng)行政指令下達的治理模式將無從下手，不知如何調(diào)動政府外其他社會主體，相關(guān)的制度性保障措施如何決策等問題。正如當(dāng)下全民健身政策執(zhí)行中所存在的基層政府與體育社會組織協(xié)作、體育社會組織的社會主體培育、公眾參與、主體間協(xié)同、服務(wù)型政府的績效評估等系列問題。因此，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)型的一系列改革不善就會引起基層政府公信力下降及“服務(wù)者”的角色定位不準(zhǔn)，治理中心過高，無法深入民心，阻滯全民健身政策執(zhí)行。

2.3 行為評價滯后——基層政府角色職責(zé)實現(xiàn)的瓶頸

良好的評價制度能夠有效校正基層政府角色行為，促進職責(zé)完善。但是，我國基層政府角色行為評價并不完善，主要存在立法地位不明、制度與路徑缺失、評價主體單一、評價手段滯后、評價周期長等問題，尤其在全民健身政策執(zhí)行中有關(guān)基層政府角色行為評價僅在大的評估體系中涉及，沒有獨立的評價反饋程序，將不利于政府角色行為的及時修正。

法制社會的建立是公民社會的迫切需求，也是全民健身政策執(zhí)行的基本保障?；鶎诱冃гu價是有效監(jiān)督政府行為的有效手段，也是公共事業(yè)管理中急需解決的重大難題，是政府行為規(guī)范的約束機制。多元化績效評價是“善治”社會實施的重要手段，是和諧社會實現(xiàn)的重要保障。國家治理現(xiàn)代化所提倡的理念，就是要實施多元主體協(xié)同評估模式，強化政府的外部評估，強調(diào)非政府社會主體的參與評估，采取績效評估的人員專業(yè)化、流程透明化、結(jié)果公開化和全程監(jiān)督化。

然而，基層政府在全民健身政策執(zhí)行中角色評價不明確，評價的手段基本上也是政府傳統(tǒng)的自上而下的內(nèi)部自評模式，公眾、社會與非政府組織參與很少。隨著第三方評估制度的實施，我國基層政府也渴望采用此種國際先進的評價策略，但是，我國評估市場規(guī)模及運行保障尚存不足，相關(guān)制度建設(shè)尚不健全，第三方組織的社會主體地位不夠，往往會導(dǎo)致第三方評估效力弱化，評估結(jié)果采納率不高[5]，最終造成我國政府績效評價主體一般都是基層政府本身，既實施監(jiān)督者一體化?；鶎诱毙枵馍鐣黧w參與評估，但無奈于相關(guān)制度不完善、路徑不通暢，且非政府社會組織基本職能不健全，這也降低了基層政府績效評價的公信度，直接影響了基層政府的公信力，間接影響了非政府社會主體的參與積極性。2015年，國家對《全民健身計劃（2011—2015年）》實施效果進行了評估，隸屬于政府內(nèi)部自評，而在《全民健身計劃（2016—2020年）》實施中提出了第三方評估，足以證明政府已經(jīng)意識到內(nèi)部評估的弊端與多元主體參與評估的必要性，但無奈我國第三方評估制度剛剛起步，面臨實施制度不健全及立法地位不明確的困境。

3 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為的評價機制

3.1 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為評價的價值取向

政府角色評價是衡量政府角色行為表達的有效手段，通過評價結(jié)果修正政府行為及調(diào)整角色扮演。政府角色評價有效監(jiān)督政府行為根本手段，也是政府實施全民健身政策的重要保障。全民健身政策執(zhí)行中，多元的基層政府角色相對應(yīng)的職能也是多樣的，基層政府角色行為評價的價值取向也具有一定的多元性。

