地方國庫資金運(yùn)作管理問題探微

楊志軍

摘要：本文概述地方國庫資金運(yùn)作管理的內(nèi)涵及必要性，分析地方國庫資金運(yùn)作管理的現(xiàn)狀及困境，探索創(chuàng)新推進(jìn)地方國庫資金運(yùn)作管理的思路。

關(guān)鍵詞：國庫資金；運(yùn)作管理；資本化

中圖分類號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）009-0-01

一、地方國庫資金運(yùn)作管理的內(nèi)涵及必要性

國庫資金運(yùn)作管理是以特定層級(jí)政府國庫中在特定時(shí)段中暫時(shí)不用或者閑置、沉淀的資金為目標(biāo)，進(jìn)行運(yùn)作管理的系列活動(dòng)。其中有四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，其一，在行為客體方面，特定時(shí)段中存在確定沒必要?jiǎng)佑么_實(shí)將處于閑置及沉淀狀態(tài)的資金；其二，在行為過程及方式方面，強(qiáng)化基于運(yùn)作的管理，而非單純存儲(chǔ)確保原始形態(tài)的安全；其三，在行為結(jié)果方面，有強(qiáng)化特定時(shí)段期間國庫閑置及沉淀資金保值增值的訴求；其四，在行為實(shí)質(zhì)方面，有把特定時(shí)段期間國庫閑置及沉淀資金資本化的趨勢(shì)或色彩。

目前啟動(dòng)推進(jìn)地方國庫資金運(yùn)作管理，是多方面事項(xiàng)的必然要求。其一，是財(cái)政資金體量逐漸提升的必然要求，目前全國國庫資金額度動(dòng)輒數(shù)萬億，部分閑置實(shí)際上是驚人的浪費(fèi)，亟待運(yùn)作管理配合推進(jìn)。其二，是新常態(tài)下地方財(cái)政增長預(yù)期和資金需求之間矛盾解決的必然要求，目前經(jīng)濟(jì)增速有所放緩影響了財(cái)政收入的增長幅度，同時(shí)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量需要可能更多的財(cái)政資金支撐，二者的矛盾倒逼發(fā)掘既有國庫資金的潛力和價(jià)值。其三，是國家治理現(xiàn)代化的必要要求，在國家治理現(xiàn)代化境遇中，國庫中的財(cái)政收入屬于民眾委托給各級(jí)政府的資金，后者有責(zé)任和義務(wù)最大化地發(fā)揮其價(jià)值，有義務(wù)該避免出現(xiàn)任何情況的浪費(fèi)。

二、地方國庫資金運(yùn)作管理的現(xiàn)狀及困境

（一）運(yùn)作管理客體的把握充分度不高

在具體實(shí)務(wù)層面，確認(rèn)把握閑置資金的額度、在全部國庫資金中的占比、可運(yùn)作管理的時(shí)段等，并確保一定的精確度，往往因?yàn)槟壳暗念A(yù)測水準(zhǔn)偏低而存在難題，部分地方單純的依靠本來不多的經(jīng)驗(yàn)，在部分基礎(chǔ)信息缺乏及模型設(shè)置不夠完善的情況下，借助模型得出的數(shù)據(jù)往往存在較大偏差。另外，閑置資金不僅包括特定時(shí)段預(yù)算安排中暫時(shí)閑置的資金，還包括部分長期沉淀的資金等，具體額度確認(rèn)往往存在較大困難。

（二）運(yùn)作管理方式的可選范圍有限

將資金在特定時(shí)段中視為資本，追求最大的資本效益，需要運(yùn)作方式的廣泛及對(duì)應(yīng)空間的開闊。不過，對(duì)于國庫資金運(yùn)作管理來說，不管是2014年頒發(fā)的《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》（以下簡稱《辦法》），還是2017年出臺(tái)的《關(guān)于全面開展省級(jí)地方國庫現(xiàn)金管理的通知》（以下簡稱《通知》），均將運(yùn)作的方式局限在商業(yè)銀行定期存款方面。在實(shí)務(wù)層面，買國債也是可選方式之一，不過推進(jìn)情況不佳，作用有限。

（三）運(yùn)作管理監(jiān)督全覆蓋不足

無論是《辦法》還是《通知》，雖然都有監(jiān)督方面的規(guī)范說明，不過卻同時(shí)把監(jiān)督單方面的置放在對(duì)受委定期存儲(chǔ)資金的銀行方面，對(duì)于財(cái)政系統(tǒng)的系列層級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督則尚未有明確規(guī)定，《中華人民共和國預(yù)算法》等相關(guān)法律同樣沒有對(duì)口規(guī)范說明。也就是說，國庫資金運(yùn)作管理之配套監(jiān)督目前只是一個(gè)初步的理念層面的存在，在機(jī)制或制度層面尚未構(gòu)建成熟，在實(shí)務(wù)層面更談不上落實(shí)和高效。

