呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)府際面臨問(wèn)題及多層面原因剖析

[摘要]府際合作本質(zhì)上是既定體制下公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的集體行動(dòng)。隨著呼包鄂經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的增快，也逐漸形成了具有自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，政府官方將其界定為“呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)”。作為內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的“呼包鄂”地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接決定內(nèi)蒙古整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。在這種條件下，文章對(duì)于呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、基礎(chǔ)設(shè)施盲目建設(shè)，公共服務(wù)供給失范等問(wèn)題進(jìn)行了必要的審視和剖析。

[關(guān)鍵詞]呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)；府際合作；原因剖析

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714170

從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，改革開放后我國(guó)實(shí)施了由點(diǎn)到面的發(fā)展策略，推動(dòng)區(qū)域合作發(fā)展和創(chuàng)新，在這種背景下，珠三角、長(zhǎng)三角和京津唐地區(qū)都取得了舉世矚目的成就，區(qū)域合作發(fā)展的推動(dòng)作用獲得了普遍認(rèn)同，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展也成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施和戰(zhàn)略。作為內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的“呼包鄂”地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接決定內(nèi)蒙古整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。研究呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作理論和現(xiàn)實(shí)背景

國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者提出了“府際管理理論”[1]和“復(fù)合行政理論”[2]，雖然內(nèi)容不盡相同，基本意圖都是意在“建立以合作為基礎(chǔ)的互惠共存的政府合作模式”。府際合作實(shí)際上指沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的政府之間的合作，主要包括兩種情況：一是同級(jí)政府之間的合作；二是不同級(jí)但又沒(méi)有隸屬關(guān)系的政府之間的合作。[3]這是狹義方面的理解，從廣義上來(lái)講，府際合作還包括國(guó)際層面上的不同政府之間的合作。府際合作本質(zhì)上是既定體制下公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的集體行動(dòng)，因?yàn)楦H合作的出現(xiàn)沖擊了原來(lái)各自為政的封閉、傳統(tǒng)的行政管理體制，它更強(qiáng)調(diào)從合作的角度去看待區(qū)域的發(fā)展。

伴隨著近些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)也步入了快速增長(zhǎng)時(shí)期，而且一段時(shí)間內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度躍居全國(guó)首位，受到國(guó)內(nèi)的普遍關(guān)注。呼和浩特市是內(nèi)蒙古的行政中心和教育中心，鄂爾多斯則是內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)總量最高、發(fā)展速度最快的地區(qū)，而包頭則是內(nèi)蒙古老牌工業(yè)中心。三個(gè)地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值在2016年位于前三位，可以說(shuō)是內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)地區(qū)，也是最為核心的地區(qū)，近年來(lái)內(nèi)蒙古確定了以呼和浩特、包頭和鄂爾多斯三市為核心的經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，以逐步實(shí)現(xiàn)鄰近區(qū)域的協(xié)同發(fā)展和互補(bǔ)發(fā)展，形成具有一定經(jīng)濟(jì)力的經(jīng)濟(jì)區(qū)。隨著呼包鄂經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的增快，也逐漸形成了具有自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，政府官方將其界定為“呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)”。[4]現(xiàn)在，呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為內(nèi)蒙古地區(qū)最具經(jīng)濟(jì)實(shí)力和活力的區(qū)域，被譽(yù)為內(nèi)蒙古的“金三角”。[5]

2呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中府際合作存在的主要問(wèn)題

呼包鄂將成為黃河流域極具成長(zhǎng)潛力的節(jié)點(diǎn)城市群，擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?，但從宏觀角度來(lái)看，對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不可忽視作用的府際合作，卻存在著大量硬傷。

21產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、同質(zhì)化引發(fā)經(jīng)濟(jì)惡性競(jìng)爭(zhēng)

近些年來(lái)，呼包鄂三市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化也引發(fā)了一些經(jīng)濟(jì)惡性競(jìng)爭(zhēng)。各區(qū)域種種優(yōu)惠政策層出不窮，在吸引外資方面，更是自掏腰包建設(shè)廠房，送煤礦，送土地，對(duì)外資拉攏不遺余力。國(guó)內(nèi)某汽車集團(tuán)以五百億元的生產(chǎn)總值為幌子，騙去廠房煤礦和大量資金支持的現(xiàn)象也從側(cè)面提醒了呼包鄂的競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到了何等程度。然而三地的激烈競(jìng)爭(zhēng)看起來(lái)更像是才剛剛開始，遠(yuǎn)未結(jié)束。雖然從某些方面，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)能夠?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)積極影響，但實(shí)質(zhì)上條塊分割、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題已經(jīng)提示了產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作的重要性。

