《閑置土地處置辦法》后評估的實(shí)踐與探索

張易+李資華+李海峰

[摘要]2010年，國土資源部出臺《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》（國土資源部令第47號），要求對部門規(guī)章和規(guī)范性文件開展后評估工作。筆者根據(jù)工作實(shí)踐，通過座談會(huì)和問卷調(diào)查的形式，實(shí)地了解地方國土管理部門在閑置土地處置方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和主要做法，從立法質(zhì)量、執(zhí)行情況和實(shí)施效果等方面對《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）（以下簡稱“53號令”）開展后評估，深入分析了53號令存在問題，并提出了完善制度、改進(jìn)管理的意見和建議。

[關(guān)鍵詞]土地；閑置；53號令；后評估

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211

1后評估背景

11國家政策的明確規(guī)定

如何使國土資源法律法規(guī)的清理、完善和自我更新更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，更加具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性和生命力，是國土資源管理工作關(guān)注和面臨的難題。2010年，依據(jù)國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的有關(guān)規(guī)定，國土資源部出臺了《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》（國土資源部令第47號）[1]，建立了后評估制度，對于推動(dòng)國土資源管理理念、管理職能和管理作風(fēng)的轉(zhuǎn)變具有重大意義。按照一定程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對規(guī)章和規(guī)范性文件開展后評估工作，對規(guī)章和規(guī)范性文件作出評價(jià)，以便查找制度漏洞、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失。

12保障權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要

后評估工作在維護(hù)群眾利益促進(jìn)國土資源管理改革方面也正在產(chǎn)生積極影響。2015年是國土資源部全面實(shí)施后評估制度的第四年，根據(jù)國土資源管理改革的迫切需要和管理相對人、社會(huì)各界的關(guān)注熱點(diǎn)，[2]開展了關(guān)系群眾利益保護(hù)的集體土地征收補(bǔ)償、閑置土地處置、土地儲(chǔ)備等制度的后評估工作，通過了解社會(huì)公眾參與國土資源管理，維護(hù)權(quán)益的訴求，掌握制度在基層落實(shí)的情況，對相關(guān)制度進(jìn)行了完善，方便了基層群眾理解和執(zhí)行。

13解決問題的迫切要求

53號令[3]自2012年頒布實(shí)施以來，在開展閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和查處以及促進(jìn)節(jié)約集約用地等方面發(fā)揮了重要作用。然而，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，近年來土地管理面臨的形勢和制度環(huán)境出現(xiàn)了較大變化，土地供需矛盾和閑置土地大量存在相互交織。去年節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察結(jié)果顯示，全國2009年至2013年已供應(yīng)的建設(shè)用地中，閑置土地達(dá)13718宗、10527萬畝。對于財(cái)政存量資金和土地閑置問題的處理，國務(wù)院開始動(dòng)真格、出狠招。李克強(qiáng)總理在2015年2月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)要鐵腕措施糾正土地閑置中的不作為。應(yīng)該說53號令在執(zhí)行過程中已經(jīng)遇到了新情況、新問題，閑置土地處置工作難度日益加大，政策要求進(jìn)一步提高。對已有政策開展后評估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供給，提高政策規(guī)定的一致性、協(xié)調(diào)性和執(zhí)行性，是解決在實(shí)際工作遇到的問題，適應(yīng)新形勢下國土資源管理工作的需要的迫切要求。[4]

2立法質(zhì)量和執(zhí)行情況

21立法質(zhì)量

后評估結(jié)果顯示，53號令語言表述準(zhǔn)確，相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置方式、處置程序比較合理，與《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》等上位法、國土部門規(guī)章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉條款針對性強(qiáng)，既體現(xiàn)了公平、公正和公開原則，又體現(xiàn)了土地權(quán)利人利益訴求和權(quán)益保障的要求。[4]問卷也顯示，九成多的問卷調(diào)查參與者認(rèn)為53號令條款之間的銜接一致，總體合理，相關(guān)配套規(guī)定也比較完備，達(dá)到了規(guī)章預(yù)期目標(biāo)和作用，各條款對加強(qiáng)土地開發(fā)利用監(jiān)管、促進(jìn)節(jié)約集約用地作用明顯，與我國不動(dòng)產(chǎn)市場的未來發(fā)展相適應(yīng)。