（四）運(yùn)作管理滋生新的風(fēng)險(xiǎn)因素

國庫資金運(yùn)作管理，在某種情況下具備資本管理的特性，運(yùn)作本身就是資本化的過程。在這種情況下，在提升發(fā)掘其資本價(jià)值潛力的同時(shí)，還必然遭遇到繁多的風(fēng)險(xiǎn)問題。即便是一般意義上的定期存款，也可能遭遇到流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。另外，國庫資金定期存款業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致商業(yè)銀行競爭態(tài)勢(shì)的加劇，存在惡性競爭風(fēng)險(xiǎn)可能。另外，從程序上來說，定期存款期限截止后，繳入國庫一般需要一周到半月的時(shí)間，期間實(shí)際上存在財(cái)政資金沉淀在代理銀行的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。等等。

三、創(chuàng)新推進(jìn)地方國庫資金運(yùn)作管理的思路

（一）構(gòu)建完善而專門的機(jī)制

在未來較長時(shí)段內(nèi)，地方國庫資金運(yùn)作管理工作的定位應(yīng)該是常規(guī)性工作，所以需要配備有穩(wěn)定的工作機(jī)制。具體而言，應(yīng)該為此在中央及地方財(cái)政機(jī)關(guān)中設(shè)置專門的負(fù)責(zé)結(jié)構(gòu)，而非由其他部門兼負(fù)對(duì)應(yīng)責(zé)任。另外，應(yīng)該根據(jù)具體需要，為系列可能涉及到的工作制定完善的制度規(guī)范文件，及具體流程，以打造系統(tǒng)的工作機(jī)制。

（二）強(qiáng)化提升預(yù)測水準(zhǔn)

在構(gòu)建國庫資金運(yùn)作管理機(jī)制過程中，尤其是一開始的初步階段，需要對(duì)預(yù)測事項(xiàng)和環(huán)節(jié)有較高的重視程度，或者說把這方面的工作定位于重中之重。對(duì)此，應(yīng)該配備、培養(yǎng)專門的負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)，借助軟件等信息化境遇中的技術(shù)設(shè)置打造不斷升級(jí)和優(yōu)化的模型，構(gòu)建全國范圍內(nèi)的國庫現(xiàn)金流量預(yù)測系統(tǒng)。在起始階段預(yù)測準(zhǔn)確度暫時(shí)有限的情況下，應(yīng)該堅(jiān)持偏于穩(wěn)健的策略，以確保預(yù)算執(zhí)行順利推進(jìn)，避免遭遇資金短缺干擾。

（三）提升財(cái)政預(yù)算管理水準(zhǔn)

國庫資金運(yùn)作管理和財(cái)政預(yù)算管理二者之間的關(guān)系非常密切，彼此之間互相依賴及推動(dòng)。提升國庫資金運(yùn)作管理水準(zhǔn)，尤其是盡可能地提升可運(yùn)作資金額度及其穩(wěn)健性，需要預(yù)算管理工作為之提供保障。所以，應(yīng)該提升財(cái)政預(yù)算管理水準(zhǔn)，具體而言就是提高預(yù)算編制的精確度，及預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)度，提升預(yù)算管理的剛度，盡量規(guī)避額外大額度支出的出現(xiàn)，等等。

（四）創(chuàng)新提高運(yùn)作管理的靈活度

在地方推動(dòng)國庫資金運(yùn)作管理的過程中，不應(yīng)該過于拘泥于特定時(shí)段閑置資金定期存款的僵化思路，而應(yīng)該將這方面的工作異化為更高水準(zhǔn)的資本運(yùn)作?；诎踩确矫娴目紤]，可能無法實(shí)現(xiàn)諸如資本市場中無節(jié)制的運(yùn)作。不過，也可以考慮定期存款之外的可行思路，比如用于彌補(bǔ)銀行清算頭寸，還有就是考慮提前購回相關(guān)債券，等等。商業(yè)銀行等相關(guān)組織，面對(duì)國庫資金運(yùn)作的需求，應(yīng)該強(qiáng)化金融創(chuàng)新，考慮推出對(duì)口業(yè)務(wù)，比如類似余額寶的存款模式，等等。

另外，需要構(gòu)建踐行全方位的監(jiān)督，不僅監(jiān)督銀行等金融方，還應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)中專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，國家審計(jì)思考啟動(dòng)專門審計(jì)項(xiàng)目，同時(shí)跟進(jìn)對(duì)應(yīng)考核，以打造提升地方國庫資金運(yùn)作管理水準(zhǔn)的壓力和動(dòng)力。

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