政府審計在腐敗控制中的作用研究

黃婧娟

[摘要]腐敗控制是國家治理體系的重要組成部分，而政府審計則是腐敗控制的有效方法，我們必須得重視它在反腐敗道路上的作用。政府審計在腐敗的預(yù)防、預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、懲戒和控制諸方面均具有重要意義。（李明輝，2015）因此，文章主要從腐敗的發(fā)生過程，即事前、事中和事后三個方面來挖掘政府審計所發(fā)揮的作用。目前，雖然政府審計在查處貪污腐敗方面已經(jīng)取得了一定的成就，但依然存在一些不足。未來，應(yīng)該從審計工作的方法、思路以及審計體制本身出發(fā)，不斷改革和創(chuàng)新，使政府審計在腐敗控制中的作用得到更充分的發(fā)揮，為國家的“良治”貢獻出更多力量。

[關(guān)鍵詞]政府審計；腐敗控制；國家治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714215

劉家義審計長在中國審計學(xué)會上曾經(jīng)提出“政府審計實質(zhì)上是國家依法運用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這一大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有防御、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國家治理的重要組成部分”的觀點，這說明政府審計在反腐敗中發(fā)揮著舉足輕重的作用，進而能夠服務(wù)于國家治理。為了使政府審計的功能得到最大限度的發(fā)揮，必須有針對性地完善、加強各治理主體的權(quán)力制約系統(tǒng)，并加強政府審計這一“免疫系統(tǒng)”的各項功能。

1政府審計在腐敗控制中的特殊作用

11事前的監(jiān)督和預(yù)防

對腐敗的控制首先得在事前進行監(jiān)督和防御。而政府審計是國家治理的重要組成部分和重要監(jiān)督、鑒證工具，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，審計制度本身就具有一定的威懾力，對政府及其官員的行為和政策具有隱形的約束力，使其能夠依法辦事，杜絕僥幸心理，加強其責任意識，從而在一定程度上降低腐敗的發(fā)生率。第二，通過對政府審計的結(jié)果進行公開可以提高公共權(quán)力運行的透明度，加大腐敗的難度和成本，令有意要腐敗的官員感受到后果的嚴重性，從而從根源處掐滅貪污腐敗的念頭。只有這樣，才能使人民賦予的權(quán)力得到合理的運用，各種惠民政策也可以得到有效的實施，“使人民當家做主”真正得到保障，而不是一句空話。第三，通過政府審計，公共部門的腐敗風(fēng)險可以被有效識別，從而審計人員會通過分析腐敗產(chǎn)生的原因提出諸多建設(shè)性的意見，對腐敗起到預(yù)防的作用。

12事中的發(fā)現(xiàn)和揭示

20世紀90年代以來，腐敗已經(jīng)成為全世界最關(guān)注的焦點問題之一。而政府審計具有揭露功能，即政府審計通過發(fā)揮信息收集、正反饋控制、負反饋控制和前饋控制等監(jiān)督控制系統(tǒng)的功能，在國家的治理體系中有信息的收集、加工和再提供的作用。具體而言，許多腐敗行為的線索很容易通過政府審計而被發(fā)現(xiàn)。

不斷揭示違法違規(guī)的問題，揭露和查處腐敗行為本身就是政府審計的一項重要任務(wù)。在腐敗進行過程中，通過政府審計及時揪出問題，并且將有關(guān)的線索或證據(jù)移交給紀檢、監(jiān)察和司法機關(guān)，就可以扼制腐敗的蔓延或中斷腐敗行為，在腐敗行為尚未造成重大損失前最大限度地挽回人民群眾的公共財產(chǎn)和彰顯政府審計的權(quán)威性。在此，筆者需要強調(diào)的是，審計證據(jù)與法律證據(jù)在獲取手段等方面存在差異，因此審計機關(guān)的認定與司法部門的認定有所不同，但是審計機關(guān)對財務(wù)方面的認定是其他部門作出紀律或法律認定的重要依據(jù)。同時，王慶平（2004）也提出，政府審計可以通過發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗問題來促進政府行為的公開透明，從而逐步鏟除滋生腐敗的溫床。

13事后的懲戒和問責

一方面，當腐敗行為被調(diào)查清楚之后，相關(guān)部門就可以根據(jù)對應(yīng)的法律法規(guī)對腐敗人員進行懲戒。而在這個過程中，審計部門起到了關(guān)鍵的作用：一般情況下，政府審計部門可以通過提交線索等行為來輔助其他司法機關(guān)來懲治腐敗行為；另外，《中華人民共和國審計法》第41條第2款規(guī)定：“對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法應(yīng)當給予處理、處罰的，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定或者向有關(guān)主管機關(guān)提出處理、處罰的意見?！币虼耍瑢徲嫴块T在特殊情況下也可以對腐敗行為作出相應(yīng)的處罰，減少腐敗行為造成的損失。另一方面，政府審計人員不僅僅可以通過懲處的方式來控制腐敗，還可以通過向腐敗活動涉及的部門提意見來降低腐敗的發(fā)生率。比如可以針對審計過程中發(fā)現(xiàn)的被審計單位制度或管理方面的問題提出建設(shè)性意見，從而幫助被審計單位建立健全其規(guī)章制度來減少類似腐敗案件的發(fā)生。