首先，基層政府外部社會主體直接參與衡量與規(guī)范全民健身政策執(zhí)行中政府角色行為，體現(xiàn)了全民健身政策執(zhí)行的公平、公正、公開，保證基層政府行為的透明性，切實關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益，是體現(xiàn)“以人文本”和“治理現(xiàn)代化”的根本所在。其次，有效衡量基層政府對全民健身政策的執(zhí)行效率。角色行為評價能夠客觀有效地檢視基層政府在全民健身政策執(zhí)行中的執(zhí)行效率，直觀反映出政府外社會主體是否在政策執(zhí)行中受益，基層政府能否有效與非政府社會主體實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，能否實現(xiàn)政府服務(wù)職能表達及社會主體地位的合法權(quán)益。角色行為評價是有效體現(xiàn)政府外部主體參與基層政府績效評估的主要路徑選擇，是社會善治的重要體現(xiàn)。最后，全民健身政策執(zhí)行效果也是基層政府角色行為評價的重要組成內(nèi)容，是全民健身政策執(zhí)行的終極目標(biāo)，是基層政府政策執(zhí)行行為的導(dǎo)向標(biāo)，衡量基層政府在全民健身政策執(zhí)行中的成效以及能否有效履行職能職責(zé)。體育社會組織、公眾、企事業(yè)單位是構(gòu)成多元社會主體的重要組成部分，多元主體直接參與政策執(zhí)行效果的評價，能夠提升評價結(jié)果的權(quán)威性與合法性。

3.2 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為的評價流程

全民健身政策執(zhí)行中，基層政府角色行為評價應(yīng)注重公眾、非政府體育社會組織、社會（企事業(yè)單位）、市場主體等要素組成的評估主體，依據(jù)評估目標(biāo)，結(jié)合評估內(nèi)容，對全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為進行評價，是一個相對閉合的循環(huán)評估流程。多元評估主體對基層政府行為進行評價，形成評價報告反饋政府，實現(xiàn)評估結(jié)果采納，基層政府根據(jù)評估結(jié)果進行角色行為修正，采取一定的政策執(zhí)行措施。在全民健身政策執(zhí)行過程中，基層政府會結(jié)合短期政策目標(biāo)進行內(nèi)部自評，其內(nèi)部也是一個信息通暢的閉合評估體系（見圖1）。由此看見，基層政府對于全民健身政策執(zhí)行目標(biāo)的預(yù)設(shè)顯得至關(guān)重要，以及對政府的全民健身政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)提出更高的要求。

圖1 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為評價的流程圖

3.3 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為的評價模式

政府角色評價應(yīng)由基層政府服務(wù)對象，即全民健身政策目標(biāo)群體來評，即非政府社會組織、公眾、第三方評估機構(gòu)、市場主體和企事業(yè)單位，讓基層政府與以上評估主體形成一個扁平化的評估體系，即采用政府自評與外部評估相結(jié)合的評估模式。外部評估，即多元主體對基層政府角色行為進行評估，充分發(fā)揮主體間協(xié)同作用。政府內(nèi)部自評能夠直接有效地斷定基層政府在全民健身政策執(zhí)行的階段內(nèi)的行為效果，主要用于階段性自評、過程性評估、診斷式評估、短期評估，即“小評估”。而多元主體外部評估主要是服務(wù)對象對服務(wù)提供方（基層政府）的效果評估，包括事前評估、事后評估、驗收性評估和終結(jié)性評估，即“大評估”。基層政府外部評估實質(zhì)上類似于第三方評估，主要是依托非政府體育社會組織（第三方組織），協(xié)同公眾、社會、市場等主體，對全民健身政策執(zhí)行中的基層政府角色行為進行評價。全民健身政策執(zhí)行中，基層政府角色行為評價的技術(shù)關(guān)鍵點在于多元主體之間的耦合聯(lián)動，必須從立法層面保障非政府社會組織、公眾、市場、社會群體的社會主體地位及合法權(quán)益，建立健全多元主體評價模式的協(xié)同機制、參與路徑與制度保障機制（見圖2）。

圖2 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為的評價模式圖

3.4 全民健身政策執(zhí)行中基層政府角色行為評價的內(nèi)容框架

依據(jù)國家治理現(xiàn)代化的新要求，遵循全民健身政策中基層政府角色行為評價的價值目標(biāo)，注重政府外部主體對基層政府的角色行為的績效評價，主要包括執(zhí)行行為、服務(wù)職能和監(jiān)督職責(zé)3方面內(nèi)容[6]。

