烏魯木齊市征地引發(fā)的社會風(fēng)險研究

高潔+俞鑫+王承武+張強

[摘要]城鎮(zhèn)化建設(shè)是經(jīng)濟發(fā)展的強大動力，更是提高農(nóng)民生活水平的重要手段，其與“三農(nóng)”的密切關(guān)系度讓城鎮(zhèn)化一直飽受社會政界與學(xué)術(shù)界的高度重視。文章以烏魯木齊市征地現(xiàn)狀為研究內(nèi)容，通過對征地引發(fā)社會風(fēng)險的成因、表現(xiàn)、誘發(fā)因素進行研究，通過分析烏魯木齊市征地風(fēng)險表現(xiàn)、誘發(fā)因素分析，建立征地沖突規(guī)避的治理機制，可以為政府部門制定相關(guān)政策提供參考。

[關(guān)鍵詞]征地；社會風(fēng)險；烏魯木齊

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714227

1研究背景

征地作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，已成為城鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一把“雙刃劍”。近日最高法院披露，拆件案在法院近五年所受理的所有案件中占比超過40%。據(jù)自治區(qū)國土資源廳上訪數(shù)據(jù)顯示，土地類糾紛占上訪事件的80%，其中不乏因征地多次上訪未果，而與當(dāng)?shù)貒敛块T發(fā)生沖突的事件。征地過程中，因征地補償缺乏有效的征地安置導(dǎo)致失地農(nóng)民要求政府再次進行補償，引發(fā)征地矛盾沖突事件的發(fā)生。烏魯木齊市作為新疆的首府城市，征地沖突事件的發(fā)生，對新疆地區(qū)的影響是巨大的，更是深遠的。

2烏魯木齊市概況

烏魯木齊市地處亞歐大陸腹地，位于祖國西北部，新疆省的中部。烏魯木齊市地勢東南高、西北低，地形三面環(huán)山，北至阿勒泰山，南至天山，由北至南分別是準(zhǔn)噶爾盆地和塔里木盆地，昆侖山橫貫東西，簡稱“三山夾兩盆”。烏魯木齊市行政轄區(qū)范圍包括天山區(qū)、新市區(qū)、米東區(qū)、頭屯河區(qū)、開發(fā)區(qū)、沙依巴克區(qū)、烏魯木齊縣，簡稱“七區(qū)一縣”。

3烏魯木齊市征地存在的問題

基于對歷年上訪案件的統(tǒng)計可見，農(nóng)民上訪主要由以下原因?qū)е拢和恋貦?quán)屬爭議、土地糾紛、農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛、土地利用糾紛等問題。其中土地權(quán)屬糾紛及土地利用糾紛所導(dǎo)致的征地矛盾較多。詳見下表。

31失地農(nóng)戶弱勢地位凸顯

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，帶來了城鄉(xiāng)區(qū)域間進一步的交流與交融，同時也帶來了征地矛盾。隨著市場化經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的征地補償安置水平已愈來愈不能滿足失地農(nóng)民日益增長的物質(zhì)需求，征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)十幾年沒有修訂是不爭的事實，征地難現(xiàn)象普遍存在，失地農(nóng)民權(quán)益亟須保障。

32征地補償政策有待更新

當(dāng)下烏魯木齊市土地征收補償安置標(biāo)準(zhǔn)為《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)重點建設(shè)項目征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新國土資發(fā)〔2009〕131號）、《關(guān)于公布實施自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新國土資發(fā)〔2011〕19號）文件與《關(guān)于自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新計價房〔2001〕500號），131號文至今已執(zhí)行7年、19號文已執(zhí)行5年，而500號文已執(zhí)行12年。

33征地政策執(zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)差異大

烏魯木齊市的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的實施以《土地管理法》及自治區(qū)制定的征地補償相關(guān)細則為主，然而在實際的土地征收補償過程中，項目資金的差異導(dǎo)致征地補償標(biāo)準(zhǔn)呈區(qū)域性差異。另外，同一個征地項目，失地農(nóng)戶協(xié)議簽訂的時間不同補償款也存在一定差異。