2政府審計在腐敗控制中的局限性

政府審計控制腐敗的方法與其他反腐機制相比有其獨特的優(yōu)勢，但也存在一定的局限性：第一，常規(guī)的審計業(yè)務(wù)一般不會以發(fā)現(xiàn)腐敗為唯一目的，它的目標包括真實、合法和效益三方面。所以反腐敗并非政府審計的全部內(nèi)容。第二，政府審計并非對所有領(lǐng)域都可以發(fā)揮其重大作用，它主要針對的是經(jīng)濟領(lǐng)域的腐敗。第三，審計部門與紀檢、監(jiān)察和司法機關(guān)相比，在取證的手段和結(jié)果處理方面也存在非常大的局限性。

具體到中國的特殊國情而言，我國的審計制度和良治對審計的要求還有一定差距，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，政府審計的獨立性比較差：在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的體制下，地方政府審計機關(guān)在進行審計工作時總是受到本級政府的干擾，很難給出公正的審計結(jié)果；并且，行政型的審計模式也削弱了審計本身的獨立性。第二，審計提出的建議并未受到相關(guān)部門的重視，致使審計人員失去信心甚至懈怠工作，無論過程如何，都出具標準無保留意見，沒有真正去挖掘被審計單位背后的腐敗問題，形成一種惡性循環(huán)。第三，部分審計工作者在思想上還未將政府審計提到國家治理的高度上去，格局還未打開，在思想和技術(shù)方面有待提高。第四，盡管《憲法》規(guī)定“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，但事實上，審計機關(guān)一直在財政等部門面前處于弱勢地位，審計的權(quán)威性并沒有被彰顯。

3對政府審計的建議

31提高思想上的認識

要高度重視政府審計在腐敗控制中的作用，將政府審計的目的提高到國家治理的層面。不僅僅將審計定位于發(fā)現(xiàn)腐敗，還應(yīng)該注意發(fā)揮審計預(yù)防、預(yù)警、監(jiān)督、懲戒腐敗的功能。法律法規(guī)應(yīng)該明確政府審計在腐敗控制過程中的具體作用和職能，明確政府審計機關(guān)與其他部門之間是如何協(xié)調(diào)構(gòu)成一個完整的反腐敗系統(tǒng)的。

32提高審計機關(guān)的獨立性

獨立性對審計工作的有效完成是一個關(guān)鍵因素，缺乏獨立性的審計就是一個“傀儡”，難以發(fā)現(xiàn)被審計單位存在的問題，更不用說后續(xù)的懲治腐敗了。我國現(xiàn)有的行政型審計模式存在的局限令審計人員在面對領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗問題時往往會受到一定的約束。尤其對地方審計機關(guān)而言，本級政府是其領(lǐng)導(dǎo)者，在審計過程中審計者所處的境地就變得十分尷尬，這必定令審計工作大打折扣。通過以下措施來提高審計機關(guān)的獨立性：第一，審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該由審計部門內(nèi)部產(chǎn)生，而不是從其他部門調(diào)一個非專業(yè)人員來充當審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。第二，建立一個公平合理的績效評價制度，重點突出追求審計的質(zhì)量，而非一味追求審計的數(shù)量。第三，對審計人員的待遇方面可以略高于一般的同級公務(wù)員，避免其自己也陷入腐敗的泥潭中。

4結(jié)論

眾所周知，腐敗問題一直是阻礙我國經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的一顆毒瘤，而政府審計是國家治理和廉政建設(shè)的重要工具，是控制腐敗的重要手段，它在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、揭示和抵御腐敗方面有著不可估量的作用，應(yīng)當受到人們的重視。只有當審計機關(guān)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，深入到反腐這個大工程中來，才能逐步控制住甚至消滅腐敗，為國家治理盡一份力，為人民的經(jīng)濟利益增添一份保障。

參考文獻：

[1]郭強華論廉政審計[J].當代財經(jīng)，2005（3）：124-128

[2]李明輝，劉笑霞政府審計在國家治理中的作用[J].政治學(xué)研究，2013（3）：35-50

[基金項目]本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金項目（項目編號：80044010194）相關(guān)研究成果。