22基礎(chǔ)設(shè)施盲目建設(shè)

呼包鄂三地政府在合作平臺(tái)缺失，合作意識(shí)缺少以及區(qū)域眼光缺乏的條件下，對(duì)各地所需要的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行盲目的開發(fā)和建設(shè)。土地人力資源和資金的浪費(fèi)，直接導(dǎo)致了呼包鄂三市的產(chǎn)業(yè)集群無(wú)法發(fā)展，呼包鄂三市各大企業(yè)各工業(yè)園區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也因之很難展開。而由于重復(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施占用著大量的人力物力，導(dǎo)致一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法建設(shè)，例如呼包鄂城市群周邊輻射的城鎮(zhèn)，就缺乏密集的交通網(wǎng)絡(luò)，這使得三個(gè)城市之間的腹地聯(lián)系不夠緊密，難以形成合力。

23公共服務(wù)供給失范

公共服務(wù)涉及范圍廣泛，包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面，這些方面的公共服務(wù)好壞，是社會(huì)評(píng)價(jià)政府工作合格與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。所以，在呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展合作過(guò)程中，打破行政區(qū)域壁壘，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)一體化，讓三市居民能夠共享公共資源，共用公共設(shè)施，享受公共服務(wù)，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障、社會(huì)福利體系，也應(yīng)該是衡量府際合作密切程度的一個(gè)重要方面。例如長(zhǎng)江三角洲城市圈已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了交通一卡通、區(qū)域信用體系建設(shè)和區(qū)域教育整合等方面的公共服務(wù)共享，而在呼包鄂地區(qū)，由于地方保護(hù)主義心態(tài)仍然存在，三市之間的人員由于社保和戶口等問(wèn)題，尚不能自由流通，更無(wú)論其他。從某種意義上講，不但影響了三地的互相交流，更是影響了區(qū)域的整體發(fā)展和生產(chǎn)要素的有效流動(dòng)。

3呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作中存在問(wèn)題的多層面原因剖析按照內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》要求，呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各工業(yè)園區(qū)應(yīng)向產(chǎn)業(yè)整合、各具特色、聯(lián)合協(xié)作的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各個(gè)工業(yè)園區(qū)分工上的合理化，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自然資源、社會(huì)資源的有效整合及合理分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置。但從目前實(shí)施上看，呼包鄂各城市間、園區(qū)間以及企業(yè)間仍然處于相互隔絕、封閉運(yùn)行的狀態(tài)，信息不通、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題還很突出。究其原因，主要概括為以下幾個(gè)層面。

31觀念意識(shí)層面

近年來(lái)，呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，呼和浩特市人均GDP達(dá)到了9萬(wàn)元、包頭市134萬(wàn)元、鄂爾多斯市更是達(dá)到了173萬(wàn)元，[6]但觀念意識(shí)層面的滯后仍是制約呼包鄂地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。從地緣性的角度分析。呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)目前正處于發(fā)展階段，區(qū)域內(nèi)人員的流動(dòng)大多出于其自身的自由選擇。因此在人員流動(dòng)上，固有的地緣觀念根深蒂固，相互間的認(rèn)同感較差。地方保護(hù)主義也制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。各個(gè)地方一味追求局部利益，而忽視國(guó)家全局利益和社會(huì)整體效益的地方互相封鎖。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步和體制改革的不斷深入，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中，有些地方政府為了實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，往往不顧自身發(fā)展規(guī)律，大力發(fā)展高獲利產(chǎn)業(yè)，相悖于我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為未來(lái)我國(guó)尤其是資源類和環(huán)境類的戰(zhàn)略儲(chǔ)備留下重大隱患。

32機(jī)制層面

321利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺失

由于區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享及統(tǒng)一決策，從頂層設(shè)計(jì)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)溝通導(dǎo)致目前各個(gè)園區(qū)及企業(yè)仍然處于相互隔絕、封閉運(yùn)行的狀態(tài)，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題還很突出。究其原因，主要是由于利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失。目前自治區(qū)政府層面，針對(duì)各地區(qū)政府間的考核體系仍是以城市為單位進(jìn)行劃分，而在具體發(fā)展中，各地政府都盡可能地引進(jìn)見效快、產(chǎn)能高、單位時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造GDP多的產(chǎn)業(yè)。因此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)園區(qū)間缺乏配套聯(lián)系、企業(yè)間平面競(jìng)爭(zhēng)。

