商業(yè)銀行在欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP模式中的應(yīng)用研究

李永超+馬潔晶

摘要：近年來，PPP模式在中國得到大力推廣和應(yīng)用，尤其是少數(shù)民族居住的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有望成為當(dāng)?shù)匚磥砘A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主要模式。商業(yè)銀行作為重要的金融機(jī)構(gòu)和參與者之一，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項目中起到關(guān)鍵的支撐作用。本文以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的湘西地區(qū)為例，分析商業(yè)銀行參與當(dāng)?shù)豍PP項目的現(xiàn)狀和必要性，指出其存在的問題，并提出相應(yīng)發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；PPP模式

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-02

近年來，PPP模式在我國得到大力推廣和應(yīng)用，各個地方政府陸續(xù)引進(jìn)該模式，同時各大金融機(jī)構(gòu)紛紛參與其中。根據(jù)國家政策規(guī)定，商業(yè)銀行、政策性銀行、保險公司、證券公司等均有對應(yīng)的業(yè)務(wù)參與PPP項目。相比發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、財政資金的限制，整體PPP項目還處于起步階段，應(yīng)用時間較晚，且融資渠道狹窄。比如在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的湘西地區(qū)，自2015年起湘西自治州才開始全面啟動PPP項目，進(jìn)而推動整個區(qū)域建設(shè)。2016年3月8日，首個PPP建設(shè)項目張社大道正式開工，總投資17億。同時，在湘西自治州2017年推廣的第三批總投資1197億元的64個PPP項目推介表中，41個項目的融資渠道為擬向銀行貸款，17個項目的融資渠道需求為保險資金、基金股權(quán)投資、銀行貸款或其他。不難看出，銀行貸款占總體融資渠道的90.6%，比例明顯高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。歸根其原因，一是當(dāng)?shù)厣鐣Y本實力薄弱，只有一家國有上市公司酒鬼酒股份有限公司，沒有其他大型上市公司或國有企業(yè)做支撐，大部分項目靠引進(jìn)外地公司或當(dāng)?shù)刂行推髽I(yè)投資；二是當(dāng)?shù)氐闹饕鹑跈C(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一家政策性銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、5家國有商業(yè)銀行和湘西長行村鎮(zhèn)銀行、華融湘江銀行等兩家地方性銀行，其他基金、信托、保險和證券等金融公司較少。其中，地方性商業(yè)銀行受資本金和授信規(guī)模小的限制，對動輒資金上億的PPP項目難以有實際作為，所以一般PPP項目的合作方樂于與國有商業(yè)銀行打交道，向其申請貸款。因此，整體來看商業(yè)銀行在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項目中起到關(guān)鍵的支撐作用。

一、商業(yè)銀行參與PPP項目的必要性分析

（一）緊密政府、銀行與企業(yè)三者之間的關(guān)系

欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府提倡的PPP項目合作方多為當(dāng)?shù)刂行推髽I(yè)和引進(jìn)的外地企業(yè)，一方面商業(yè)銀行近些年加強(qiáng)放貸管理，對很多項目和中型企業(yè)實施監(jiān)督管控，難以發(fā)放大額貸款。另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平有限，難有大型項目推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。商業(yè)銀行資金充足，資金成本較低，參與PPP項目不但可以發(fā)揮商業(yè)銀行自身的優(yōu)勢，參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，實現(xiàn)商業(yè)銀行、政府以及企業(yè)的共贏，而且可以提高自身的市場地位及形象，進(jìn)一步拓展自身的業(yè)務(wù)范圍，提升市場份額。當(dāng)?shù)刂行推髽I(yè)有政府作為合作方，較易取得貸款，同時促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）提高商業(yè)銀行風(fēng)險防范水平

PPP模式下，政府除了是管理者的身份，還是項目的監(jiān)督者和合作者。在整個PPP項目建設(shè)過程中，政府、銀行與企業(yè)共同承擔(dān)項目風(fēng)險。對商業(yè)銀行而言，政府的全方位、深度的參與，極大降低了商業(yè)銀行單方面的信貸風(fēng)險，確保項目的順利實施。此外，政府、商業(yè)銀行和企業(yè)在PPP項目中都有共同的利益訴求，可以有效降低政策不連貫所帶來的政策風(fēng)險、法律風(fēng)險等。