3.4.1 執(zhí)行評價 政府角色執(zhí)行評價，是對全民健身政策執(zhí)行中政府執(zhí)行行為的價值判斷?；鶎诱恼邎?zhí)行行為直接影響政策執(zhí)行效果，關(guān)系政策執(zhí)行的成敗?；鶎诱畧?zhí)行行為評價主要包括政府執(zhí)行力、執(zhí)行文化和執(zhí)行應(yīng)對3個方面?；鶎诱畧?zhí)行力，是指政府在政策執(zhí)行過程中有效做事的能力，是在全民健身政策執(zhí)行過程中被考察的，隸屬過程性評估。判斷基層政府執(zhí)行力高低的有效工具為績效評估，績效評估是提高基層政府執(zhí)行力改革政府組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，是提高政府執(zhí)行過程效能的向?qū)7]。

基層政府執(zhí)行力評估主要采用量化指標(biāo)的方法，主要依靠數(shù)值計算政府績效結(jié)果。從全民健身政策執(zhí)行現(xiàn)狀來看，人們的健身需求日益增長，尤其是公眾體育健身文化的多樣化需求，基層政策執(zhí)行評估單純依靠場地面積、人均面積等機械化指標(biāo)來衡量顯然已不合時宜。通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全民健身政策執(zhí)行的基層政府績效評估應(yīng)以創(chuàng)造的社會效益為評估出發(fā)點。如基層政府對全民健身政策宣傳能力的評估，可采用公眾對政策的認(rèn)同度和認(rèn)知度來測評；對基層政府操作能力的評價，可采用面向社會購買公共體育服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，以及所創(chuàng)造的社會價值（受益人群數(shù)量）；對政策執(zhí)行效果評價，可采用全民健身市場運行保障措施，以及城鄉(xiāng)市場資源配置、體育設(shè)施的使用率、公眾參與率；對基層政府政策執(zhí)行反饋應(yīng)急能力評估，采用全民健身政策執(zhí)行中政策修訂以及配套政策的實施?；鶎诱畧?zhí)行力評估應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)指標(biāo)量化評價，更應(yīng)該突出定性評價與指數(shù)評估，尤其更要突出基層政府執(zhí)行過程中的動態(tài)角色更替能力。

基層政府執(zhí)行文化評估，主要是指在全民健身政策執(zhí)行中對基層政府執(zhí)行過程中的政策環(huán)境的評估及執(zhí)行理念的評估。在此，主要針對基層政府執(zhí)行的文化傳播理念、傳播方式、傳播效果等方面進行評價。對執(zhí)行中社會主體對全民健身政策文化的認(rèn)同評估，從而間接反映基層政府角色行為的有效程度。

基層政府執(zhí)行應(yīng)對也是政府執(zhí)行力的重要方面，一方面主要評價基層政府面對全民健身政策執(zhí)行困境時的政策應(yīng)變能力；另一方面，基層政府在政策執(zhí)行時的政策創(chuàng)新能力。通過基層調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，我國基層政府在政策應(yīng)對與創(chuàng)新方面存在明顯不足。

3.4.2 服務(wù)評價 基層政府服務(wù)角色評價主要是對基層政府服務(wù)職能的表達效果的價值判斷?；鶎诱?wù)職能轉(zhuǎn)型已迫在眉睫，服務(wù)型政府研究無論在學(xué)界還是在業(yè)界都已經(jīng)是風(fēng)生水起，全民健身政策執(zhí)行更加需要政府履行服務(wù)職能，提升基層政府服務(wù)協(xié)同能力。服務(wù)職能評價是衡量基層政府績效評價的主要內(nèi)容?；鶎诱?wù)職能轉(zhuǎn)型是解決全民健身政策執(zhí)行瓶頸的關(guān)鍵技術(shù)點，基層政府服務(wù)質(zhì)量直接影響政策執(zhí)行效果，績效評價依據(jù)主要依靠公眾滿意度測評理論體系。公眾滿意度績效評價目的主要是保證對基層政府行為評價的合法性、有效性和公平性。（1）合法性，基層政府對全民健身政策執(zhí)行的合法，是否滿足政策制定的價值目標(biāo)，是否維護公眾體育健身的合法權(quán)益；基層政府在政策執(zhí)行中自身行為的合法性，是否違反相關(guān)的法律法規(guī)。（2）有效性，基層政府對于全民健身政策執(zhí)行有效性，是否滿足政策受體的體育需求，政策執(zhí)行是否順暢，公眾反饋如何。（3）公平性，主要指全民健身政策執(zhí)行中社會資源的公平分配，社會主體享受全民健身政策權(quán)利的公平性。