322監(jiān)督機(jī)制空白

呼包鄂同屬于統(tǒng)一省份，三個(gè)城市為平行的府際關(guān)系，在區(qū)域內(nèi)接受區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，[7]但是，在自治區(qū)層面的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制上往往表現(xiàn)為高壓式、獨(dú)立式的問(wèn)責(zé)機(jī)制，這一機(jī)制本身便造成了目前呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)政府監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制的不科學(xué)。難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)的、合理的監(jiān)督與評(píng)估地方政府的行為，難以差異化、具體化地針對(duì)各個(gè)城市具體情況做出合理的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。在監(jiān)督機(jī)制不健全的前提下，區(qū)域內(nèi)的各個(gè)行政主體往往出于自身利益需求獨(dú)自規(guī)劃發(fā)展，忽略整體利益，這樣就會(huì)嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。所謂監(jiān)督機(jī)制的建立，主要是指監(jiān)督的主體借助具體的操作手段和程序?qū)ΡO(jiān)督的客體產(chǎn)生影響，使得監(jiān)督行為能夠得到有效的實(shí)施，倘若監(jiān)督規(guī)則和制度內(nèi)容可操作性不強(qiáng)、無(wú)法有效實(shí)施，監(jiān)督的作用就很難得到有效的發(fā)揮。

323決策機(jī)制不科學(xué)

目前政府決策尚沒(méi)有從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)決策向現(xiàn)代科學(xué)決策徹底轉(zhuǎn)變，決策體制與機(jī)制仍然需要進(jìn)一步的改善與完善，一些地區(qū)和部門對(duì)決策的科學(xué)化、民主化、法制化重視不夠。特別是在決策體制中調(diào)研機(jī)構(gòu)、專家咨詢組織等組織難以對(duì)現(xiàn)代決策體系給予有效的支撐。從呼包鄂區(qū)域具體情況來(lái)看，目前現(xiàn)有的決策體系在做出決策時(shí)往往缺乏規(guī)范性、民主性。一方面，使得許多民眾的利益在現(xiàn)有決策機(jī)制下難以得到保障；另一方面，使得政策執(zhí)行起來(lái)很困難，對(duì)地方政府形象和效率都影響很大。究其原因，主要為以下幾點(diǎn)。

決策程序不夠規(guī)范。地方政府在決策過(guò)程的步驟、形式和期限等缺乏相互銜接的制度性規(guī)定。有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為嚴(yán)格依據(jù)程序決策有些形式主義，因此有些領(lǐng)導(dǎo)在口頭表達(dá)要按照程序決策，但在實(shí)際中仍然我行我素，這樣就會(huì)造成決策的濫用。決策過(guò)程不夠民主。由于政府政務(wù)公開落實(shí)不到位和政府決策民主參與機(jī)制不健全，社會(huì)團(tuán)體和民眾參與決策的途徑不暢，社情民意難以得到及時(shí)反映和應(yīng)有重視，那種“上情由部門解釋、下情聽部門匯報(bào)、方案由部門設(shè)計(jì)、結(jié)果傾向于部門利益”的情況屢有發(fā)生，易于造成政府決策成為某些保護(hù)某一地區(qū)內(nèi)利益群體的利益，而犧牲其他地區(qū)利益的不公平?jīng)Q策。

決策監(jiān)督機(jī)制不夠有效。各地政府缺乏一套行之有效的決策責(zé)任監(jiān)督體制和制度，重決策過(guò)程、輕事后監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在，除個(gè)別造成重大失誤或影響極壞者外，大多是決策失誤或者執(zhí)行不力的情況往往無(wú)人監(jiān)督、無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)人追究，致使一些決策者決策責(zé)任意識(shí)缺失和決策行為隨意，甚至?xí)?dǎo)致決策權(quán)濫用或決策無(wú)人執(zhí)行等惡果，同時(shí)，這也是決策權(quán)限不清、決策缺位和越位難以根本解決的一個(gè)重要原因。

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[作者簡(jiǎn)介]旭昕（1983—），女，蒙古族，呼和浩特人，內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)文法學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，從事教育理論與管理、經(jīng)濟(jì)體制改革研究。