（三）增加商業(yè)銀行整體收益

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的PPP項目多為交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。商業(yè)銀行不僅可以為這些項目提供項目貸款、工程保函等服務(wù)，還可以為項目提供顧問咨詢、理財資金投資和現(xiàn)金管理等其他服務(wù)，打造更加全面、綜合的PPP項目服務(wù)，為商業(yè)銀行增加整體收益提供了廣闊的發(fā)展空間和巨大的潛力。PPP模式下，商業(yè)銀行可以加強(qiáng)主動性，轉(zhuǎn)變觀念和改變自身定位，開發(fā)融資融信業(yè)務(wù)，把握好時機(jī)，積極拓展中間業(yè)務(wù)收入，為商業(yè)銀行尋求新的利潤點。

二、商業(yè)銀行參與PPP模式存在的問題

（一）相關(guān)法律體系和機(jī)制不健全

目前，我國正在大力推行PPP項目，但相對應(yīng)的法律法規(guī)未頒發(fā)，主要的法律依據(jù)仍然是《合同法》和《特許經(jīng)營法》。國家相關(guān)部門針對PPP模式出臺了大體的規(guī)范指導(dǎo)意見和操作指南，地方政府依此頒發(fā)相關(guān)通知和意見，但兩個層次之間差異性較大，存在未明確指出具體運(yùn)營的所有方面。這樣的背景下，商業(yè)銀行和企業(yè)難以通過法律途徑得到有效保障。特許經(jīng)營權(quán)無法確保投資人或運(yùn)營主體獲得土地使用權(quán)；實施主體在整個項目生命周期內(nèi)無法完全取得資產(chǎn)所有權(quán)，相關(guān)權(quán)益歸屬不明確等因素制約項目的融資能力。政府與銀行、企業(yè)之間的協(xié)商談判機(jī)制不完善，退出機(jī)制不健全，這些方面在一定程度上都會影響商業(yè)銀行和企業(yè)參與PPP項目的積極性。運(yùn)營模式不成熟，作為參與方的商業(yè)銀行對其也缺乏系統(tǒng)認(rèn)識和實踐經(jīng)驗，所以符合銀行貸款條件、可供選擇的項目就相對較少。

（二）缺乏成熟的PPP項目運(yùn)營模式

PPP項目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、周期較長，導(dǎo)致合同變數(shù)較大，風(fēng)險一直貫穿于項目的建設(shè)全過程。大多數(shù)的PPP項目是近兩三年來才慢慢興起，處于開始階段，缺乏成熟有效的運(yùn)營模式。政府成立項目進(jìn)行招標(biāo)，企業(yè)競標(biāo)成功后與政府成立對應(yīng)的公司或項目小組，擁有注冊資金或其他股東。在項目實施期初，一般為施工方自行墊資或企業(yè)拿出注冊資金開始施工，在施工的同時向商業(yè)銀行申請貸款。項目參與的三方之間尚未形成風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、缺乏合理的定價機(jī)制。例如，有些地方政府在項目中推卸責(zé)任，將所有風(fēng)險由企業(yè)和商業(yè)銀行承擔(dān)。同時，有些政府為了吸引資金和提高政績，承諾企業(yè)高收益、較長特許經(jīng)營權(quán)等，未進(jìn)行全面調(diào)查就開始實施，導(dǎo)致后期項目不了了之的現(xiàn)象。

（三）PPP項目風(fēng)險與收益不成比例

PPP項目大多具有公益和公共性質(zhì)，因此整體投資回報率較低，僅僅靠項目現(xiàn)金流較難覆蓋融資成本，這也是商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時主要考慮的因素。一方面，項目現(xiàn)金流的估算受政府政策不確定性影響較大，導(dǎo)致項目較大的不確定性，限制企業(yè)和商業(yè)銀行的參與程度。另一方面，PPP項目的融資主體是專門成立的項目小組或公司，并不是企業(yè)和政府本身，使得項目本身的抵押質(zhì)押條件較差。政府雖然是參與方和管理監(jiān)督者，但不提供擔(dān)保，導(dǎo)致項目的整體風(fēng)險加大。在此情況下，大多數(shù)的商業(yè)銀行在進(jìn)行PPP項目時，仍在持觀望和考察態(tài)度。例如，截止目前為止，湘西地區(qū)仍未有商業(yè)銀行正式發(fā)放一筆PPP項目貸款。