34社會保障制度不完善

城鎮(zhèn)化進程中，土地不僅是人類生產(chǎn)生活載體，更承載著失地農(nóng)戶的養(yǎng)老功能。失地農(nóng)戶失去賴以生存的土地后，需要其他載體以承接失地農(nóng)戶的養(yǎng)老。而當(dāng)下，土地征收過程中，失地農(nóng)戶一方面想拿到更多的征地補償款；另一方面又缺乏對政府的信任，征收雙方都偏向于單一的貨幣補償，最終只能靠失地農(nóng)戶自主解決養(yǎng)老問題。

4烏魯木齊市征地社會風(fēng)險規(guī)避措施建議

41提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)是保障失地農(nóng)戶利益的主要方式，修訂土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)有著必要性與緊迫性。只有將提高后的征地補償標(biāo)準(zhǔn)與合理土地征收安置方式相結(jié)合才能切實提高農(nóng)民生活水平，可理解為是國家對失地農(nóng)戶的變相投資，只有這樣才能發(fā)展失地農(nóng)戶，保障失地農(nóng)戶利益，促進社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。

42規(guī)范征地程序

要著重完善行政審批等相關(guān)的征地程序制度，強化被征地農(nóng)民在征地過程中的參與權(quán)和知情權(quán)。建立征地前的公告、聽證和審批制度，以及征地中的民主決策制度和征用回轉(zhuǎn)制度；建立征地中的權(quán)力制約、征地社會風(fēng)險評估制度、社會監(jiān)督機制，完善征收后公平有效的征地爭議仲裁制度和司法救濟制度；健全整個征地過程中程序的立法規(guī)制。

43多元化征地安置方式

建議強制性推廣多元化的土地征收補償安置方式，以社保安置為根本安置方式，結(jié)合就業(yè)安置、股份公司經(jīng)營安置方式與貨幣補償安置方式相結(jié)合，實現(xiàn)失地農(nóng)民老有所依、病有所醫(yī)，減輕農(nóng)村子女養(yǎng)老負擔(dān)，提升失地農(nóng)民生活幸福感，讓更多的勞動力解放出來，發(fā)展社會經(jīng)濟。另外，對于有條件的區(qū)縣，可對失地農(nóng)戶實行異地安置，并將其土地使用權(quán)作價入股，提高耕地效益?；?qū)κУ剞r(nóng)戶進行就業(yè)安置，將失地農(nóng)戶的就業(yè)與養(yǎng)老依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，降低征地社會風(fēng)險，維護社會和諧環(huán)境。

44加強土地執(zhí)法

建立嚴(yán)格的土地執(zhí)法監(jiān)察問責(zé)制，對本區(qū)域內(nèi)違法違章用地事件不及時處理的，給予嚴(yán)厲處罰。對領(lǐng)導(dǎo)實行小組管理制，領(lǐng)導(dǎo)管理各組組長，組長沒有按時監(jiān)察所管轄區(qū)域內(nèi)的違法違章用地、對違法違章用地事件沒有及時處理，或?qū)`法違章用地事件處理不得當(dāng)，領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)連帶責(zé)任。處罰的辦法包括取消年底評優(yōu)資格、扣除獎金等。

45完善征地風(fēng)險評估系統(tǒng)

以切實地了解失地農(nóng)戶意愿為征地風(fēng)險評估的基本前提，在做各項征地風(fēng)險評估過程中，均要先做一定量的農(nóng)戶土地征收意愿調(diào)查，評估征地項目風(fēng)險。建議地方政府做征地風(fēng)險評估的管理者，由征地項目涉及鄉(xiāng)政府進行具體的征地風(fēng)險評估，當(dāng)?shù)氐膰敛块T、維穩(wěn)部門、信訪部門等要積極地予以配合，各司其職，共同完成項目風(fēng)險評估。

參考文獻：

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[2]杜受祜參與式管理與農(nóng)民權(quán)益保護[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2004（1）

[3]CampellRural Violence in Socialise China[J].The China Quarterly，2006（103）

[作者簡介]高潔（1989—），女，漢族，內(nèi)蒙古人，碩士，農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)。研究方向：區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃管理；俞鑫（1988—），男，漢族，山東人，碩士，農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)。研究方向：資源管理與區(qū)域持續(xù)發(fā)展；通訊作者：王承武（1975—），男，漢族，湖北麻城人，管理學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副院長；張強（1983—），男，漢族，本科，交通工程專業(yè)。