美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度之實(shí)證考察

陳宏光

（遼寧大學(xué)）

摘 要：當(dāng)今世界是一個(gè)幾近透明的世界，信息公開(kāi)化浪潮隨著科技的進(jìn)步席卷而來(lái)。美國(guó)的信息公開(kāi)制度是當(dāng)今世界信息公開(kāi)制度領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊。但是，政府的信息公開(kāi)卻使得行政機(jī)關(guān)冠以國(guó)家安全和保持社會(huì)穩(wěn)定之名頭而拒絕公開(kāi)，積壓大量申請(qǐng)報(bào)告。那么，回顧卸任不久的奧巴馬政府，在他執(zhí)政期間，美國(guó)的信息公開(kāi)制度的實(shí)際實(shí)施究竟如何。

關(guān)鍵詞：奧巴馬；信息公開(kāi)；評(píng)析

奧巴馬政府信息公開(kāi)政策由三部分內(nèi)容構(gòu)成：一是奧巴馬總統(tǒng)本人發(fā)布的信息公開(kāi)備忘錄，二是時(shí)任總檢察長(zhǎng)的信息公開(kāi)備忘錄，三是奧巴馬本人及有關(guān)官員發(fā)布的與信息公開(kāi)有關(guān)的制度，如保密制度、加強(qiáng)特定領(lǐng)域信息披露的工作要求等。

一、奧巴馬總統(tǒng)的信息公開(kāi)備忘錄

美國(guó)信息公開(kāi)制度發(fā)展歷程中，從約翰遜總統(tǒng)開(kāi)始，有多位總統(tǒng)都發(fā)布過(guò)關(guān)于《信息自由法》的專(zhuān)題備忘錄。奧巴馬總統(tǒng)任內(nèi)，國(guó)會(huì)沒(méi)有對(duì)《信息自由法》進(jìn)行修改。但是，奧巴馬總統(tǒng)在上任之初的2009年，便立即發(fā)布了一份信息自由法專(zhuān)題備忘錄。

第一，該備忘錄重申了克林頓總統(tǒng)所首先倡導(dǎo)的一個(gè)理念，即以公開(kāi)為前提假設(shè)，或者說(shuō)以公開(kāi)為原則?？肆诸D總統(tǒng)在1997年發(fā)布的專(zhuān)題備忘錄中，首次出現(xiàn)了“最大限度公開(kāi)”、“自由裁量公開(kāi)”等概念，這些概念對(duì)于克林頓時(shí)代以前的行政機(jī)關(guān)而言，是不可接受的。但是，克林頓政府不僅大膽地提出了這一理念，而且通過(guò)多種有力舉措推行這一理念，并取得了令人矚目的成效。階梯克林頓政府的布什政府，采取的是截然相反的信息公開(kāi)政策，公開(kāi)要求各行政機(jī)關(guān)采取最小限度的公開(kāi)政策取向，“限制自由裁量公開(kāi)”，“細(xì)致權(quán)衡信息公開(kāi)可能對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私帶來(lái)的影響”，并要求司法部在訴訟中堅(jiān)定支持各機(jī)關(guān)的不公開(kāi)決定。從這一背景看，奧巴馬總統(tǒng)對(duì)克林頓總統(tǒng)積極公開(kāi)理念的重申，具有一定的意義。

第二，發(fā)展了克林頓總統(tǒng)的一個(gè)理念，即政府是公眾的服務(wù)員?？肆诸D總統(tǒng)在信息公開(kāi)工作中，提倡各行政機(jī)關(guān)像對(duì)待顧客一樣對(duì)待信息公開(kāi)申請(qǐng)人。奧巴馬總統(tǒng)則進(jìn)一步提出，在信息公開(kāi)領(lǐng)域，要秉持“政府是公眾的服務(wù)員”的理念。這一表述，比克林頓總統(tǒng)的表述更進(jìn)了一步。

二、總檢察長(zhǎng)的專(zhuān)題備忘錄

按照慣例，總統(tǒng)發(fā)布了關(guān)于《信息自由法》的專(zhuān)題備忘錄之后，總檢察長(zhǎng)也要發(fā)布一份專(zhuān)題備忘錄加以回應(yīng)，就總統(tǒng)備忘錄中的一些內(nèi)容提出具體的要求。2009年1月21日奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布專(zhuān)題備忘錄之后，3月19日，總檢察長(zhǎng)就發(fā)布了配套的專(zhuān)題備忘錄。相比較于總統(tǒng)的專(zhuān)題備忘錄，總檢察長(zhǎng)的專(zhuān)題備忘錄內(nèi)容更為具體，要求也更為明確。

從內(nèi)容上看，總檢察長(zhǎng)專(zhuān)題備忘錄最重要的內(nèi)容在于其在一定程度上恢復(fù)了克林頓時(shí)期司法部應(yīng)訴標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)不能僅以不違法為由拒絕公開(kāi)信息，而要在能夠合理預(yù)見(jiàn)到公開(kāi)將對(duì)法律所保護(hù)的利益造成傷害的情況下才能拒絕公開(kāi)，即將司法部協(xié)助應(yīng)訴的標(biāo)準(zhǔn)從“違法標(biāo)準(zhǔn)”提高到“損害標(biāo)準(zhǔn)”。