22執(zhí)行情況

53號令自2012年7月實(shí)施以來，執(zhí)行情況良好，各地均嚴(yán)格按照53號令規(guī)定，積極開展閑置土地調(diào)查、認(rèn)定、查處和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等為載體，對53號令進(jìn)行了廣泛宣傳，基層認(rèn)知度大大提高。為貫徹落實(shí)53號令各項(xiàng)要求，深入推進(jìn)閑置土地查處工作，省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江西省閑置土地清理處置工作實(shí)施方案》（贛國土資字〔2015〕51號），部署全省2008年以來閑置土地清理處置工作。其他設(shè)區(qū)市或以市政府或以市國土局的名義也相繼出臺了各種閑置土地查處和消化再利用的文件或辦法，對本地區(qū)閑置土地處置工作進(jìn)行部署。

23實(shí)施成效

231有效促進(jìn)和推動(dòng)了項(xiàng)目開工建設(shè)

53號令規(guī)定未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，要征收土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%的土地閑置費(fèi)，[3]高額的土地閑置費(fèi)讓很多用地單位尤其是房地產(chǎn)和商服用地單位承受不了。江西省國土資源管理部門在贛州等區(qū)域開展閑置用地情況調(diào)研的座談會(huì)上，某集團(tuán)負(fù)責(zé)人就直言：與其交這么大筆的土地閑置費(fèi)，還不如拿去開發(fā)建設(shè)。集團(tuán)土地出讓金10億元，20%的閑置費(fèi)就達(dá)2000萬元，該筆費(fèi)用可建設(shè)20萬平方米廠房?；A(chǔ)版不支持的外掛字符，企業(yè)版支持應(yīng)該說，土地閑置費(fèi)的收取對用地單位有一定震懾作用，一定程度上有效促進(jìn)和推動(dòng)了項(xiàng)目開工建設(shè)。

232集中查處和盤活了一批閑置土地

近幾年特別是53號令頒布實(shí)施以來，江西省國土資源廳全面開展批而未供、供而未用及閑置低效土地專項(xiàng)核查工作，指導(dǎo)和督促地方積極盤活閑置低效土地，采取騰籠換鳥、轉(zhuǎn)讓置換等多種方式，集中查處和盤活了一批閑置土地。上饒市近兩年共調(diào)查認(rèn)定閑置土地67宗、面積300余公頃，已查處47宗、270公頃；宜春市僅2012—2014年就調(diào)查、收回閑置和低效土地2萬余畝；贛州市開發(fā)區(qū)僅2013年就清理閑置土地近百公頃。

233土地市場秩序更加規(guī)范

隨著國家對閑置土地查處日益趨緊，各地相繼出臺了一系列關(guān)于閑置土地查處的文件、辦法或措施。撫州市印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)撫州市閑置和低效工業(yè)用地清理處置實(shí)施方案的通知》（撫府辦發(fā)〔2014〕19號）；宜春市政府每年都把閑置和低效利用土地清理處置工作寫入政府工作報(bào)告并下發(fā)有關(guān)文件等。這些通知文件的出臺，為全省各地閑置土地查處提供了有力的政策支撐，也為規(guī)范全省土地市場秩序提供了制度保障。

24存在的主要問題

241級別低導(dǎo)致聯(lián)合查處難度大

土地閑置成因復(fù)雜，閑置土地查處是重大利益關(guān)系的調(diào)整，非國土部門一家能夠完成。實(shí)際操作中，一宗土地能夠最終認(rèn)定為閑置并被查處，一定是國土、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商等甚至公、檢、法多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)的結(jié)果。然而53號令是國土資源部規(guī)章，級別相對較低，不足以調(diào)動(dòng)相關(guān)部門，難以引起地方政府的高度重視，如贛縣就曾出現(xiàn)一宗地被認(rèn)定為閑置的時(shí)間長達(dá)三年之久的尷尬局面。

242閑置土地界定難

53號令第二條規(guī)定：已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。[3]第一，已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地面積測量較為困難，界定過程比較煩瑣；第二，國土部門去量化已投資額占總投資額比例較難；第三，條款中“也可以認(rèn)定為閑置土地”表述模糊，留下操作空間不好操作等。