公眾滿意度由顧客滿意度引申而來，可作為基層政府績效的評價標(biāo)準(zhǔn)之一，也是衡量服務(wù)型政府建設(shè)效果的重要依據(jù)[8-9]。此處的公眾主要指多元社會主體，基層政府服務(wù)績效評價主要是對全民健身政策執(zhí)行效果的評價，是多元社會主體對政府服務(wù)質(zhì)量的真實反饋。基層政府服務(wù)評價主要評估政策執(zhí)行中政府行為效果。依據(jù)公眾滿意度評價理論基礎(chǔ)，通過多元評估主體對基層政府行為表現(xiàn)進行滿意度測評，獲得基層政府服務(wù)績效評價的效果，根據(jù)效果修正基層政府行為。

3.4.3 監(jiān)督評價 全民健身政策執(zhí)行中，基層政府的監(jiān)督職能起到至關(guān)重要的作用，基層政府監(jiān)督評價應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代社會治理的主要職能。在整個全民健身政策執(zhí)行過程中，監(jiān)督評價是保證全民健身政策順利執(zhí)行的根本手段?；鶎诱谋O(jiān)督評價多采用考核性評價與規(guī)劃性評價相結(jié)合的方式，采用政府主導(dǎo)自評與外部主體協(xié)同評估相結(jié)合的模式?；鶎诱O(jiān)督評價要健全評價內(nèi)容，在保證基本評價硬性指標(biāo)的前提下，增加主觀性評價，設(shè)計科學(xué)合理的評估周期，實時修正政策執(zhí)行中的政府行為。

為了優(yōu)化基層政府監(jiān)督評價機制，突出基層政府協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，采用多元主體評估，由政府、公眾、第三方機構(gòu)組成的混合評價模式，重點評價政府事前、事中、事后的監(jiān)督效能。該模式既能履行基層政府的監(jiān)督評價職能，又能夠通過公眾、第三方對政府的監(jiān)督職能進行評價，重點實現(xiàn)基層政府與社會共同參與評價的共治模式?；鶎诱O(jiān)督評價主要集中在體育社會組織承擔(dān)公共服務(wù)供給實施考核，全民參與健身活動的監(jiān)督，全民健身場地設(shè)施評估，基層政府對市場的監(jiān)督調(diào)節(jié)機制，對全民健身政策執(zhí)行的過程性第三方評估的監(jiān)督評價等內(nèi)容。

4 結(jié) 語

全民健身政策執(zhí)行，基層政府起到了舉足輕重的作用，尤其是政府行為的規(guī)范性及有效性直接影響政策健康有序地執(zhí)行。國家應(yīng)提升基層政府角色評估的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，以服務(wù)型政府建立為根本，以政府政策執(zhí)行力提升為邏輯起點，以監(jiān)督評價為調(diào)控手段，通過基層政府在全民健身政策執(zhí)行中的協(xié)同作用，協(xié)調(diào)好非政府組織及公眾與市場之間的關(guān)系，突出社會主體地位，培育體育社會組織、企事業(yè)單位、公眾、市場參與全民健身政策執(zhí)行的積極性，建立健全參與執(zhí)行的制度保障體系。充分發(fā)揮非政府組織及社會的助推力，突出市場調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)全民健身多元協(xié)同發(fā)展模式，強化多元評價主體參與評價的制度保障及路徑選擇，制定科學(xué)合理的基層政府角色行為評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)評價價值目標(biāo)。

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