三、商業(yè)銀行參與PPP模式的發(fā)展戰(zhàn)略

（一）加強(qiáng)對項目整體的評估評價能力

第一，商業(yè)銀行應(yīng)該加強(qiáng)對未來現(xiàn)金流的預(yù)測能力。PPP模式依托項目發(fā)起融資，償還貸款基本只以項目未來現(xiàn)金流為保障。因此，銀行在選擇合適的項目時，要特別加強(qiáng)對項目盈利能力和償債能力進(jìn)行全面和科學(xué)的分析，確保項目的未來現(xiàn)金流能足以覆蓋貸款本息，同時加強(qiáng)資金監(jiān)管，開立監(jiān)管專戶，確保項目收益優(yōu)先由于償還銀行貸款。第二，商業(yè)銀行應(yīng)更加關(guān)注項目本身的內(nèi)容，比如說合同條款約定、政府和社會資本雙方的責(zé)任等。同時，商業(yè)銀行可以和專業(yè)的評估項目公司合作，對項目的收費(fèi)機(jī)制、市場風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險等進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果選擇合適的項目。最后，完善PPP項目合約談判和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。在簽訂項目合約時，應(yīng)明確商業(yè)銀行參與合約談判和風(fēng)險分擔(dān)的權(quán)利。

（二）全面加強(qiáng)風(fēng)險檢測和控制體系

PPP項目中，商業(yè)銀行面對現(xiàn)金流量大和項目周期長等一系列的風(fēng)險挑戰(zhàn)，應(yīng)該積極建立專門的風(fēng)險預(yù)防和管理體制。首先，在放貸之前對項目和企業(yè)進(jìn)行充分調(diào)查。商業(yè)銀行在選擇合作的PPP項目時，必須將項目的相關(guān)行業(yè)和區(qū)域、項目參與方的財務(wù)能力和營運(yùn)管理能力等方面納入貸前調(diào)查的范圍，并對發(fā)展前景和自身實力進(jìn)行測量評估，根據(jù)評估結(jié)果，優(yōu)先考慮國家和當(dāng)?shù)卣攸c扶持的項目，傾向于與實力雄厚、信用等級高的企業(yè)合作。其次，在貸款期間進(jìn)行實時監(jiān)管。從PPP項目的特殊組織模式角度出發(fā)，建立一系列完整的針對政府、企業(yè)和PPP項目的風(fēng)險識別、計量、監(jiān)測和控制體系，借助風(fēng)險因素指標(biāo)和評估模型進(jìn)行計量和評估風(fēng)險，分析主要風(fēng)險點。一旦出現(xiàn)問題，商業(yè)銀行將相應(yīng)啟動風(fēng)險管理方案。最后，在貸款后進(jìn)行相應(yīng)的緩釋措施。PPP項目主要的融資方式是以項目本身資產(chǎn)作為抵押，以未來現(xiàn)金流作為還款保障。這代表著商業(yè)銀行對項目發(fā)起人具有有限追索權(quán)，對其他資產(chǎn)甚至沒有追索權(quán)，所以商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)風(fēng)險緩釋措施，比如落實抵押物品，包括土地和在建工程、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等；選擇合適的擔(dān)保公司，包括項目公司提供完工保證等。

（三）加強(qiáng)復(fù)合型專業(yè)人才建設(shè)

PPP項目的系統(tǒng)工程中，不管是商業(yè)銀行對政府政策導(dǎo)向的專業(yè)把控，還是商業(yè)銀行為項目提供的咨詢、管理、工程保函等綜合金融服務(wù)，或者是商業(yè)銀行對PPP項目的貸前調(diào)查、貸時監(jiān)管、貸后緩釋的全過程風(fēng)險防控體系，這些都需要一批具備財務(wù)、金融、法律、計算機(jī)等專業(yè)知識的復(fù)合型人才。因此，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)人力資源建設(shè)，培養(yǎng)優(yōu)秀的專業(yè)人才，充實人才隊伍。同時，可以通過以下兩方面來實現(xiàn)。一方面著重內(nèi)部的員工培養(yǎng)，商業(yè)銀行可針對PPP項目所需要的人才制定一系列的培訓(xùn)計劃，采取晉升、薪酬和精神激勵等措施，促進(jìn)員工學(xué)習(xí)的積極性，從而提高專業(yè)人才的競爭力。另一方面加強(qiáng)外部學(xué)習(xí)和交流，英國等國家早在20世紀(jì)90年代年運(yùn)用PPP項目，積累豐富經(jīng)驗。商業(yè)銀行可以委派員工到國外商業(yè)銀行進(jìn)行理論學(xué)習(xí)和參與實踐，通過學(xué)習(xí)先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗來開展自身商業(yè)銀行PPP項目業(yè)務(wù)的研究，提高業(yè)務(wù)水平。

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作者簡介：李永超（1988-），男，湖南張家界人，碩士，吉首大學(xué)商學(xué)院研究生，主要從事少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

馬潔晶（1988-），女，湖南張家界人，碩士，吉首大學(xué)商學(xué)院講師，主要從事財務(wù)管理研究。