243閑置土地處置難

一是對于已經(jīng)辦理了銀行貸款的閑置土地收回，53號令沒有明確具體規(guī)定；二是土地閑置費(fèi)征收極為困難，尤其是無償收回，實(shí)際操作中幾乎不可能；三是對于土地置換的，53號令中雖有所表述，但沒有明確操作程序，缺乏指導(dǎo)性；四是對于已收回的閑置土地，利用較難，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行情況下，很難安排新項(xiàng)目。調(diào)查反映，在地塊利用條件接近情況下，用地單位更愿意選擇“新”地，而不是收回的“舊”地。

244對因政府原因造成的土地閑置缺乏懲處機(jī)制

經(jīng)調(diào)查，政府原因造成土地閑置的比例高達(dá)七成。53號令中未能規(guī)定因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制，實(shí)際操作上可能會(huì)被濫用，將一些不是政府原因造成的歸結(jié)為政府原因而免予懲罰，一定程度上不利于閑置土地查處，且容易滋生腐敗。

25意見建議

251建議提升53號令的規(guī)章級別

建議53號令由目前的部門規(guī)章上升至國務(wù)院規(guī)章或者由國土、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商等有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文實(shí)施。閑置土地查處時(shí)，則應(yīng)建立由政府牽頭，國土、發(fā)改、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商甚至公、檢、法等多個(gè)部門參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，達(dá)到高效查處閑置土地的目的。如贛州經(jīng)開區(qū)形成以管委會(huì)牽頭，相關(guān)部門參與的聯(lián)合查處閑置土地機(jī)制，在不到1年的時(shí)間，就將確定的5宗閑置土地查處到位。

252建議完善53號令中閑置土地認(rèn)定的有關(guān)條款

一是完善1/3動(dòng)工開發(fā)面積的確定，如按現(xiàn)在的認(rèn)定方式確定，則實(shí)際操程序過于復(fù)雜，較難確定；二是實(shí)際操作中，國土部門按照投資額不足25%來確定閑置土地較為困難，建議取消或者規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)；三是“也可認(rèn)定為閑置土地”表述應(yīng)更加明確，要么可以，要么不可以，留下裁量空間反而不好操作；四是建議對“因政府原因造成的土地閑置可以延長不超過1年的”規(guī)定可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長。

253建議調(diào)整閑置土地費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)查反映，閑置土地費(fèi)的收取相當(dāng)困難，且在實(shí)際過程中查處的閑置土地會(huì)因供應(yīng)方式、土地出讓金、土地用途等不同，造成查處方式和查處結(jié)果的差異，加之土地閑置原因復(fù)雜，建議將20%的土地閑置費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)改為按類型分幅度收取，比如10%～20%，給地方根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)裁量。

254建議增加因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制

企業(yè)原因造成的土地閑置，尚可對其加收閑置費(fèi)或者無償收回土地使用權(quán)，甚至通過誠信檔案把企業(yè)列入“黑名單”，逐出市場等方式對其進(jìn)行懲處。但對于在實(shí)際中占有較大比例的政府原因造成土地閑置的則暫無懲處措施，建議在53號令中增加因政府原因造成閑置的懲處或問責(zé)措施，盡量減少因政府原因而造成的土地閑置。

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[2]《國土資源部土地利用管理司關(guān)于協(xié)助開展閑置土地處置辦法和國土資源部辦公廳關(guān)于建立土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度加強(qiáng)建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知后評估工作的函》[Z].2015

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[4]田時(shí)中，李四林國土資源法律法規(guī)后評估實(shí)證研究[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2012（1）：39-41，56

[基金項(xiàng)目]本文系江西農(nóng)業(yè)大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金（項(xiàng)目編號：09004717）相關(guān)研究成果。

[作者簡介]張易（1984—），男，漢族，江西泰和人，本科，工程師。研究方向：批后監(jiān)管，土地利用，土地評價(jià)等。通訊作者：李海峰（1984—），男，漢族，江西寧都人，博士研究生，講師。研究方向：土地利用，景觀生態(tài)評價(jià)。