總檢察長(zhǎng)專(zhuān)題備忘錄的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)首席信息公開(kāi)官所提出的額外要求。首席信息公開(kāi)官這一職位在2007年修訂《信息自由法》時(shí)北被設(shè)立，對(duì)首席信息公開(kāi)官的工作內(nèi)容提出了更加具體的要求，如保證其所在機(jī)關(guān)信息公開(kāi)工作必要的人員和經(jīng)費(fèi)支持等。與此同時(shí)，總檢察長(zhǎng)專(zhuān)題備忘錄也為首席信息公開(kāi)官及具體工作人員開(kāi)展工作提供了聲援，要求各行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員支持配合首席信息公開(kāi)官的工作。

除以上兩方面的內(nèi)容之外，總檢查長(zhǎng)專(zhuān)題備忘錄其他內(nèi)容都屬于一般化的闡述。即使是對(duì)公開(kāi)前提假設(shè)的解釋?zhuān)矁H僅是重申了《信息自由法》已有的規(guī)定，如部分公開(kāi)的規(guī)定，并無(wú)新的內(nèi)容。從布什政府到奧巴馬政府，在信息公開(kāi)方面有所進(jìn)步。但是，從更長(zhǎng)的歷史跨度來(lái)看，無(wú)論是奧巴馬的專(zhuān)題備忘錄，還是總檢察長(zhǎng)的專(zhuān)題備忘錄，都未能在克林頓政府所達(dá)到高度的基礎(chǔ)上取得新的歷史性進(jìn)步。

三、其他有關(guān)信息公開(kāi)的重要政策

奧巴馬時(shí)期，有關(guān)信息公開(kāi)的各項(xiàng)政策中，相對(duì)重要且對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)整體狀況有一定影響的主要有兩項(xiàng)：一是對(duì)保密制度的修改；二是出臺(tái)了有關(guān)便利社會(huì)使用政府?dāng)?shù)據(jù)信息的行政命令。

（一）對(duì)保密制度的修改

從定密標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，新的保密制度基本延續(xù)了原有的內(nèi)容，定密的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與原有的規(guī)定完全一致。這四項(xiàng)定密標(biāo)準(zhǔn)分別是：（1）符合定密權(quán)限；（2）涉密信息屬于美國(guó)政府；（3）符合規(guī)定的保密事項(xiàng)范圍；（4）如果泄露對(duì)國(guó)家安全造成明確的損害。在保持這四項(xiàng)定密標(biāo)準(zhǔn)不變的同時(shí)，它增加了一個(gè)宣示性條款，即“如果對(duì)是否應(yīng)當(dāng)定密有疑問(wèn)的，則做不定密處理?！?/p>

從定密權(quán)的分配來(lái)看，新的保密制度在一定程度上有所放寬。奧巴馬政府基本延續(xù)了布什政府的定密分配格局，但是做了兩處微調(diào)。一是對(duì)于第一類(lèi)主體，刪除了“履行行政職責(zé)時(shí)的”字樣，改為“總統(tǒng)和副總統(tǒng)”，這對(duì)于副總統(tǒng)的定密權(quán)顯然是一種拓寬。二是對(duì)于第二類(lèi)主體，取消了在聯(lián)邦登記簿上公告這一程序要件，即總統(tǒng)和副總統(tǒng)不需要在登記簿上公告就可以對(duì)各機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和其他官員授予定密權(quán)。取消這一程序限制，意味著定密權(quán)的授予更靈活，權(quán)力邊界可能更寬泛。

（二）發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放以促進(jìn)商用化的行政命令

2013年5月9日，奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)了標(biāo)題為《將公開(kāi)和機(jī)器可讀作為政府信息的默認(rèn)狀態(tài)》的行政命令。這是奧巴馬政府在推進(jìn)信息公開(kāi)、通過(guò)信息公開(kāi)促進(jìn)相關(guān)行業(yè)發(fā)展的一個(gè)最主要政策措施。

行政命令指出，政府的公開(kāi)透明促進(jìn)了民主，提升了公共服務(wù)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。讓政府信息資源更加容易地獲取和使用，能夠幫助企業(yè)家、創(chuàng)新人士和科研人員進(jìn)一步提升美國(guó)人的生活，并創(chuàng)造新的工作崗位。美國(guó)曾經(jīng)在天氣和地球定位系統(tǒng)信息的開(kāi)放性利用取得過(guò)杰出成績(jī)，基于政府免費(fèi)提供的這類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，企業(yè)開(kāi)發(fā)出了無(wú)數(shù)的應(yīng)用領(lǐng)域，如天氣預(yù)報(bào)服務(wù)、全球定位服務(wù)、導(dǎo)航服務(wù)等。因此，為了進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升人民生活品質(zhì)、推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息的開(kāi)放。

奧巴馬政府期間的政府信息公開(kāi)制度還是取得了一定程度的進(jìn)步，這對(duì)于美國(guó)民主制度的發(fā)展，對(duì)于整個(gè)美國(guó)政府體制的構(gòu)建都有重大的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]后向東，《美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究》，中國(guó)法制出版社，2014年

[2]田青，論美國(guó)聯(lián)邦政府信息公開(kāi)制度，中國(guó)政法大學(xué)，2009年